政府购买环境公共服务的制度评估与法治建构

董 玉 荣

(江苏大学 法学院, 江苏 镇江 212013)

政府购买环境公共服务是当前生态环境治理模式的新突破，它通过政府与社会资本的合作，打破以往由政府主导的单一环境治理模式，将部分由政府把控的环境公共资源配置交由竞争性的市场机制来完成，借助市场化的手段来完成环境资源的优化配置，实现环境公共服务多元合作模式的创新发展。党的十九大报告也一再强调将“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”作为“着力解决突出环境问题”的重要内容。尽管中央和地方政府出台了一系列相应的法律法规、部门规章和规范性文件来积极推动环境公共服务购买项目的实施与发展，但这些规定无论是在规范体系的统筹协调与技术运作方面，还是在制度践行的程序要件和实体要求上均存在绩效评估不理想的状态。在当前我国加快推进生态文明建设的背景下，如何能有效地诊断和评估政府购买环境公共服务的制度问题，并据此构建出行之有效的协同推进机制和法治化路径，无疑已成为当下亟待探索的重大课题。

一、政府购买环境公共服务的规范赤字问题有待解决

政府购买环境公共服务作为当前行政改革的一项重要举措，受到了自上而下的高度重视，无论是中央政府还是地方各级政府均出台了相关法律法规、部门规章和规范性文件来应对这一新需求。目前，我国出台的《政府采购法》《固体废物污染环境防治法》《政府采购法实施条例》《水污染防治法》《预算法》等法律规范中均有涉及政府购买环境公共服务的内容。特别是2014年我国以制订《政府采购法实施条例》(以下简称《条例》)为契机，第一次从法律法规层面对政府购买环境公共服务进行了原则性规定。其中，《条例》第2条将政府向社会公众提供的公共服务纳入到政府采购法的范畴，第6条规定则将实现节约能源、保护环境等内容确定为国务院财政部门会同国务院有关部门制订政府采购政策的目标。

与此同时，国务院及各部委也出台了十余部涉及相关内容的部门规章和规范性文件。就其内容而言，这些规定大致可以分为两大类，一类是针对政府购买环境公共服务的综合性规定。这类规定大多是将环境公共服务纳入到公共服务的范畴，在规范公共服务购买的整体框架下调整环境公共服务的购买。例如国务院办公厅转发的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》明确指出，要将政府与社会资本合作的模式运用到环境保护、林业、水利、卫生等公共服务领域。另一类是针对政府购买环境公共服务的类型化规定。2013年环保部印发的《关于发展环保服务业的指导意见》就清楚地表明环保服务业发展的基本原则就是要“以增加非基本服务领域的环保服务产品交易和基本公共服务领域的政府购买环保服务产品为重点”。随后，财政部也下发了《关于印发政府采购品目分类目录的通知》，将环境公共服务的购买客体具体限定为大气、水、噪声、固体废弃物以及危险物的防治等七项内容。

随着政府购买环境公共服务项目的深入推进，各地政府也相继出台了一系列规范性文件。这些规定要么采取列举式来限定环境公共服务购买的具体范围，要么采用框架式来整体设计政府购买环境公共服务的制度内容。譬如，四川省人民政府办公厅下发的《关于推进政府向社会力量购买服务工作的意见》将环境保护、环境监督、环境污染调查以及环境资源评估等内容以列举式纳入环境公共服务购买范围。而与之相对，广东省修订印发的《政府向社会力量购买服务暂行办法》则采用框架式对环境公共服务的购买主体、承接主体、购买服务目录、购买方式等内容作了相关规定。再如北京市人民政府办公厅印发的《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》也对公共服务购买主体、承接主体、购买程序、预算管理、绩效管理等内容做了整体性原则规定。

不难看出，我国虽然出台了大量的法律法规、行政规章和规范性文件来调整政府购买环境公共服务，但内隐其中的规范“赤字”问题仍然存在。首先，政府购买环境公共服务的专项立法尚未出台。我国目前尚未出台政府购买环境公共服务的专项立法。尽管环境公共服务在国家政策的推动下已广泛开展并取得一定成效，一些单行立法和地方立法也有所体现，《固体废物污染环境防治法》(2016年修正)、《水污染防治法》(2017年修正)以及少数地方立法先后确立了“代处置”“行政代治理”“代为整治恢复”制度[1]，但是2015年实施的新《环境保护法》却没有对此作出明确规定，环保部《政府购买环境服务指导意见》也千呼万唤“不”出来，地方政府层面也没有出台专门针对政府购买环保服务的具体政策和法律法规。众所周知，“一个法律只有找到上位阶法律来源时，它才是合法的。否则，法律内部将产生紊乱，导致法律确定性的下降，进而影响法律的权威”[2]94。

其次，政府购买环境公共服务的规章制度缺少构成要素。在专项立法缺失的情况下，政府购买环境公共服务的规章制度也大多湮没在公共服务购买的框架之中，而这种设计往往会忽略和缺失政府购买环境公共服务的基本制度要素。法律制度的基本要素通常包括以下几点，一是有责权义、行为和程序等内容确定性要素及能产生法律实效的可行性要素；二是能推测行为后果和责任的可预测性要素；三是在权利受损时的可救济性要素[3]317。对于环境公共服务的购买来说，如果某些基本制度要素缺失，那不仅会使政府购买环境公共服务的项目难以顺利开展，还会加大上级行政机关对项目购买的干预，进而影响政府与社会资本合作治理生态环境的发展契机。

最后，政府购买环境公共服务的规范性文件缺乏实践指导性。当前，政府购买环境公共服务的实践依据主要是规范性文件，这些文件对环境公共服务购买的作用和影响要远远高于法律法规和部门规章。这不仅是因为规范性文件在出台数量上占有绝对性的优势，而且在内容限定上相较于其他规定而言，也更具针对性和系统性。但即便如此，规范性文件还是会因其复杂的制订主体和不同层级规范效力的影响而在法治建设程度不同的区域呈现出有差异的制订水平和实施效果。有些立法水平不高的地区出台政府购买环境公共服务规范性文件不仅会在购买内容上分散模糊、条理不清，更有甚者会与现行的一些法律法规相冲突。一旦适用此类规范性文件发生矛盾和纠纷，除了国务院出台的规范性文件具有很强的法律约束力之外，其他大多数由较低层级行政机关制定的规范性文件都不能成为法院裁判的直接依据。因为按照我国《立法法》规定，规范性文件的法律效力置于宪法、法律、行政法规、部门规章之后。当规范性文件与法律法规、部门规章发生冲突时，其被宣告无效或被撤销的命运就不可避免。而这无疑使得规范性文件在指导政府购买环境公共服务的实践操作上大打折扣。

二、我国政府购买环境公共服务的制度评估

在没有统一立法的背景下，中央和地方政府虽然出台了一系列购买公共服务的相关政策及规范性文件，但在涉及政府购买环境公共服务的具体规章制度上仍存在很大的空缺，普遍存在下列共性问题。

(一) “向谁购买”的主体不明

当前，我国大力推行政府向社会力量购买公共服务，在此情形下，社会力量的实力范围就成为评判政府购买环境公共服务成功与否的关键考核指标。国务院办公厅印发的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》将社会力量的范围限定为依法成立并登记在册的社会组织、企业、机构等。《湖南省政府购买改善农村人居环境服务管理暂行办法》指明公共服务购买主体包括依法成立并登记在册的社会组织，按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位等。《成都市政府购买服务暂行办法》则将购买公共服务的社会力量范围界定为依法成立并登记在册的社会组织、企业、机构以及按事业单位分类改革应划入公益二类或实行企业化管理的事业单位。不难看出，无论是中央政府还是地方政府大都将社会力量的范围限定为企事业单位、社会组织等机构，排除了非法人单位和自然人的参与，这大大紧缩了提供环境公共服务的主体范围，限制了有履约能力的多元主体介入其中。

但实际上，多元主体的引入对于政府购买环境公共服务的顺利开展有着至关重要的作用。例如贵阳公众环境教育中心向非营利组织购买服务就是这方面的典型代表。当地政府为了实现水生态环境和经济发展的协调与平衡，通过签订《公众参与环保第三方监督委托协议》购买由贵阳公众环境教育中心提供的监督服务，即对当地环保部门的履职情况以及企业环保情况进行监督。贵阳公众环境教育中心作为被委托方，是在公众参与、行政联动和司法联动“三联动”机制下成立的一支专家团队，由来自学校、城乡居民、行政执法部门、法院、检察院等各行各业的志愿者组成。实践结果表明，贵阳公众环境教育中心不仅很好地提供了环境监督服务，而且还极大地宣传和推广了环境保护知识，引起全国媒体对这种环境公共服务购买模式的广泛关注和报道[4]。因此，社会力量的多元化是环境公共服务购买项目可持续发展的一个重要考量因素。

此外，环境公共服务承接主体除了范围限缩性问题，还会在实践中遇到一些法治上的问题，比如非营利组织向政府提供环境公共服务的合法资格问题；再如环保公益组织承接政府公共服务，不仅需要在环保组织数量上符合公共服务的需求，还要在业务能力上满足环境公共服务的要求，否则就会影响政府购买环境公共服务的数量与质量；又如，调整社会组织(包括行业协会商会在内)的有关规定——社会组织的业务主管部门的规定、歧视性待遇等——与时代不合拍，势必会影响政府购买环境公共服务的深入开展。尽管这些规定，如《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》(财综〔2014〕87号)及《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》(财综〔2016〕54号)都把优化政社关系、激发社会组织活力放在了显要位置[5]，但如何厘清、理顺政府与社会的主体关系，仍是一个值得深入思考的重要问题。

(二) “购买什么”的范围不清

在现行法律法规中，政府购买环境公共服务的范围还没有做出明确规定，法治化水平尚须提高。2013年1月环保部制定的《关于发展环保服务业的指导意见》将加大环保服务购买作为发展基本公共服务的基本原则。为了进一步明晰环保服务产品的范围，2013年11月财政部《关于印发政府采购品目分类目录的通知》列举了大气、水、噪声、固体废弃物以及危险物的防治等七项内容。2015年2月环保部制定的《关于推进环境监测服务社会化的指导意见》进一步提出扶持社会环境监测机构发展，将公益性、监督性监测领域开放为政府可以购买的范围。2017年10月《环境保护部政府购买服务指导性目录》在二级目录环境治理部分将环境保护舆情监控、环境保护成果交流与管理、环境保护信息公开管理及信息发布列为购买范围。通过这些规定不难发现，中央政府对环境公共服务的购买从最初偏重“治理型”环境公共服务购买，逐步向兼顾“预防型”环境公共服务购买的范围过渡。

与之相对，地方政府对环境公共服务购买范围无论是在规范指导方面，还是在具体实践中仍停留在单向度的认识和操作上。地方政府要么聚焦于环境“治理型”服务的购买，要么偏重于“预防型”环境服务的购买，如宁波市政府通过引入政府与企业合作治理的模式进行内河污染治理；江西省上饶经济开发区政府购买了环境美化服务；南京、无锡、上海都曾先后进行过购买环境绿化服务、环境清洁服务、环境污染治理服务的尝试[6]。而广西壮族自治区修正的《政府购买服务指导目录》则在政府购买服务二级指导目录中的“环境保护类”中囊括了资源节约的环保教育、培训、宣传，以及环境资源的考评服务、考核、监督检查等环境预防型项目。广东省环境监测协会的统计数据也表明，全省范围内100多家环境监测组织承担的业务主要是珠江三角洲区域内企业和环保部门委托的环境监测任务。

不难看出，随着生态文明建设的深入，中央政府对环境公共服务购买范围已逐渐从单一的“治理型”环境服务购买转向复合式的“预防+治理型”环境服务购买。这种转向与当前国际社会所倡导的环境服务相一致，其中，经济合作与发展组织和欧盟统计局(OECD/EUROSTAT)认为，环境服务应包括两部分：一是指为生态环境保护和环境污染预防等提供服务，二是指对所产生的环境侵害，如废水排放、大气污染等方面提供的治理服务[7]。但是，我国地方政府却在这方面落后于中央步伐，他们往往会根据自己行政区域的发展需求、经济状况以及现有的立法水平规定不同的环境服务购买范围。这种“上下分离”的差异化购买范围一方面会使地方政府之间环境公共服务种类划分不一，优先购买领域和指导目录存在较大差异，从而导致相关利益主体责权义划分不清，保护和救济方式难以确定；另一方面还会使中央政府所下达的环境保护目标、方针、政策难以落实，致使中央政府和地方政府在“推进绿色发展”和“着力解决突出环境问题”上的割裂与分离，从而影响环境公共服务购买项目的推广和普及。

(三) “怎么购买”的程序缺失

政府购买环境公共服务，除了要遵守以上诸多实体制度的要求之外，还要满足诸如信息公开、公众参与、绩效评估等最低限度的程序正义需求，保障私人部门的合法权益，避免权力寻租现象的出现，进而达到理想的公共服务质量[8]。但目前政府购买环境公共服务的监督管理、评价考核机制还不够规范，行政考核制度仍占据主导地位。在缺乏独立的第三方监督管理机制的情况下，政府所拥有的包括特许经营权在内的审批、服务价格的制订和服务质量的监督管理等难以获得有效监督[9]。这种情况无疑会对后续的环境公共服务购买的绩效评估程序产生不利影响。首先，评估主体的单一化。我国对环境服务购买项目进行绩效评估的主要规范性依据是《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，强调由提供服务主体、承接服务主体和服务第三方组成的综合性评审机制，各地政府也据此出台了相关文件。从总体上看，评估主体主要以行政官员和专家学者为主，而受环境公共服务影响深刻的广大社会公众则较少参与其中，导致评估标准缺乏适当合理的评判指标，各项指标权重配比也缺少科学测算，从而影响评估结果的客观性和全面性。

二是评估过程的无序化。评估过程是一个规范化的程序体系，包括筛选、审查、回避、绩效评估等步骤，但现在的评估程序大都集中在前期购买环境服务项目的数量、质量和资金使用绩效的审查上，大多采用经济指标对涉及成本收益核算的环境治理进行评估，而对影响公众环境效益涉及公共价值批判的环境评估则较少进行，加之该评估指标难以量化，被采纳的概率较低，片面化的评估问题就显得尤为突出[4]。后果就是政府更易于购买一些凸显政绩的“显性”环境公共服务，如工业废水、大气污染的防治，危险废弃物的处理等有助于地方经济发展的服务领域，而对一些治理难度大，绩效不太容易显现的“隐性”环境服务则较少购买，如事关民生基本环境服务的公用土地环境修复、环境健康风险评估、环境损害等领域[10]。

三是评估结果的片面性。政府购买环境公共服务是一个系统化的过程，需要客观、合理、规范的评价指标对购买过程中所涉及的资料数据进行加工和分析，得出有效的、真实的信息，并在此基础上作出完整的绩效评估。从当前各个省份购买环境公共服务的情况来看，无论是较早开展公共服务购买项目的上海、广州、深圳，还是后续跟进的北京、浙江等地都比较重视评估监管机制的建立。但即便如此，各地仍然强调政府在公共服务购买过程中的主导性，弱化社会组织在其中的作用，致使公共服务购买程序成为依赖性、非竞争性的关系，而评估监管主导一方的“控制权”[11]。这种“控制型”的监督过程难以产生客观公正的评估结果，不只无法获取政府购买环境公共服务的准确情况，还难以有效解决环境服务购买过程中出现的问题。

三、 政府购买环境公共服务的法治化构想

在准确评估上述制度问题的基础上，下面将提出完善我国政府购买环境公共服务的法治化设想。

(一) 完善政府购买环境服务的承接主体制度

除了将非法人单位甚至个人纳入到承接主体之外，政府购买环境公共服务承接主体制度完善须从以下几个方面入手：

1. 完善环境公共服务承接主体的资格条件。针对各地目前的实践问题，有必要从法律上对环保组织的合法资质条件与购买环境公共服务的主体资格作出不同规定，明晰环境公共服务购买者所应具备的主体资格、经济条件以及自身的组织要求。具体而言，主体资质强调的是提供者在符合一定的身体、年龄等基本要求的同时，还应具备一定的专业技术、团队协作能力、市场意识以及处理和分析大数据的战略能力。经济条件主要指的是社会组织在承接政府所购环境公共服务时，能提供保障服务目标实现的设备机器、工作场地和流转资金等经济保障措施。组织要求旨在保证社会组织的财务管理、机构设置和人员配备上能满足政府购买的环境公共服务的要求。此外，承接公共服务的社会组织不仅要社会信誉良好，无违法不良记录，还应具备健全的组织机构、财务会计和行政管理制度，以及公共服务所需要的专业技术和设施条件[12]。与此同时，还要向社会公布符合资质条件的承接主体清单。

2. 完善社会组织提供环境公共服务能力的保障机制。政府各级部门在环境公共服务购买上要通力合作，按照一定的决策保障机制来商定服务外包的项目[13]。一是建构合理的环保组织服务制度。适格的服务制度既可以规范环保组织的服务活动，有法可依地积极开展各项工作，又能提高服务质量，加强服务成本/收益的分析。因此，出台一系列保障环保组织服务能力的激励机制势在必行，在加强环保组织的会员资格及权利义务、会费缴纳标准和入会、退会等制度建设的同时，还要适时引入政府监管机制，实施效果负责机制、服务不当问责机制等制度。通过这些制度建设，既可以大大缓解环保组织在承接政府所购环境公共服务过程中的不当制约，又可以为环保组织的充分发展提供良好的条件保障。二是要积极促进环保组织参加环境公共服务的购买活动。为了打通政府和社会流通不畅的壁垒限制，环保组织可以积极参加环境管理制度的实施和制订，如参与环境标准制度、环境标志制度、清洁生产制度的制订。同时，政府也应积极拓宽环保组织参与环境保护的途径，让环保组织参与到环境决策、环境监督与环境管理中去。只有通过这些创新措施和手段，才能搭建起政府与社会的沟通平台，实现彼此之间制度化、规范化的信任与合作。

3. 制定激励行业协会商会承揽环境公共服务的制度。在当下中国，行业协会商会社会组织的作用日益为人们所重视，他们在国家事务参与以及社会公共职能的履行方面发挥了无可替代的作用[14]。比如温州商会之所以被誉为“真正的民间商会”，就是因为其经常参加一些社会性的公共事务，如环境保护、人事关系协调、生态服务监督等事项。如果超过半数以上的会员对商会的履职能力持有较好或较高的评价，那就可以证明商会对所参与的公共事务取得了较为理想的治理绩效[15]176。为了使行业协会商会在环境公共服务中也能达到这种效果，一方面要对规范其组织发展的法律规范予以重新审视，建立健全商会的财会税务制度，添加鼓励和支持承接政府购买环境公共服务的条款；另一方面要保障行业协会商会发展的独立性，避免行政机关影响商会的决策发展，确保各类环境公共服务的主体具有平等的竞争机会，不采取区别化或差异化的条件限定。

(二) 确立合理的政府购买环境公共服务范围

有学者指出，公共服务外包需要满足一定的条件，即服务内容和工作任务要清晰明了，承包主体的资质和履约的具体要求要在合同中明确规定，且政府要承担检测服务绩效的责任[16]71。这说明，并非所有的公共服务都能够购买，而且即使在能够购买的公共服务里面还存在进一步区分的必要。

1. 确立政府购买环境公共服务的负面清单。围绕“政府不能购买哪些内容”这一关键问题，目前学界众说纷纭。极端的观点认为，政府所有公共服务均可以外包；但也有学者认为应借鉴美国政府固有职能的概念，明确政府职能中不得外包的范围[17]。当法律明确规定行政机关具有承担某项公共服务的职能时，或政府意欲购买的公共服务应当遵循法律优先原则时，行政机关就不得违反该规定私自将其事务外包出去。易言之，在法律没有明确规定的情况下，政府机关对于干预行政需要遵循法律保留，而对于给付行政，行政机关可以自行决定将某项服务外包，具有较大的自由裁量权(除非涉及公共权力)[18]156。但是到底哪些是干预行政？哪些是给付行政？如果将干预行政一律列入“负面清单”，而给付行政一律列入“范围清单”，如此是否会扩大政府职能的范围进而压缩市场的活力？仅仅就政府购买环境公共服务而言，除了法律、行政法规和部门规章明确禁止的服务项目，除了政府的根本性职能或核心性职能所明令禁止的，其他的环境公共服务项目均可列入购买之列。而当某些环境公共服务不归属于政府职能范围，但却要由政府直接提供时，这些环境服务就是政府不得向社会力量购买的项目。

2. 出台政府购买环境公共服务的范围目录。在国家层面出台政府购买环境公共服务的专项立法，从基本法律制度的立法上明晰公共服务事项“可以”或“应当”外包的范围，既可以促进政府职能的深入转变与发展，又可以进一步提高外包服务的标准和质量。就“可以”购买的服务事项而言，政府享有自由裁量权，决定购买的具体范围及领域，当然政府必须基于正当考虑，不能滥用自由裁量权；对于那些“应当”购买的事项来说，政府不具有是否购买公共服务的自由裁量权，特别是对于国家层面以及地方出台的有关指导性意见以及指导目录中规定的服务项目，政府必须采取购买的方式来达到简政放权、激发市场活力的目的。在实践中，我国已逐步开始推行政府购买环境公共服务的试点工作，购买的范围几乎涉及环境公共服务的各个方面，如环境污染防治、环境规划设计、环境标准的确立、生态修复服务，以及生态环境评估、环保科技成功的推广和实施等[19]。总的来说，政府购买环境公共服务的范围涉及环境检验监测、环境信息统计分析、环境数据调查和环境管理等技术性服务，还关系到环境规划编制、环境标准确定、环境保护宣传等政府履职所需的辅助性事项。

3. 推行政府购买公共服务范围的动态调整机制。政府可以充分利用原则性与灵活性相统一的原则，根据购买财力、公众的基本需求、政府职能转变等因素，合理确定本地区公共服务购买的优先领域和重点领域。在财政实力允许的情况下，环境公共服务的购买范围可以适当扩大，如将部分环境技术服务性项目和辅助性事项纳入到购买范围之列。反之，如果财政资金紧张，则购买环境公共服务的项目可以适当紧缩。除此之外，要根据经济社会发展变化的情况，实时调整政府购买公共服务的边界。在经济不发达的时期或地区，政府购买的环境公共服务往往局限于城市生活污水、垃圾处理等应急性、基本性领域。而随着我国市场经济的发展、国家财力的增强以及居民物质文化需求的增长，政府购买环境公共服务内容也不断扩大和逐步深化，需要构建政府购买环境服务的动态调整机制，从而更好地满足社会大众对环境公共服务质量的需求。

(三) 建立公平、正当、科学的绩效评估程序

法谚有云：“正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现”。很显然，适格的程序保障对正义的实现具有不可或缺的作用。绩效评估程序是指政府牵头统一组织实施或委托第三方机构，依据一定的原则、标准、方法对所购服务项目产生的受众满意度、经济效果以及现金去向等方面进行综合评价的过程及程序。

1. 评估主体。根据大多数行政规范性文件，政府购买公共服务绩效评估主体主要有两大类：一是政府评估，即由政府为评估主体，对社会力量承接公共服务的资金、目标、实施管理、效果、问题等进行评价，以保证购买资金落到实处，实现服务效益的最大化。二是第三方评估，即由第三方评估机构对公共服务做出公正的评价。在政府购买环境公共服务中，第三方评估机构通常指的是高校科研院所、服务咨询机构、政府绩效评估机构、审计和会计事务所和资产评估机构等。以《徐州市政府购买第三方绩效评价服务暂行办法(徐财规〔2014〕1号)》为例，该办法第8条还详细规定了参加第三方绩效评价的机构应当具有履约的专业能力和承担法律责任的能力，以及良好的业绩信誉和内部管控制度等基本条件。

由于第三方评估能够避免由政府评估中“自己当自己法官”的嫌疑，更能有效监督和控制政府权力在环境公共服务领域的滥用，所以第三方评估应当成为政府购买环境服务的主要评估主体。

2. 评估程序。为了得出令人信服的评估结果，第三方评估机构应当按照客观公正、价值中立和利害关系回避的程序原则进行第三方绩效评价。(1) 成立评估小组。政府在与承包环境公共服务的主体签订购买合同时，成立一个由5～8人构成的项目评估小组，成员主要是由相关专家学者、行政职能部门的有关人员、社会组织成员以及服务对象代表等构成。同时，评估成员还应满足专业知识丰富、非利害关系人和身体健康等方面的要求。(2) 制订评估计划。“如果被评估者事先能清楚地了解评估的目标和需要，那他们在积极配合评估工作进行的同时，也会得到一个较为理想的工作方案。”[20]20为此，服务项目评估小组先要对评估的标准、评估的方式、评估的范围、评估的数据等内容进行定性和定量方面的研究分析，然后在此基础上制订出切实可行的评估方案，这个方案应对拟评估项目的实施效果、截止时间、成本/收益、质量检测等作出详细说明。(3) 进行项目评估。承包环境公共服务的项目履行完毕，由项目完成主体提出自查报告和评估申请。评估小组在受理申请后，采取资料查阅、听取汇报、实地调研和勘察、开展满意度调查问卷和财政专项资金审计等方式进行评估，并且对收集的数据进行核实。(4) 出具评估报告。评估小组通过综合分析对评估结果作出优、良、差三个等级的评判，给出详细的评估意见，并出具书面的评估报告。

3. 评估结果的使用。(1) 作为结算经费的依据。环境公共服务项目经费的结算根据承包方项目完成情况来决定。如果评估结果显示所购环境服务达到合同要求，并被认定为“合格”及以上等级的服务，那么购买环境公共服务的主体可以付清尾款；如果评估结果被认定为“不合格”项目，那么购买环境公共服务的主体除应扣减相应费用之外，还可以依约追究其法律责任。(2) 项目承接优先权。为了鼓励环境公共服务承包主体保质保量地完成项目，发包方可以采取一定的激励措施。当评估小组将已完工的环境公共服务项目评定为“优秀”时，承包方可以在下一次同类项目的投标中具有同等条件下的承接优先权。假若环境公共服务承包方连续两次在环境服务项目绩效考评中获得“优秀”的好成绩，那么在发包方允许的前提下可以升级为定向委托，最长期限不得超过5年。当然，在定向委托期间，一旦对服务项目的期末绩效考评为“良好”或以下成绩的，发包方可以立即终止定向委托，而环境公共服务的承包主体也必须重新参与竞标。(3) 参考作用。环境公共服务的评估结果既可以作为项目结算的参考凭据，又可以为政府购买环境公共服务提供规范化的建议，还能为财政部门的绩效评价提供借鉴。(4) 奖惩。政府购买环境公共服务的考核评估结果为优秀的项目，作为购买方的政府主管部门可以直接给予服务承接方以适当的物质或政策性奖励。而对服务质量考评不合格的则应酌情扣减其项目经费，并视情节轻重取消其服务承接主体资格的年限。