合作治理体系中志愿者及其行动的组织与吸纳

周 军， 黄 藤

(1. 南京农业大学 公共管理学院， 江苏 南京 210095； 2. 中国人民大学 公共管理学院， 北京 100872)

在志愿者及其志愿服务得到社会普遍承认之前，便已经以个体及其个人行为的形式存在了。尽管我们还没有足够的证据去证明其已经存在了多久，但作为一种社会角色的志愿者，其得到社会的普遍认同则是20世纪后期的事情了。根据缪其克和威尔逊(Marc A. Musick & John Wilson)的研究，在美国，志愿者在过去几十年里遭到了忽视，而直到20世纪八九十年代才重新回到学者的研究视野[1]2。而在我国，也大概是从这个时期开始，志愿者才逐渐进入中国学者的研究视野，有关志愿者及其志愿服务的学术研究成果也慢慢增加起来。这也就是说，在20世纪八九十年代之前将近几十年的时间里，志愿者及其志愿服务受到了学者和社会或多或少的忽视。实际上，这种局面的形成是有其复杂的时代背景的。

概括地说，20世纪是资本主义文化形成与发展的鼎盛时期，再加之两次世界大战，资本主义世界的政府与个人都忙于物质资料的生产与个体目标的满足，功利主义成为人们追求自身价值和社会价值的核心。然而，20世纪80年代以来，随着人类社会迈入全球化、后工业化进程，越来越多备受政府忽视的社会问题引起了公众的极大不满，并开始寻求通过自身的力量去加以解决。实际上，在漫长的等待政府回应与探索自我服务的过程中，越来越多的组织和个体已经具备了一定程度的自治能力。如此，诉求的增长、能力的提升以及社会的变迁，共同促成了人们生产、交往以及思维方式的变革，并且更多的时候，这种变革是以发生在陌生人之间组织化的志愿者及其志愿服务的形式出现的，因而，同时也就预示着它与以往的志愿者及其志愿服务的不同。如今，这项议题在遭受几十年的忽视后，正在逐渐成为社会治理理论研究与实践创新的热门话题。特别是，志愿服务类非政府组织的数量急剧增长，政府也开始重视志愿者及其志愿服务的动员工作，提供志愿服务已成为一种社会流行趋势，与志愿者相关的理论建构也引起了学者们的不断钻研。这些不仅为合作治理的理论建构提供了可能条件，更是合作治理理论建构的一种现实诉求。

一、作为走出“失灵”困境出路的志愿服务行动

在既有解释框架下，与以往零碎存在的志愿者以及作为个人行为的志愿服务曾经受到的冷遇一样，作为一种新的社会现象的志愿者及其志愿服务也经常面临个体主义或集体主义思维框架的“阉割”，以至于学者无法形成对这一新社会现象的理论正觉。正如张康之教授所指出的，“在后工业化的进程中，我们看到的是人类走向合作社会的要求和压力，从合作的角度看志愿者及其志愿服务活动，不可能在个人主义的语境中去加以描述，也不能够用集体主义的概念去加以理解。志愿者及其志愿服务是一种新生事物，是需要将其作为一种诱发普遍合作的社会现象来加以认识的”[2]。因此，我们只有将志愿者及其志愿服务放置于后工业化进程中，才能够形成理论自觉，也才能真正地理解志愿者及其志愿服务具有的不同于以往的那些新特性。这些新特性并不能简单地用利己或利他的标准来加以评价，而是要放置在历史进步的视野当中，跳出个体行为评价的个体主义或集体主义逻辑，而走向探究其对社会治理创新的变革意义。基于这种认识，我们便很容易发现，在行动主义的框架中，志愿者及其志愿行动不仅标志人的进化迈向了新的境界，更重要的是，它们正在成为一股强大的社会自治力量而活跃于社会治理的行动体系当中。因而，我们有足够的理由相信，人类社会治理长期以来所面临的“治理失灵”和“改革失灵”困境将在志愿者及其志愿行动的兴起中找到新的出路。

志愿者及其志愿服务的兴起给被“治理失灵”和“改革失灵”折腾得焦头烂额的治理者和改革者带来了曙光。越来越多的志愿服务实践证明：首先，志愿者及其志愿服务比政府服务要更加出色。作为一种重要的社会治理力量，志愿者已经成为很多国家政府解决社会问题的重要治理工具或政策工具。越来越多国家的政府相信，很多社会问题交给志愿组织及其中的志愿者来处理会比政府做得更加出色。

其次，志愿者及其志愿服务不仅没有削弱公共行政，反而增强了公共性。在民主行政的理论框架下，公共行政的公共性是通过民主来体现的，而民主则通常是通过投票选举和代议制来实现的。不论启蒙思想家当初是如何设计的，在现实的政治生活和行政实践中，民主的过程往往变成了政客煽动和利用民众赢取合法性基础与合理性资源的重要手段，代议制也常常会被精英俘获，成为处于中心的精英对处于边缘的大众的一种利益掠夺。在这种理论框架下，我们越是强调民主选举、政治参与以及公民权利，就越为形式民主提供生长的沃土，越是令其有机会侵害我们本希望实现的实质民主，而结果则是通过对形式民主的张扬迫使实质民主与我们背道而驰了。志愿者及其志愿服务的兴起，引导我们去思考如何通过合作的路径去实现公共行政的公共性，去建构能够吸纳一切合作因素的治理体系，它不是对形式民主和实质民主的分离，而是实现了二者的统合，并在合作行动的开展中实现人们孜孜不倦追求的民主，增强公共行政赖以建立的根基——“公共性”。

最后，提供志愿服务成为人们追求自我价值实现的重要方式。在后工业化进程中，一方面，社会的复杂性和不确定性迅速增长，越来越多的社会现实问题对现有治理体系提出了挑战，并亟待人们去加以解决；另一方面，伴随着人们生活理念和思维方式的转变，越来越多的人希望能够投身社会治理行动中，以一种不一样的方式来实现自我价值。在这两者共同作用下，志愿者及其志愿服务的供给积极回应了人们急需解决各种社会现实问题的诉求，为社会治理体系的重构提供了契机。应该说，志愿服务是人类利他行为的一种表现形式，更是社会复杂性和不确定性迅速增长的特殊产物。换言之，当社会对更多的治理力量来提供服务的问题并不敏感，人们对是否需要提供志愿服务也持无所谓的态度时，志愿服务也只能是一种个体行为，它不会成为一种普遍现象。然而，伴随着社会现实问题迅速增长以及人们对政府服务以外的服务形式的强烈需求，志愿者及其志愿服务就有了其被需要的价值，人们也更加热衷于或乐意于通过做志愿者、提供志愿服务来实现和追求在正职以外的自我价值实现方式。如今，志愿者及其志愿服务正逐渐发展为一种普遍现象，汇聚成一股社会进步的潮流，演化为一种组织化的合作行动，成长为一支重要的社会治理力量，并标志着我们这个时代的一个典型特征。当人们不再为农业社会生存主义的温饱和工业社会利己主义的金钱奔波时，处在后工业化进程中的人们关注的不再是自己基于某种团体身份应该享有的政治权利以及基于领域分化、产业分化和职业分化的碎片化个体身份，而开始更加关注社会认可和自我价值实现的融合，以及作为人的总体性追求。“作为一种后物质主义者价值观的表达，认同政治标志着从分配问题向群体认同的转变。”[1]3志愿工作本身是一种身份认同的表达，同时也是人们告别旧时代的一种先锋意识的体现。

我们看到，复杂性和不确定性的迅速增长对既有政府模式及其治理体系带来的冲击，使得政府在治理能力和服务动机上的问题日益凸显出来[3]2。治理失灵以及紧随其后出现的改革失灵，提出了要求变革和创新政府模式、治理体系以及制度框架的强烈诉求。与此同时，在既有治理改革方案中，政府同样面临着私有化、放权、减少规制和层级、合同外包等多重治理工具的挑战。面对高度复杂性和高度不确定性的社会条件和日增增长的变革诉求，既有政府模式及其治理体系已经深陷重围而无法自拔，也只有变革政府模式、创新治理体系以及重建制度框架，才能引领人类社会走出治理失灵和改革失灵带来的社会风险和动荡。或许，政府经济学把这种双重失灵困境描述为“政府失灵”，并因而试图通过公共产品这个中间变量来迫使治理者回答这样三个基本问题，即“谁来生产？”“为谁生产？”“生产多少？”[4]然而，当政治家、治理者以及社会公众去努力寻求这些问题的答案时却发现，政府公共政策工具与公共利益之间的偏差很显然扭曲了对这三个基本问题的回答。但这并没有使改革陷入无法挽救的地步，实际上，在后工业化进程中出现的很多新现象带领我们去思考和重构社会治理的重要问题。特别是志愿者及其志愿服务的大量兴起，让我们在上述三个基本问题的回答上有了新的构思、新的理解和新的路径。其实，正如萨拉蒙在其关于志愿部门的研究中所揭示的，志愿部门所具有的民间性、非营利性、组织性、志愿性、公益性和自治性等六个特征，恰好能够很好地弥补政府失灵(治理失灵和改革失灵)所造成的各类问题。

在低度复杂性和低度不确定性的社会条件下，人们理所当然地相信这一点，即政府除了具有启蒙思想家社会契约关系意义上的合法性基础之外，还具有符合科学化、民主化和法制化要求的合理性资源。与任何其他组织形式以及碎片化的个人相比，政府似乎占尽了政治动员、资源掌控和秩序创制的独特优势，在开展社会治理上，它毫无悬念地赢得了人们的欢心，即使有时人们也因其掌握着太多、太重的权力而将之视作容易滥权的“利维坦”，但这并没有阻碍其成长为社会治理唯一主体，并凭借官僚制组织的独特技术优越性而始终保持着某种垄断地位。然而，在志愿者及其志愿服务大量兴起以及社会治理主体呈现多元化发展趋势之后，越来越多的社会自治力量开始自发承担起社会治理合作行动者角色。在行动的性质和功能上，志愿者及其志愿服务已经具有了浓厚的公共性，因而，在促进公共行政回归其公共性本质的意义上，我们说志愿者不仅完全有资格成为社会治理主体，更重要的是，这种现象的兴起显然不会削弱公共行政的公共性，反而增强和拓宽了公共性的实现路径。当然，志愿者及其志愿服务只是多元化趋势当中的一个现象，只是社会治理主体多元化中的一元。当政府、市场主体、非政府组织以及其他治理力量的迅速兴起并成为社会治理主体之后，我们发现，这远远比单纯意义上的引入市场机制要复杂得多，要更有前景得多，我们引入的不是某种竞争方案，而是某种合作方案，通过合作行动的开展来消除政府垄断带来的低效率和高成本，为政府走出治理失灵和改革失灵带来新契机。

在高度复杂性和高度不确定性社会条件下，异质性、差异化逐渐成为普遍的社会现象，人们开始不满足于多数规则下被“阉割”了的公共意见，而是在追求异质性和差异化中迫使社会朝向多元化的方向发展，对多元化发展趋势的忽略正在导致我们陷入动荡不安、危机频发的风险社会。政府是垄断的、唯一的社会治理主体，而志愿者及其志愿服务所具有的分散性、志愿性、自治性等特质很好地解决了政府对异质性、差异化社会治理需求的忽略。换言之，我们宁愿说，志愿组织主要是为了解决少数需求而存在并发展起来的。以当今社会作为少数群体的同性恋人群为例，在很多国家社会制度、宗教信仰以及风俗习惯下，对这类人群有着一定程度的偏见，那么，作为政治共同体中的公民，他们的公共诉求是否就不能得到回应了呢？正是因为这种少数异质性群体的存在，为了保证他们正常的社会关注和心理健康，政府部门很难通过明确的制度加以控制或提供服务，而这些却可以由志愿者来提供。当然，志愿者及其志愿服务大部分都是具有前瞻性的，很少通过被动回应方式来提供公共服务。当那些在政府眼中细小但在现实社会生活中却十分重要的领域得到志愿者的关注、志愿组织的触及和志愿行动的介入，那么，社会的文明程度、文化的发展也会快速提升。我们将看到社会治理不一样的场景，即一种合作的治理体系正在诞生。

二、志愿者服务行动的倡导与组织化可能

志愿者的产生及其成长是社会发展的必然结果，是在全球化、后工业化进程中呈现出来的，具有开拓意义的一种新社会现象。当然，我们也不可否认，即便所有志愿者都是为了提供志愿服务而产生的，但其行为追求的动机也不一定是相同的。一般而言，我们可以将志愿者提供志愿服务的行为动机笼统地分为两种：一种是纯粹志愿的动机，而另一种是利益谋划的动机。按照缪其克和威尔逊的研究，志愿者的“动机”主要来自于以下几个方面： (1) 价值观。他们富有责任感和同情心，在价值层面对自己的认识比较深刻。(2) 提高自己。志愿服务对志愿者的心智和能力都是一种锻炼。(3) 社交。大部分志愿者认为在志愿服务中可以结交很多志同道合的伙伴，可以接触不同的人群，他们对此的向往程度不亚于自我价值的实现程度。(4) 职业或者学业。志愿者选择有利于自己职业和学业发展的志愿服务是正常的价值取向，除了用功利主义来定义这一动机，还可以将其归为他们对自我价值实现的另一种追求。(5) 同情心。他们愿意帮助人们解决遇到的困难，无论是生活上的或是心理上的。(6) 满足个人成长需求。人类在不断成长的过程中，会对自己产生新的认识，会努力学习尝试一些新的东西[1]54-61。而以上这些动机也可以区分为纯粹志愿的动机和利益谋划的动机两种。其中，价值观、同情心、满足个人成长需要等可以算作是纯粹志愿的动机，它们可以用志愿热情来描述，是一种与生俱来或者是从事志愿活动之前就具有的稳定性特质。而提高自己、社交机遇、职业或者学业则可以笼统地归到利益谋划的动机中。假设我们关于志愿服务重要性的论证是成立的，那么，作为正在成长起来的、可以作为社会治理主体的志愿者就是值得政府和社会广泛提倡的。然而，当我们区分出两种动机之后就会发现，在现有的观念中，志愿热情(纯粹志愿的动机)是很难通过组织化手段加以强化，很难通过“功利主义”和“经济人”假设对其加以提倡的，所以人们普遍认为并建议，政府和社会要从利益谋划的动机入手，即通过强化志愿者的利益谋划动机来达到使志愿者更加组织化、大规模化的目的。

一般而言，纯粹志愿是在政府占主导或者支配地位的背景下，志愿者自发地、积极地寻找政府遗漏的服务供给方面并提供自己的劳动力。实际上，这是一种从属于政府行动的行为，是对政府治理行动的一种补充。当政府决定提供一些公共服务时，因为总是遵循着少数服从多数的原则，那么少数异质性的需求就很难得到满足，此时，志愿者会主动寻找这些遗漏，并加以弥补。在志愿者提供志愿服务的过程中，政府通常扮演着默许者的角色，不进行鼓励，也不进行管理。这样的政府行为是消极、被动的。从权利-制度层面分析，志愿者的存在既实现了公民权利的运用，同时又促进了公共利益的实现。如果说社会的治理最需要的是公共意见的表达，那么，志愿者则是连接公众舆论和公共意见的桥梁，并将普遍性、抽象性的东西用具体的行动表现出来。他们不需要或者很少需要政府的介入，因为他们受到公益法等法律和非政府组织群体制度的约束的同时，也享有其作为公民而应当具有的那些权利。从成本-收益角度分析，志愿者无疑是成本最低的公共服务生产者和提供者，公众在得到更多、更全面的公共服务时可以支付更少的税费，而政府则可以提高资源利用效率。总而言之，志愿者的加入，对政府机制和市场机制都是有利的，并且收益是巨大的，这就是志愿服务最突出的优点，是所有其他政策工具、治理主体难以替代的。

在工业社会特定的制度框架和思维方式中，志愿者及其志愿服务被强行贴上了政府行为补充的标签，那么，这也就在一定程度上决定了志愿者提供志愿服务的方式是从属于政府行为的，因而经常被吸纳到官僚制组织的控制体系当中。对志愿者而言，无论他们在社会治理体系中担当着怎样的责任和义务，他们都处在官僚制组织命令—服从体系的最底层，即服从和执行命令的操作层。而一旦志愿者存在于或受雇于官僚制，那么，他们作为志愿者的本质将会遭受质疑。例如，在一个非营利组织中，每个行动者都是基于某种利益关系而受雇于该组织的，其“志愿”服务也是通过购买方式而生产出来的，那么，可想而知，这个组织就不能算是真正意义上的非营利组织。在其组织结构上，这类组织必然会被设计成官僚制组织形式，“志愿者”被镶嵌在分工—协作的线性结构体系中，即便它们在表面上赢得了组织成员的忠诚，而实质上却削弱了志愿者提供志愿服务的纯粹性。如果说志愿者及其志愿服务在社会治理中扮演着很重要的角色，并且需要政府对志愿服务的供给加以某种政治意义上的倡导，那么，政府引导志愿者及其志愿服务供给的“度”在哪里？在纯粹志愿的意义上，志愿者提供志愿服务的纯洁度是非常高的，他们追求的是一种自我价值实现以及提供志愿服务后的满足感，他们喜欢从志愿活动中收获同伴和快乐，体验一种集体生活的魅力。有很多大学生志愿者表示，在选择参与志愿活动时，主要目的是寻找自我价值实现，同时他们也表示，参与志愿活动是一种可以润色人生的经历，也是一种技能的训练，有了这种经历和训练，对以后的学习、工作和生活都会有一定益处。

就利益谋划的动机而言，人们通常会承认这样两点很具说服力的理由：一是政府和社会都应适度承认志愿者利益谋划动机的存在，并清楚地意识到其重要性，而作为志愿者本身也不应排斥这种动机，毕竟这也可以算是另一种自我价值实现方式；二是政府和社会应该加强对志愿者利益谋划动机的关注，各类组织——如大学、社区、非政府组织等——可以通过利益谋划动机为志愿者提供更多他们想要的发展平台。通常，政府为了鼓励志愿服务行为而对志愿者发放补贴，很多人会担心通过金钱购买志愿者的志愿服务会不会对其志愿热情和自主性造成伤害？通过对大量志愿者的访谈，我们发现，志愿者参加志愿活动、提供志愿服务时，并不是为了补贴而去，他们只是为了做这件事而去，他们的利益目的或者说功利主义动机很少。他们大多表示：“志愿活动的根本原则在于自愿和奉献，志愿服务与无偿有相近之处但绝不等同，我们不奔着补贴做志愿服务，我们也大方地接收补贴。”由此可见，适度地通过利益谋划动机进行激励和动机强化并非不值得应用。当然，我们也不应经常性地采用金钱激励方式，而应采取其他方式进行鼓励和引导。

在社会治理中，政府有时为了鼓励和引导志愿活动的发生，通常会担当起组织者的角色。但在志愿者组织化过程中，我们不免会产生这样的疑问，即志愿者的志愿性是否会因此而遭到侵扰？通过深度访谈，我们发现，志愿者个体的自由意志和组织化的群体意志其实并没有太大关系，志愿者关注的大多是志愿服务的内容本身和志愿服务活动中的伙伴，而非参与志愿服务的方式。这就说明，志愿者们更愿意通过集体的力量去做他们感兴趣的或他们认为有价值的志愿服务，并不在意是通过非政府组织的渠道还是通过政府的招募而得到的这个机会。同时，他们也不在意政府组织提供的志愿补贴。由此可见，在志愿者可以自主发现、自由选择是否提供志愿服务的情况下，他们很容易被组织化，而且在组织化过程中，他们的志愿性通常不会发生本质变化。而志愿者提供志愿服务的主动性，恰恰是社会强烈需要的。然而，如果政府为了“回应”民众需求而使志愿者通过被动选择的方式参与到提供服务的工作中，那么，就会在一定程度上侵害志愿者的自愿性和志愿服务的前瞻性，在这个过程中，政府可能会通过各种可以促进志愿者“利益谋划动机”的方式来吸引志愿者，使他们或多或少地沦为政府管理体制下的跟随者。“回应”的滞后性特质决定了这一术语本身就是基于“政府是管理者”这一理念的，它并没有跳出政府高高在上的思维禁锢。社会治理需要的不是对社会问题滞后性的“回应”，而是主动发现问题，提供前瞻性问题解决方案，甚至在很多特殊领域(如同性恋者权利保护、弱势群体关爱行动等)提供政策供给和志愿服务。同时，在志愿者群体中，组织往往具有很强的功能和作用，个体志愿者的志愿热情很容易熄灭，但组织化的志愿者却能够对整个群体的志愿热情加以激励和引导。很多志愿者表示：“在刚刚参加志愿服务的时候抱着很大的热情，很多活动都积极参与。后来有些人的热情下降，身边的人会变少。但是因为有了红十字会等这样的组织，我们把它当作一个温暖的家来看待，从而最后很坚定地选择留在红会、留在志工部。”换言之，与其讨论组织化会不会给志愿者的志愿性带来消极影响，倒不如说，志愿者本身就渴望和需要被组织化。对于社会治理而言，正是因为组织化，志愿者才可以成为社会治理主体，但这种组织化绝不是被吸纳到官僚制组织体系中，而是一种合作制组织形态，因为有了组织化，他们才可以凝聚成一个合作行动者，释放更大的志愿热情，发挥更高的服务能力，完成更重要的治理任务。

三、将志愿者及其行动吸纳到合作治理体系

在公共管理与政策领域，志愿者既可以是一种新型政策工具，更可以作为社会治理的合作行动者。而不论是作为政策工具还是合作行动者，志愿者都具有一个非常重要的特征，即高度的间接性。他们都依赖各种所谓的“第三方政府”，如社会服务机构、志愿者组织或者大学等，也正是由于志愿者及其志愿服务的兴起，才造就了一个“第三方政府”频繁活动的治理体系。其中，社会权力为多元化的治理主体所分享，在当今复杂性和不确定性迅速增长的社会网络中，这可以说是一件好事。在经济学意义上，我们可以将这些主体称作为志愿服务中的利益相关者(stakeholder)，按照美国经济学家弗里曼(R. Edward Freeman)的解释，利益相关者是指“那些能够影响组织目标实现或者能够被组织实现目标的过程影响的任何个人和群体”[5]46。事实上，志愿者及其志愿服务的兴起不仅促使诸多非政府组织都频繁参与到满足公共需求的事业中来，更为重要的是，它对既有社会治理体系提出了极大的挑战，布置了更加复杂的任务。既然我们的社会治理体系正处在主体多元化趋势中，志愿者及其志愿服务又具有民间性、自治性和间接性特质，那么，将志愿者群体构建为强大的社会治理力量就更加需要社会的支持和制度的保障。正如张康之教授指出的，“如果没有相应的制度保障，什么因素可以促使每一个人都去做有益于社会和有益于他人的事呢？更不用说去让那些怀着功利期待的人去积极地从事有益于社会和有益于他人的善业了”[2]。

从社会层面上来看，志愿者是一个更具社会责任感、更高道德修养的优秀群体，提供志愿服务是一种更高的人生追求和自我价值实现方式。而且，真正的志愿行为是高度道德自觉的行为，它必然是有所追求的行为，同时，与其他任何行为一样，接受行为激励规则的引导，即其所求若不能遂愿则难以为继。志愿行为是否可以维系和坚持，主要在于志愿服务活动中生命价值能否得到肯定：被人尊重、被人需要、被人喜爱和感激，如果这些得到肯定，那么，它会反过来激发人对自我生命的愉悦欣赏与肯定[6]。所以说，这就需要我们建立一套能够激发和引导志愿行动的道德指标体系，以培育和践行社会主义核心价值观、满足人民群众日益增长的精神文化需求为出发点，从社会价值观上宣传和弘扬志愿精神，提高其社会地位和影响力。从学校教育开始，逐渐推行志愿精神，使人们慢慢理解其崇高性，从小树立“既要活在自己世界，又要活在他人世界”的利他理念。有了良好的社会风气和价值观，志愿行为才有了适合生长的土壤，才可以更加稳定、茁壮的成长。

从经济层面上看，作为志愿服务生产者的组织和个人，其行为也应符合成本—收益分析的经济学原理，因而其所提供的志愿服务应该被给予一定报酬，或者类似于报酬的一种信用积分体系。这种信用积分体系可以应用于人才市场，作为评价那些想要进入政府机关、事业单位的应聘者的重要指标。这样每个志愿者个人或组织在进行志愿服务供给时，便可以通过自己的劳动或者投入获得一定量的社会信用积分“报酬”。这样的报酬可以利用现代网络等技术手段以电子形式向每个志愿者进行发放，并记录档案；或者可以作为实物体系，以金钱、物品等形式进行奖励，这样的物质奖励的象征意义十分明显，以至于可以忽略其金钱价值，毕竟志愿者更在乎的也是一种名誉上的肯定，而不是真正意义上的获利。若是通过物质价值进行奖励或者补偿，那么，也可以进一步促进志愿者们的捐赠和服务行为，促进社会资源、政府资源回归社会，并形成良性循环。

当然，对于志愿者的捐赠和服务行为，要得到制度设计上的足够支持，否则再好的东西也会变得形式化而损害它的原初目标和存在意义。例如，我们发现，目前的公益事业捐赠法在税收优惠上，往往以组织为对象，而不是以个体为对象，这样使得企业在捐赠活动中经常享受一定“优惠”，而个人捐赠却因某种道德绑架而显得更加“纯粹”。为屈就于现有制度安排，志愿者往往选择借助于公益组织通过“公益创投”的方式来筹集资金，这种方式以公益组织为行动主体，以专业创投公司为媒介或中间者，以公益组织向专业公司购买创投资源和技术的形式完成资金筹集。在志愿者及其志愿服务尚不成熟的条件下，这种方式成了志愿者开展捐赠和服务行动的一种权宜之计，然而，在这一权宜过程中，筹集来的公益资金有部分往往变为管理费和创投公司的利润，甚至有时还成为诱发腐败行为的温床，这不仅不利于志愿者志愿热情的维护、志愿服务效率的提高以及志愿行动的积极开展，更造成原本就相对稀缺的创投资源的严重浪费。在对志愿者及其志愿服务行动的鼓励和引导上，我们看到，单纯以组织为主体的筹资方式和税收优惠方案已然不适应时代发展需求了，更何况随着个体和群体之间边界的消融，我们的制度设计和治理方案已经毫无必要刻意区分出针对个体或组织的政策和规则了。基于这样一个现实和逻辑，在制度设计上给予志愿者个体或组织的创投行为适当支持，既有其合理性资源，也应当有其合法性基础。为此，我们提出“志愿者创投”的概念，即以志愿者个体或组织为创投行动者，通过以互联网为代表的信息技术手段，对那些零碎的、闲散的、无序的社会剩余资源进行全面、高效的整合，以促进社会资源的合理流动，用于支持志愿服务的生产和供给行动。然而，这必须得到制度层面的足够支持，否则，志愿者创投也只会流于形式，志愿者及其志愿行动更不可能真正地进入社会治理体系，并与其他行动者一道建构合作的治理体系。

从政策层面上看，政府不是旁观者，而是服务者，尽管我们可以把志愿者作为一种政策工具来运用，然而，它首先需要政府为其搭建一个政策倡导平台，用政策来维护和支持志愿服务行动的持续开展，用政府的力量整合各类资源推动志愿者的健康成长。在社会治理领域，作为他在性的合作行动者，政府可以充分利用政策工具或其所享有的政策优势，促进社会资源向志愿服务领域的流动，引导志愿者的志愿热情，积极为其创设生产和供给志愿服务的政策平台，特别是在文化建设、社区建设、社会福利供给等方面，更要积极利用志愿者的优势。

更为重要的是，在治理变革层面上，政府以及其他治理行动者应着力建构“行动者网络”。在线性结构及其思维方式下，多元化的社会治理力量采用或适用的是适合各部门的单一性政策，这就使得与志愿服务行动紧密相关的行动者之间缺乏有效的沟通和紧密的合作，以至于相关的政策在贯彻落实过程中缺乏足够的弹性、灵活性。因而，社会治理变革当前首要的任务是在多元治理行动者间按照网络结构的规则建立起“行动者网络”，加强多元合作行动者之间的互动(interaction)和联系(linkage)。建立这样的“行动者网络”，就是为了能够更好地解决在政策执行过程中破解各部门之间的脱节、多元行动者之间的脱离，以及现有制度设计上的僵化等难题。在引导志愿者及其志愿服务的行动中，多元行动者既包括志愿者、政府相关部门和接受志愿服务的公众等，他们之间若不能有效互动，那么，政府搭建的服务平台、政策支持的力度和倡导志愿服务的主张就不能发挥出其应有的积极作用，甚至造成相反的结果。

总而言之，在合作治理体系中，首先，通过政府搭建的政策倡导平台和志愿服务平台，与志愿服务链接关系紧密的那些行动者——如作为生产者的志愿者、接受或购买志愿服务的公众——可以更加便捷地享受志愿服务，提供或者接受“个性化定制”服务的互动过程也会变得非常普遍。同时，任何具备合作潜质的志愿者个体和志愿组织都可以被吸纳到社会治理的合作体系中来，特别是那些草根志愿组织更应得到重视，因为它们的志愿行动往往纯洁性更强。在这个合作体系中，行动者可以通过资源共享、优势互补、风险共担来弥补资源整合机制弱、劣势弥补任务重、风险规避难度高的现状。行动者之间的合作，避免了过多偏重政府单一主体或大型国有化的非政府组织而造成的公共服务垄断，防止因此造成公众在选择公共服务时选择偏少的情况。其次，倡导志愿服务的力度会在合作体系中更加集中地产生影响，对于志愿者的甄别就可以更加全面，“真假”志愿者也很容易在合作体系中得到揭露，这样更加有利于志愿服务领域的纯洁性，并建立更加完善、更具公信力的志愿组织。只有在这样的背景下，志愿者的归属感和积极性才能被强烈地、有效地带动起来，从而实现我们想要达到的社会成熟自治的目的。最后，对于间接的或关系相对疏远的那些行动者(如政府作为资源的提供者或者协助者)而言，“行动者网络”是基于社会网络结构而建构起来的资源共享、优势互补、风险共担的无结构群体，它可以将每个个体或组织都吸纳到志愿者及其志愿服务的倡导中来，增强行动者间的互动，创设有益于志愿者提供志愿服务的政策环境和制度框架，有效促进政府各相关部门权责一致，减少扯皮现象，更加有效地弥补有些大型志愿者组织作为政府官僚制末端的执行者而造成的公共服务提供滞后的问题。通过政策倡导平台的搭建、政策支持力度的提升以及倡导志愿者服务主张的宣讲，对志愿者个体或者组织进行合理倡导和积极支持，志愿服务行动的合法性、合理性及其影响才会增强，志愿者才会更好地发挥其应有的社会治理作用。同时，作为志愿者本身，其积极性、热情度和纯洁度也将得以提高，他们会更加热忱地投入志愿服务行动中，与政府和其他行动者开展更为紧密的合作。