我国农地污染的生成路径及发生机制——一个整体性分析框架

朱佳蔚 杨 倩 李中南 孙竹维雪

（南开大学 天津 300071）

一、引言

党的十九大提出了实施乡村振兴战略，其中“坚持人与自然和谐共生”、“加强农村突出环境问题综合治理”被列为重要内容。应当说，农地污染的防治、农村环境的改善是实施乡村振兴战略的应有之义。

然而目前我国的农村环境状况不容乐观，而关乎农业生产的农地污染问题尤为突出。根据2014年发布的《全国土壤污染状况调查公报》，全国土壤总超标率达到16.1%，而耕地总超标率高达19.4%，且在轻微、轻度、中度和重度污染点位比例均高于全国土壤超标率。我国本身具有人多地少的资源禀赋结构，再加上耕地面积连年下降逼近红线，使得农地污染的治理愈加显得紧迫。

农地污染的危害是多方面的，在微观上表现为对农产品产量及质量、农民收入和当地居民健康的影响，在宏观上则可能使影响扩散至整个生态环境、威胁食品安全和粮食安全，甚至进一步引发更为严重的社会问题。例如近年来频繁曝光的“毒大米”事件不仅损害了消费者的利益，更伤害了公众对食品安全的信心，从而表现为农产品领域的信任危机。另外，农地污染事件一旦发生，在相关主体未能恰当处理时将极有可能演变为农民的集体环境抗争，这既不利于农村的稳定和发展，在媒体的传播下也不利于社会的和谐与稳定。

近年来，学界逐渐认识到农地污染防治的重要性，并从不同角度进行了诸多有益的研究。如饶静等（2011年）从宏观、中观、微观三个层面以及技术和制度两个角度较为全面地分析了我国农业面源污染的发生机制；王现林（2015年）认为由于农村环境污染的内在激励强于外在约束，我国农村环境污染具备了一定的内生性；袁平等（2015年）则视我国农业污染为环境规制的缺陷导致利益相关者的逆向选择行为的结果。然而，尽管关于农村环境、农业污染的研究并不少见，但学界却鲜有关于农地污染的专门研究，尤其是缺乏将点源污染与面源污染同时加以考虑的研究。基于此，文章试图提出一个解释我国农地污染生成路径和发生机制的整体性分析框架，以求教于大方之家。

二、农地污染的生成路径

农地污染是农村污染的重要表现形式，是指农地因工业废弃物或农用化学物质的侵入超过土壤自身的净化能力，使得土壤中污染物的累积呈强势状态，导致土壤原有的理化性质持续恶化，最终表现为土壤功能损害的现象及过程。其中农地有广义和狭义之分，广义的农地包括耕地、园地、林地、牧草地及其他农用地，狭义的农地则只包括耕地，本文所讨论的农地污染主要指后者，但也并不仅限于耕地。

根据以上定义，农地污染呈现出隐蔽性和累积性的特点。即农地污染往往需要借助一定的仪器才能察觉，且污染是一个长期累积的结果，而一旦形成将造成长久而不可逆转或即使能够逆转也需要巨大投入的危害。农地污染可以分为物理污染、化学污染、生物污染和放射性污染几种类型，最终往往以土壤酸化、作物减产或食用作物者出现中毒症状等直观外在形式表现出来。

农地污染的直接来源（即生成路径）十分广泛，根据污染源特点的不同可以将其分为面源污染和点源污染。其中，面源污染是指时空上无法定点监测的、与环境条件和人类活动密切相关的并可随时随地发生的污染，具有分散性、随机性、难以监测性等特点。点源污染则指具有固定排污口的污染，其特点相应地表现为：排污口固定、污染源易于辨别及监测、受自然因素影响小。

农地面源污染主要来自农业生产中不当使用的各种工业品及废弃物。1.化肥污染。我国是世界上最大的化肥使用国。2016年我国化肥施用量为5984.1万吨，单位面积化肥施用量达到443.6公斤/公顷，远远超过国际上225公斤/公顷的化肥安全施用量标准。同时，我国化肥利用率极低，仅达到发达国家平均水平的一半左右。过量及不合理的化肥施用会引发土壤板结、土地生产力下降和水体污染。2.农药污染。我国同时也是世界上最大的农药使用国。2016年我国农药使用量为174.0万吨，单位面积农药用量达12.9公斤/公顷，相较于1990年几乎翻了一番。过量施用农药还表现在农药有效利用率低下，大约有80%进入环境。残留在大气和地面的农药经由降水、地表径流渗透进入土壤最终会导致土壤质量下降，长期残留的农药甚至还会经由食物链影响农产品食品安全、威胁人体健康。3.农膜污染。农膜包括棚膜和地膜，前者容易回收，一般不会造成污染，后者则由于质地很薄而容易老化、破损，残留在土壤中最终造成污染。2016年我国农膜使用量达到260.3万吨，其中地膜使用量为147万吨，这些被大量使用的地膜多数为不可降解塑料，残留的地膜在未得到合理回收的状况下累积在土壤中破坏土壤结构，最终形成污染。4.秸秆污染。秸秆是十分宝贵的农业资源，可作为化肥、饲料、能源等被综合利用，然而许多地区的农民为赶农时或图省事而选择直接焚烧。田间焚烧还田不但会引起大气间歇性污染，还会破坏土壤结构，造成农地土壤板结，降低土地肥力。5.农村生产生活垃圾污染。随着农村生活水平的提高，农民消费的商品也在逐年增加，但也在农业生产和生活过程中产生了大量的农村垃圾，如废弃的农药瓶、化肥袋和废旧电池、塑料制品等。然而目前我国农村普遍缺乏完善的垃圾处理设施，垃圾露天堆放的状况随处可见，其中的有害物质最终经由土地降解或地表径流直接或间接地对农地土壤造成污染。

需要指出的是，农地面源污染伴随着整个农业生产过程，在产生污染的同时背后也隐含着对农业生产力的促进作用。近年来开展的化肥农药零增长行动虽然在短期上减缓了我国过量施用化肥和农药的状况，但另一方面也使得全国粮食产量出现近十年来的首次下降。

农地点源污染则往往与农业生产无关。1.农村工矿企业非法排污。乡镇企业在过去的工业化进程中发展迅速，但多数乡镇企业设备简陋、技术落后、管理水平低下，生产过程中往往产生大量污染物，而为了节约成本它们又容易选择将未经处理的污染物违规排放，最终通过污染水源地等途径污染周边农地。2.工矿废弃地及复垦污染。在过去的产业结构转型和土地规划调整过程中，我国遗留了大量的工矿废弃地，这些工矿废弃地的存在对周边农地土壤构成严重威胁。近年来，我国各地陆续开展复垦利用工矿废弃地的有益探索，然而由于其中重金属污染的存在，在土壤修复工作不到位的情况下有可能直接产生污染隐患。3.城乡污染转移。一方面，一些城市将未经处理的生活垃圾直接运输至城市边缘露天堆放或浅埋处理，直接危害着周边的农地；另一方面，为规避城市严格的环境监管，一些高污染企业纷纷选择在农村地区选址，间接影响着农地质量。

实际上，任何一次农地污染事件的发生背后的生成路径都并非单一的，常常是伴随着各种因素的共同作用。即使是企业排污直接引发的污染事件，涉事农地在此前可能就隐藏着长期过量施用化肥、农药累积的损害，而只是在企业非法排污这一“导火索”下导致了污染的发生。农地污染背后复杂和多重的生成路径也就决定了其治理的困难，因而需要探索其背后更深层次的发生机制。

三、农地污染的发生机制

同其他环境污染的产生一样，农地污染的经济学本质是外部性问题。农地作为一种准公共物品，一方面污染者可以通过环境成本转移来规避社会成本的承担，另一方面保护者则由于保护行为的溢出效应而表现为激励不足，最终产生个人利益与社会利益的矛盾，导致“公地悲剧”的发生。然而，这种分析并没有结合我国现实解答污染者转移环境成本和保护者缺乏激励的制度原因。基于此，以下结合我国实际以宏观、农户、企业的三重视角对农地污染的发生进行解释。

（一）宏观视角：农地污染的制度根源

大体上，影响农地污染的宏观环境因素可归为法律、政治、经济、技术、社会、文化几类，这些方面一定程度存在的制度性缺陷将通过影响农户和企业的涉农地行为（包括污染和保护两个方面）最终诱导农地污染的产生，呈现出宏观制度环境缺陷→农户和企业行为→污染生成的发生机制。

1.法律因素：针对农地污染问题，执法难度大、成本高，导致农地污染违法成本低

近些年来，我国在农地污染防治立法上取得了实质性进展，尤其是《土壤污染防治法》的通过填补了我国在这一领域长期缺乏专门法的空白。然而执法难度大、成本高的问题却持续存在。一方面，我国碎片化的农地经营模式使得监管机构难以实行有效监管，各项环境指标难以统一落实。另一方面，执法机构较多、职能交叉导致执法效能不高的情况也屡有出现。同时由于上下级之间信息的不对称和利益冲突的问题，执法机构容易从自身利益出发采取机会主义行为，使得农地保护的环境执法陷入“集体行动的困境”。

2.政治因素：政绩压力型行政体制导致各级主体以牺牲农地长远利益换取短期经济利益，致使环境污染防治缺乏有效性

在当前我国的公共行政管理体制下，地方政府在中央政府的统一领导下推进各项宏观政策的落实。然而，目标责任考核机制在经过层层传导后，考核名目变得泛滥而虚化，致使乡镇管理体制扭曲为“压力型”体制，各级主体往往只关注短期经济利益而忽视污染治理客观上要求的长期性，最终导致初衷很好的环境综合整治行动陷入形式主义泥潭。“压力型”体制的另一产物是我国环境执法表现出一定的运动式特征，当面临公众要求或上级检查的压力时，地方政府会在短时间内集中大量行政资源整治突出问题。这尽管能够取得一定的效果，但却违背环境治理的综合性、系统性要求，使得环境问题表现出运动时得到迅速解决、运动后又再次凸显的循环反复现象。

3.经济因素：粗放型农业发展模式和农地产权制度缺陷导致农地污染持续积累

改革开放以来我国农业经历了从传统向现代的转型，然而在这一进程中我国农业发展本质上遵循的是以增加产量、保障供给为政策目标和以大量资源投入为基础的粗放型增长方式。这种只注重数量而忽视质量、片面追求增长的发展观使得伴随着粮食产量增加的是大量化肥、农药的使用，一定程度上加大了农业面源污染的生成。另外，我国目前实行的农地集体所有、农户承包经营的产权制度也影响着农地污染的发生。具体来说，所有权主体“虚化”导致农地污染监管主体缺位，经营权不稳定刺激农户短期经营行为，而土地零碎化问题则致使农地污染统一监管制度成本过高。

4.技术因素：农地污染治理技术缺乏经济可行的有效推广措施

与发达国家相比，我国在农地污染治理技术措施方面已无明显差距。对于农地面源污染可以根据不同来源采用不同技术手段进行控制，如农药污染可以通过病虫害统防统治来减少农药使用量，化肥污染则可采用精准施肥或有机肥替代等方式以减量增效。而点源污染问题一般通过末端治理手段加以控制，如对于工业废水的处理已有物理沉淀、化学氧化和生物降解三种较为成熟的技术。但与这些成熟技术相对应的却是缺乏可操作的技术推广管理措施和方案致使其普及率不高的现实，这一方面表现为农户多数还是采用粗放型的、甚至完全“凭感觉”的施肥喷药方式，另一方面则体现在农村企业普遍技术落后。

5.社会因素：城乡二元结构导致城乡环境治理的二元结构状态，使得农地成为城市经济社会发展外部性的承受者

长期以来，我国社会经济结构呈现出明显的城乡二元现象，城市和工业处于首要和核心地位，而农村和农业则相对被忽视。在这种社会体制下城乡发展严重失衡，农村居民人均收入水平显著低于城市居民，由此引发农村大量劳动力向城市转移，造成农村劳动力素质下滑，导致先进技术的推广存在知识障碍。同时，城乡在基础设施投资、环境政策和治理等方面也存在着不公平现象，农村环境公共物品供给明显不足。最后，在话语权方面农村同样被边缘化，分散的农民由于没有能力也没有动力做出有效的谈判，只能成为农村和农地污染的最终受害者。

6.文化因素：环境意识淡薄导致社会各方缺乏环境保护内在动力

受工业文明的影响，过去几十年中环境保护相对于经济发展在我国一直处于相对次要的地位，自然资源的价值没有得到足够的重视。这种文化观和价值观不仅影响了制度设计本身和制度运行过程，也影响了农地污染各个利益相关方，包括公众、企业和农户。我国几千年传统文化和政府主导型环境管理模式导致公众环境意识相对淡薄，这主要表现为公众主动参与治理的动力不足。其次，相对于发达国家，我国企业缺乏自主建立统一环境标准、控制污染的行业监督和互相约束机制的社会责任意识。最后，农户环境意识和环境知识整体低下导致在缺乏外在激励的情况下更加难以产生农地保护行为。

值得一提的是，这种分类是基于说理方便的需要，但现实问题的发生却总是整体性和系统性的。法律、政治、经济、技术、社会、文化也绝不是割裂的，而是相互联系而统一的。正因为这些因素相互交织在一起，才使得农地污染问题的分析和解决极为复杂，农地污染的治理成为一个系统工程。

图1 我国农地污染问题的整体性分析框架

（二）农户视角：面源污染的发生机制

农户行为是农地面源污染的主要来源。一方面农户对化肥、农药、农膜等生产资料的过量使用以及对秸秆和生产生活垃圾的不合理处理构成污染的来源，另一方面农户缺乏农地保护和治理的动机使得污染进一步加深。

农户在农地污染的问题格局中所扮演的角色是多重的。农户既是污染的生成者，又应是污染防控的具体执行者，同时又是污染最直接的受害者。然而，农户作为农地污染最直接的利益相关者最终却选择污染而非保护农地，表面上看似矛盾，实际却隐含着农户的理性选择。

第一，从机会成本的角度来看，农户迫于生活压力不得不增加化肥、农药等生产资料的投入。与进城务工相比，农业生产需要更多的人力投入，但在城乡二元体制下农业却始终维持着较低的收益率。在这种状况下，农户的理性选择会是通过化肥、农药的大量投入增加产量，实现提高收入并减少人力投入的目的。由于有机肥替代意味着更高的成本，而以人粪尿作肥料、人工除草防虫则意味着更多的人力投入，再加上我国多年对化肥、农药实施价格补贴，因此农户最“经济”的选择必然是直接大量使用化肥、农药的粗放型生产方式。

第二，从中长期收益与短期收益的权衡来看，农地产权不稳定诱发了农户的短期生产行为。实际上，农户选择生态友好型的生产方式相当于对农地的长期投资，农地不仅将获得可持续的生产力，农户本身也会有更好的生活环境。但农户最终还是选择污染而非保护农地，原因就在于农户没有将环境投资的长期收益纳入自己的成本收益体系。其根源则是经营权的不稳定，农户无法产生长期投资获益的预期，而短期行为造成的长期损失又能外部化，因此会选择大量施肥喷药以在短期内快速攫取土地肥力换取收益。

第三，农户环境意识淡薄使得污染行为道德约束软化。现实中多数农民缺乏对环境污染基本知识的了解，再加上青壮年劳动力向城市大量转移造成农村劳动力素质下滑的原因，农户基本上不会主动控制面源污染。

第四，农村公共基础设施和环境监督治理有效供给不足。长期以来城乡环境治理投资的不公平致使农村在教育培训、基本设施等方面严重落后于城市，而环境保护的公共物品本质特征又要求政府承担，在这种矛盾下面源污染的产生便难以避免。同时，农地碎片化使得对农户生产行为进行指导和监管的治理成本过高，而乡镇机构的指导和监管又往往流于形式或呈现运动式特征，最终致使农户面源污染行为难以得到有效控制。

（三）企业视角：点源污染的发生机制

乡镇企业是农地点源污染的主要来源。其生成污染的途径主要有两种形式：直接向农地排污，以及污染型企业由城市向农村转移，即间接城乡污染转移。而工矿废弃地及复垦污染则可视为企业直接排污造成的后续影响。

乡镇企业违法排污是其利润最大化目标下的选择。一方面，乡镇企业存在排污的内生能力和动力。首先，乡镇企业多为一些设备简陋、技术落后、规模较小的低端企业，而污染治理对技术和规模有一定要求，因而其生产过程内生性地伴随着污染生成。其次，乡镇企业长期面临融资困难的问题，在缺乏资金支持的情况下难以进行技术创新、更新生产设备，这也使其更有动力将环境成本外部性以尽可能降低经营成本。另一方面，乡镇企业缺乏有效的外部监管。首先，乡镇企业布局分散给监管带来了一定难度。其次，城乡二元体制下政府对农村环境监管相对不足，农村在机构设置、人员配备方面都严重落后于城市。再次，当前环境立法表现出大中城市利益中心主义和大中企业中心主义的特征，乡镇企业污染治理相关的环境立法严重滞后，而执法上又呈现出运动式特征，地方政府往往采取关停企业等简单粗暴的方式治理污染，而在政府压力缓解后企业又重新“复活”并更加大肆排污，甚至一些地方为追求经济发展直接为企业排污行为“开绿灯”。最后，公众环境意识的缺乏，更重要的是公众参与环境规制的制度环境的缺乏，使得对企业排污的社会监督机制同样失灵。

工矿废弃地的产生有其历史原因，但根源在于企业在生产经营过程中产生了大量污染物或对土地造成了破坏，但在关闭或搬迁后未进行处理。对工矿废弃地进行复垦有利于改善已破坏的生态环境、增加耕地面积，但复垦工作对相关技术和资金供给有较高要求。实践中工矿废弃地复垦主要由政府出资、企业修复的形式共同完成，这一过程需要多部门协调合作，并要求政府对企业进行有效监管以确保复垦质量。同乡镇企业违法排污一样，复垦企业在缺乏有效外部监管的情况下可能存在机会主义行为，从而影响复垦耕地质量甚至进而引发二次污染。

城乡污染转移是城乡二元体制的直接产物。一方面，城乡间存在环境管制差异，污染型企业为规避城市严格的环境监管会更愿意在农村选址，即城乡间的“污染避难所”效应；另一方面，相对于分散的农民，企业在经济及政治资本等方面更具优势，因而更有能力使有关外部性问题的利益博弈和政治谈判的结果对自自身更有利，而环境保护组织在农村的缺失则加剧了这种不平衡。

四、结论及政策建议

文章尝试提出一个将面源污染与点源污染同时纳入分析视野的整体性框架，以求发现我国过去长期存在、当下仍未解决的农地污染问题的制度原因。本文以宏观、农户、企业的三重视角透视农地污染的发生机制，认为农地污染是我国法律、政治、经济、技术、社会、文化六大宏观制度环境缺陷影响下农户和企业基于自身成本收益权衡而农地污染行为过度、农地保护行为不足的结果。但不得不提的是，这种宏观层面的分析必然难以解释和涵盖实践中所有农地污染问题发生及治理的经验，一些具体实践还需后续做更细致的案例研究。

农地污染的治理需要政府、农户、企业和社会多方的共同参与，需要制度完善、技术进步与推广以及公众意识与观念的转变的共同推动，是一个需要多方面同时协调推进的系统工程。法律方面，《土壤污染防治法》需要与现行立法相结合，构建城乡统筹的农地污染预防和治理的统一立法体系，同时在大部制改革的基础上建立统一行使农地环境管理职能的执法机构。政治方面，继续深化行政体制改革，提高政府治理能力和水平，纠正环境治理的形式主义问题，摒弃过去的运动式执法思维，以市场化和法治化将农地污染治理政策落到实处。经济方面，加快转变农业发展方式，推进经济发展观从注重数量到数量和质量并重的转变，同时落实农地三权分置改革，实现土地有序流转，稳定农户土地权利。技术方面，普及和推广各项成熟农地污染控制技术措施，鼓励农户和乡镇企业使用环境友好型技术。社会方面，加大对农村环境治理和公共服务建设的各项投入，实现城乡一体化发展。文化方面，加强环境意识宣传教育，构建针对污染治理中的企业和政府行为的社会监督机制。