府际关系视野下的民族自治地方自治立法

张殿军

2014年中央民族工作会议强调，要“加强对规范和完善民族区域自治相关法规和制度的研究，进一步发挥民族区域自治制度的优越性”①王正伟：《做好新时期民族工作的纲领性文献——深入学习贯彻习近平总书记在中央民族工作会议上的重要讲话》，《求是》2014年第20期。。民族自治地方自治立法由于自治权因素以及不同于一般性地方立法的程序规制，参与主体更多，呈现出一种更为复杂的面相。将自治立法置于府际关系中考察，有利于进一步完善自治立法。

一、府际关系的定义与内涵

府际，顾名思义，即政府之间，府际关系，也称为政府间关系。由于学科视角不同、研究出发点不同、研究主题的侧重以及研究目的、研究目标与范围的差异，既往研究对府际关系中政府内涵外延的界定、政府关系的方向和维度，也形成了不同的阐释和界说。中国台湾学者赵永茂等认为，“府际关系探讨国家内部政府间之互动关系。狭义系指中央与地方政府之权限划分；广义则涵盖各级政府之垂直运作、同一层级各地方政府间水平流动，甚至包括特定政府各组织间横向协调，及政府机关对外与民间社会之公共关系等”。②赵永茂、孙同文、江大树：《府际关系》，台北：元照出版公司，2001年，转引自赵永茂等主编：《府际关系——新型研究议题与治理策略》，北京：社会科学文献出版社，2012年，第2页。林尚立教授使用的相应概念为政府间关系。③林尚立教授认为，政府间关系的内容主要是权力关系、财政关系和公共行政关系，而国家结构形式所代表的纵向国内政府间关系，是政府间关系的中轴，直接决定政府间纵横关系的格局和运作形式。林尚立：《国内政府间关系》，杭州：浙江人民出版社，1998年，第3、70-71页。谢庆奎教授则认为，府际关系的政府是狭义的政府，即各级国家行政机关。府际关系关注的是管理幅度、管理权力、管理收益的问题，实际上是权力配置和利益分配的关系。①谢庆奎教授认为，府际关系的内涵首先应该是利益关系，然后才是权力关系、财政关系、公共行政关系。前者决定后三者，后三者是前者的表现。四者并列，以利益关系为先，才是政府之间关系的真正内涵。谢庆奎：《中国政府的附件关系研究》，《北京大学学报（哲社版）》2000年第1期。利益是政治关系的基础，政治关系反映和体现着利益关系，政治权力是在特定的利益和利益关系基础上形成的政治力量，政治权力的结构和形式是利益关系的外在表现。中央与地方关系、地方与次级地方关系、不同地方之间的关系，实质上是国家利益与地方利益、整体利益与局部利益、不同地方区域利益关系的折射和反映。“政治权力是在特定的利益和利益关系基础上形成的政治力量，又是以力量强制约束实现和规范利益要求的方式。”②王浦劬：《政治学基础》，北京：北京大学出版社，2006年，第71页。基于此，可以得出一个基本结论，即利益关系并不是府际关系的组成部分和外在表现，而是府际关系的基础关系。府际关系即府际关系主体以利益关系为基础，在国家统一政治框架内，为实现不同主体利益而形成的纵向或横向政治权力关系，一般情况下是指中央与地方关系、地方政府与所辖次级地方政府的纵向关系、具有共同上级政府的同级平行政府间横向关系、同级政府组成部门之间的关系、“条块关系”。“条条”是指从中央延续到基层的各层级政府中职能相似或业务内容相似的职能部门。“块块”是指各个层级的地方政府。这里的政府是广义的政府、“大政府”，包括国家机构的总体与执政党。“条块关系”即“条条”和“块块”在政府实际运作过程中形成的相互作用、相互影响的状态。③周振超：《当代中国政府“条块”关系研究》，天津：天津人民出版社，2009年，第2页。当代中国政府的组织机构具有鲜明的纵向层级化和横向部门化特征，“通过层级化把整个行政区域切成了块块，又通过各层级对应的部门化把块块切割成条条，从而形成了条块结合的体系”④谢庆奎等：《中国政府体制分析》，北京：中国广播电视出版社，1995年，第91页。。

中国共产党是中国的执政党和领导党，中国宪法明确宣示，“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。在党政体制之下，党统一领导立法机关，立法机关在同级党委领导下开展工作。党的十八届四中全会强调，要“加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序”。2016年中共中央出台《关于加强党领导立法工作的意见》，进一步强调要坚持党对立法工作的领导。“立法作为具有高度政治性的权力行使活动，必然受到党政体制的深刻塑造。”⑤冯亮、何俊志：《人大立法中政治与技术逻辑的互动——以G省人大常委会立法过程为例》，《学术研究》2018年第8期。党政关系是中国最基本的政治关系，中国的各种政治关系和较为重要的政治现象都在一定程度上包含着党政关系的因素。⑥朱光磊：《当代中国政府过程》，天津：天津人民出版社，2008年，第48页。党的领导是社会主义法治的基本保证，贯穿依法治国的整个过程，代表广大人民群众利益的党的意志与社会主义法治是统一的。执政党对立法过程不仅仅是原则性领导，而是有实质性介入，⑦韩丽：《中国立法的非正式性及其政治功能》，《当代中国研究》2002年第2期。从立法规划与计划的确定、草案内容、列入议程到最后通过等立法的各个环节，地方党委都起着不可忽视的重要作用，是自治立法过程中不能忽略的一个重要变量和主体，讨论府际关系中的自治立法不能脱离党的领导这一语境。

二、自治立法中府际关系的基本框架

一般意义上的府际关系只涉及具有隶属关系、领导关系、统辖关系等存在法定关系的主体之间，然而在现实的政府运行过程中，各主体间关系要复杂得多，不同层级、互不统辖、功能迥异的权力主体基于特定事项，也会产生交集，形成纵横交错的关系网络。自治立法过程所体现的基本主体和关系是，党领导立法，人大主导立法，人大立法体现同级政府意图，人大与政府在立法中须相互配合，上级有关政府部门对下一级人大立法具有至关重要的作用，自治立法最终能够生效实施，有赖于全国人大和省级人大常委会的批准。

（一）自治地方同一级立法机关与行政机关的关系

在中国现行政治体制和制度框架下，仅就立法关系谈立法难以反映政府过程的全貌，“只有把政府置身于广阔的社会生活中，全面考察包括行政机关在内的各个政府机构的活动，才能真正说明一个特定国家政治生活的实际情况”①朱光磊：《当代中国政府过程》，天津：天津人民出版社，2008年，第11页。。行政权从属于立法权，行政机关是国家权力机关的执行机关，行政机关对立法机关负责并报告工作，立法机关要监督执法的行政机关。与行政机关包罗万象的、方方面面的工作相比较而言，立法工作相对稳定。中国宪法确立了权力机关与行政机关的基本框架，立法法和组织法进一步明确了立法机关与行政机关的关系。地方政府的权力来自两个方面，一是权力机关——全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会的立法授权，二是由于职能的配置和划分，来源于最高行政机关国务院和上级政府根据相关法律的授权。《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称“《民族区域自治法》”）第4条第一款规定了民族自治地方自治权的权限与范围，②《民族区域自治法》第4条规定：“民族自治地方的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法和本法以及其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方的实际情况贯彻执行国家的法律、政策。自治州的自治机关行使下设区、县的市的地方国家机关的职权，同时行使自治权。”由于自治权因素的介入，同时也由于民族自治地方自治立法在内容和程序上迥异于一般地方，民族自治地方自治立法过程中的立法与行政关系也呈现出不同的样貌。

《民族区域自治法》规定，民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。民族自治地方立法机关和行政机关具有双重性，一方面行使自治权，另一方面又行使一般性地方国家机关的相应权力，“两者的权力和职能存在着一定范围和程度的交叉与重叠”③张殿军：《民族自治地方一般性地方国家机关权力与自治权比较研究》，《内蒙古社会科学》2012年第4期。。自治立法主体不同于一般性地方立法主体，从层级上看，各级自治地方人民代表大会均享有自治立法权且仅限于人民代表大会，无论哪一层级的人大常委会都不享有自治立法权。作为民族自治地方自治机关的各层级政府，也不享有自治立法权，但享有行政自治权。《民族区域自治法》第三章从第19条到第45条共计27个条文，全面规定了民族自治地方的自治权。上述占民族区域自治法近37%的条文中，只有第19条规定了自治立法的依据、主体和程序，第20条规定了变通执行与停止执行，其他均可以划归到行政自治权之列，覆盖经济、财政、教科文卫等各个方面。这些自治权需要民族自治地方政府通过具体施政来落实，而自治权的更好落实仍依赖于完善的自治法规体系。自治立法不同于一般地方性法规的最大特点是依法可以突破现行法律行政法规的规定，从而使统一适用的法律法规更适合于民族自治地方。但是，民族自治地方政府行使自治权不是灵活的、任意的，而是受到限制和制约的，须有自治立法依据或者经由上级国家机关批准。作为自治机关的民族自治地方政府，虽然不享有自治立法权，但自治立法是体现自治地方政府意志的重要途径和手段，自治立法的意图依赖于人大来实现，自治机关人大制定通过的自治立法目的也要依赖于政府来实现。自治立法的准备、起草和正式立法过程中，自治地方政府发挥着至关重要的作用，甚至在某些情况下，其主动性、主导性还优越于立法机关。同一自治地方的权力机关和行政机关，无论是作为一般性地方国家机关还是自治机关，都是分工负责、互相配合的关系，二者具有共同的行政区划空间和共同的利益与意志，在自治立法的动机与利益方面，具有高度的统一性，体现着分工与协作的交融关系。

（二）自治立法中上下级立法机关之间的关系

就狭义政府间纵向关系而言，国务院与具有隶属关系的自治区、自治州、自治县之间体现为“中央-省-地（市）-县”的行政级别差异，而各层级权力机关尽管存在级别上的差异，但并不构成领导与被领导关系，“全国人大及其常委会与省级人大及其常委会的关系是：法律上的监督关系，选举上的指导关系，工作上的联系关系。一般地说，对上级人大与下级人大之间的关系也可以从这三个方面来理解”④阚珂：《全国人大与地方人大是什么关系?》，《法制日报》，2015年7月27日，第7版，作者系全国人大常委会法制工作委员会副主任。。自治立法过程中，各级人大间主要体现为监督关系，全国人大对自治区人大、上级人大对下级自治地方人大的监督关系主要通过对自治立法的批准生效程序、适用与备案审查程序来实现。①《立法法》第75条规定，“自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效”，即报批制度。需要指出的是，自治立法的批准机关全国人大常委会和省、自治区、直辖市人大常委会本身均无自治立法权，只有对下级自治地方人大通过的自治立法的批准权。有学者认为，“批准”制度使得较大的市和民族自治地方制定法规的程序过于繁琐和复杂，导致立法周期过长和地方立法工作的滞后。②汪全胜：《制度设计与立法公正》，济南：山东人民出版社，2005年，第351页。也有学者认为，自治区人大常委会有批准权，因而也享有制定自治条例和单行条例立法权，③莫纪宏教授认为，自治区的人大常委会虽然不能制定本自治区的自治条例和单行条例，但可以批准本自治区内由自治州和自治县人大制定的自治条例和单行条例，故可以合理地推导出自治区的人大及其常委会都享有制定和出台自治条例和单行条例的立法权。莫纪宏：《自治条例和单行条例合宪性审查的法理及分层》，《甘肃社会科学》2019年第2期。按这种推理，作为非自治地方的省、直辖市人大及其常委会也当然地享有立法自治权，因此该主张在法理和逻辑上恐难成立。民族自治地方自治立法最突出的地方在于可以依法变通法律和行政法规，而法律、行政法规的制定、修改权限分别专属于全国人大及其常委会、国务院，这也就意味着民族自治地方在特定情况下有修改法律、行政法规的权力，而享有这些权力的不仅包括自治区的人民代表大会，还包括自治州、自治县的人民代表大会，因而，为了维护国家法律的统一，使自治立法真正体现少数人民群众的利益和意志，必须对自治立法的生效程序进行必要的限制和约束，以更好地保证自治立法质量。

《中华人民共和国立法法》（以下简称“《立法法》”）第96 条、第97条规定了对法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章进行审查的主体、审查事项、审查标准以及改变或撤销的权限，即由审查主体来具体判断相关立法是否存在应改变或撤销的法定情形。④全国人民代表大会有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和立法法第75条第二款规定的自治法规，全国人民代表大会常务委员会有权撤销省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和立法法第75条第二款规定的自治法规，即“不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定”。《立法法》还规定了自治条例和单行条例、规章的备案程序，备案的主体具有双重性，即最高权力机关和最高行政机关。由于自治区制定的自治条例和单行条例须经全国人大常委会批准后方能生效，因而无须再备案。而且自治法规报相关机关备案时，还要说明对法律、行政法规和地方性法规作出变通的情况，以利于备案机关审查。事实上，自治区自治立法的报批程序，自治州和自治县自治立法的生效后的备案程序，内在地承载着合宪性审查的功能，“前一项审查只能是生效前的合宪性审查，后一项审查则应当是生效后的违宪审查”。⑤莫纪宏：《自治条例和单行条例合宪性审查的法理及分层》，《甘肃社会科学》2019年第2期。

（三）上级行政机关与下级立法机关之间的关系

民族自治地方的自治权在某种意义上是说通过自治立法来实现的，而自治立法同时要受到上级立法机关和行政机关的制约。中央对省、自治区和直辖市的领导主要是通过国务院部门的领导、调控和业务指导，地方政府上下级之间的纵向关系大体相同，基本上是中央与省级政府关系的复制和翻版。从狭义府际关系来看，中国政府间纵向关系在职能配置上的一个主要特点是职责同构，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上，高度一致，“上下对口，左右对齐，横向到边，纵向到底”，每一级政府都管理着大体相同的事情，相应地在机构设置上表现为从国务院一直对口到基层政府。⑥朱光磊、侯波：《对理顺中央地方职责关系和构建简约高效的基层管理体制的几点认识》，《中国机构改革与管理》2018年第6期。职责同构是条块体制产生的原因以及条块矛盾的症结所在。“条条”与“块块”在政府实际运作中形成相互作用、相互影响的状态，表现为既对立统一、相互排斥又互相依存的关系。⑦周振超：《当代中国政府“条块”关系研究》，天津：天津人民出版社，2009年，第2页。中央与地方关系是条块关系的核心，上级政府职能部门与下级政府关系是条块关系的主要形式。条块间产生矛盾的关键在于利益，各级政府及政府部门在坚持国家整体利益上是一致的，但是不能以此否定各层级政府所代表的地方利益、局部利益甚至是本行业本部门利益，条块之间存在着利益矛盾和利益分歧。“条条虽然也有自己的一些特殊利益，然而，从理论上说，他们更多追求的应该是他们所代表的这一层级政府的利益。因此，当条条在行政管理中影响增大时，实质上是他们所代表的这一层级政府对下级政府作用的加强。”①马力宏主编：《中国行政管理中的条块关系》，杭州：杭州大学出版社，1993年，第6页。中央部委作为行业管理的最高行政机关和国务院组成部门，主要通过制定行政规章、起草法律草案、发布规范性文件等方式对相应职能部门进行领导或业务指导，并以此实现对下级政府的领导，具有法定的领导权与指导权。按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第66条之规定，人民政府各部门受双重领导。②中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第66条规定，“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。”条块结构的一个基本特点是“双重从属制”，即地方各级政府职能部门在纵向上从属于上级职能部门；在横向上从属于本级政府，③马力宏：《论政府管理中的条块关系》，《政治学研究》1998年第4期。受上级国家机关和本级政府双重指导和领导。

上级政府与政府部门与下级立法机关属于不同性质的国家机关，没有法定的职能关系，一般也不存在工作联系、指导关系和监督关系，所以在地方具体立法工作中上级政府与下级立法机关一般也不产生交集，上级政府不能对下级立法机关直接发号施令。地方法法规的立法事项一是法律法规的地方性执行立法，二是对本行政区域具体事项的地方立法，不涉及上下级地方的权力划分与配置问题。自治立法则不同，自治法规是民族自治地方行使自治权的重要形式，涉及中央与民族自治地方、上级政府与下级民族自治地方权力配置与划分问题，自治立法具有一定程度的分权性，体现着国家利益与地方利益、整体利益与局部利益、各族人民共同利益与少数民族特殊利益的关系与协调问题。一方面，自治地方力图通过自治立法，将相关领域的自治权以立法的形式固定下来；另一方面，中央和上级政府唯恐自己的权力遭到僭越和切割，因而在自治立法过程中，作为中央政府和上级地方政府施政主体的中央部委和上级政府部门，往往要作为一支重要的力量，介入到自治立法中，对自治立法的内容产生实质性影响。自治区自治条例在进入法定程序前“征询国务院有关职能部门的意见”似乎已经成为一个惯例，五大自治区在起草自治条例的过程中无一不是遵循这个惯例，成为一种“非法定的必经程序”。④张文山：《自治权理论与自治条例研究》，北京：法律出版社，2005年，第157页。自治州、自治县自治立法尤其是制定或修改自治条例过程中，同样存在着与省、自治区政府存在着由于利益分割而产生的条块间复杂的互动过程。

根据中国宪法规定，中国实行省、县和乡三级行政区划体制，但实际上，省县之间却存在着地级市建制并逐渐形成了市管县的常态格局。2005年，各省开始逐步推行省直管县改革，由省政府直接领导试点县政府的工作，试点县享受地级市一级的经济社会管理权限，形成了省（自治区、直辖市）直管县（自治县）模式，客观上形成省和地级市两级政府、省市两级职能部门对县的多级多层领导，使得实行省直管的自治县自治立法面临着更多的制约。

三、自治立法中府际关系主体的角色、功能

“任何实际运行中的政府，都不仅是一种体制，而且是一个过程。在逻辑上，政府体制是一系列政治关系的组合，但在现实生活中，政府体制是一个活生生的运动过程。也就是说，一旦以一定的体制组织起来的政府真正发挥作用时，它就成为了‘政府过程’。”⑤朱光磊：《现代政府理论》，北京：高等教育出版社，2006年，第13-14页。自治立法过程就是政府过程的一个剪影，各种府际关系主体围绕着立法主题，基于各自的立场和利益进行着互动。不同层级的自治地方府际关系由于关涉主体数量、层级差异、权力结构、自治立法的批准生效程序及适用与备案审查程序的不同，各主体在自治立法中承担的角色、功能和互动方式也存在着差异。

（一）自治立法中的府际关系是自治权的反映与透视

自治立法包括民族自治地方人民代表大会制定的自治条例和单行条例，自治条例是调整本地方民族关系的综合性的自治法规，单行条例是调整某一方面民族关系的自治法规，自治条例和单行条例是民族自治地方行使自治权的重要方式，自治权是民族自治地方自主地管理本民族本地方事务的基本保证。“所谓自治权，是国家授予民族自治地方自治机关的一种附加于地方国家机关职权基础上的特殊权利，是实行区域自治的少数民族管理本民族事务内部的权利”。①周平：《民族政治学》，北京：高等教育出版社，2007年，第111页。自治法规制定的过程体现了中央与民族自治地方、自治地方与上级国家机关在特定事项上的权力分工与分配。“从自治权的内涵、中央与自治地方的纵向关系以及自治地方内部的横向关系上看，自治权实际上是一种自主权”，②张殿军：《民族自治地方自治权的功能、限度与价值取向》，《学术界》2013年第9期。是“国家统一领导下的、由宪法和法律明确规定的自主权，是根据民族自治地方实际情况贯彻执行国家法律和政策的自主权。……自治机关的自治权没有最高性和独立性，是国家完整权力系统的一个环节、一个组成部分，国家的统一领导和监督”。③陈云生：《民族区域自治法精义》，北京：人民出版社，1991年，第174页。自治立法的内容不仅局限于经济文化方面，也包括政治方面，覆盖的范围广，程度高，自治立法的主体多，自主性大。不同于一般的地方性法规，自治立法不受“不同法律、行政法规相抵触”的限制，可以变通法律、行政法规，在本民族地方具有优先适用的效力。也正因如此，所以才需要对自治立法进行必要的约束和限制。自治法规是民族自治地方各民族意志的体现，是自治权的制度化、法治化和具体化，这种意志通过自治地方的权力机关人民代表大会来达成，由作为自治地方另一自治机关的人民政府组织实施。自治立法过程较为全面地反映了自治立法的相关主体制约与平衡、执行与监督的府际关系网络。

（二）自治立法中府际关系主体承担的角色与作用

中国共产党既处于领导党的地位，也处于执政党的地位，具有最高的权威，而党的最高权威也必然反映在立法中。党通过领导立法，将党的主张、人民的愿望和国家意志相结合，通过成文法的形式固定下来。国家的重大立法制定和修改始于党中央，地方的重要立法往往始于地方党委。自治法规尤其是自治条例作为民族自治地方的重要立法，一般也是由自治地方党委提出并组织领导的。内蒙古自治区党委于1980年6月发出《关于起草内蒙古自治区自治条例的通知》，成立了起草自治条例的领导小组，自治区人大常委会根据党委的建议，通过了《关于起草内蒙古自治区自治条例和成立内蒙古自治区自治条例起草委员会的决议》，开启了自治条例的立法工作。在制定条例过程中，依据党中央有关决议、党的代表大会和中央民族工作会议精神，对草案不断进行修改，并将草案定稿报自治区党委审定，1994年还成立了由党委、人大常委会、政府等主要领导参加的相关领导机构和办事机构，领导和协调自治条例草案修改。④张文山：《中国自治区自治条例研究》，北京：法律出版社，2018年，第97-102页。广西壮族自治区自治条例的起草工作也是在党委的直接领导下进行的，中共广西壮族自治区委员会全程参与了自治条例草案的制定，成立了由自治区党委、自治区人大常委会、自治区人民政府相关领导机构。自治区党委还分别于1987年、1990年将自治条例草案呈报中共中央审定。⑤张文山：《通往自治的桥梁——自治条例与单行条例研究》，北京：中央民族大学出版社，2009年，第93-96页。从上述两个自治区自治条例的制定过程来看，党对自治立法的领导既有全局性的、整体的、宏观的、方向性的把握，体现为政治上的领导，同时也深入到启动、起草、讨论和决定的程序和具体的工作机制中，对立法内容予以把关并积极协调各方关系。在自治立法过程中，党的领导与立法机关的主动作为是和谐统一、并行不悖的，党的领导并不是包办替代立法。人大作为主导立法机关，是自治立法工作最主要的组织者、承担者和实施者。上述两个自治区自治条例的调研、起草、审议以及立法过程中与政府各部门的分工协作，向全国人大民委、法工委、国务院法制办汇报草案修改情况、交换意见等，都是由自治区人大常委会组织进行的，体现了人大在立法环节上的沟通联系、统筹协调能力。政府机关拥有丰富的执法经验，掌握大量资源，政府参与起草立法也更容易阐明立法措施的政策意图。同级人民政府作为自治立法实施者和执行者，是自治区自治条例制定领导小组的主要成员，也是立法队伍中不可替代的重要力量。自治区政府及其组成部门也是重要的法案起草的主体，对立法内容具有至关重要的影响。自治条例草案出台后，向自治区直属的部、委、办、厅、局和各下属的市、盟、旗、县广泛征求意见建议，这些举措充分反映了政府在自治立法中依托作用。

作为立法领导者和参与者的党、人大和同级政府主要体现为领导、协调与合作关系，而代表中央政府身份的中央部委对自治区自治立法、代表上级政府身份的政府部门对自治州、自治县立法，二者之间存在一定的竞争性关系。

（三）自治立法中的权力与利益关系

《民族区域自治法》第三章用27个条文规定了民族自治地方自治权，第6章标题为“上级国家机关的职责”，用19条的篇幅（第54-72条，占民族区域自治法全部条文数的1/4），全面和原则地规定了上级国家机关对民族自治地方的职责。民族区域自治法第55条规定原则性规定了上级国家机关的职责，①《民族在区域自治法》第55条规定，“上级国家机关应当帮助、指导民族自治地方经济发展战略的研究、制定和实施，从财政、金融、物资、技术和人才等方面，帮助各民族自治地方加速发展经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育等事业。国家制定优惠政策，引导和鼓励国内外资金投向民族自治地方。上级国家机关在制定国民经济和社会发展计划的时候，应当照顾民族自治地方的特点和需要。”该章其余条款是对该第55条的进一步细化和明确。上级国家机关通过扶持、帮助、照顾、指导、引导、鼓励、优惠等方式履行对自治地方的自治法义务。在某种意义上说，民族自治地方的自治权与上级国家机关的职责是对应的，自治权能否落实在一定程度上有赖于上级国家机关履行自治法中的职责。同时，由于上级国家机关职责条款原则性过强且缺乏责任条款，在实践中操作性不强，加之配套法规不完善，致使民族自治地方自治权与上级国家机关的权力缺乏清晰的边界。立法是资源与权力的配置活动，相关主体的利益被立法所确认，就上升为法律上的权力、权利与利益。自治立法在涉及到财政、金融、税收、投资等方面的自治权时，不可避免地存在着中央与自治地方、上级国家机关与自治地方的权力配置和利益划分问题。因此，自治立法过程中往往存在着“征询意见”的非法定程序。中央部委和上级国家机关的意见至关重要，对下级自治地方自治立法具有重要影响。有学者甚至指出，征询意见过程中，部委实际上拥有了对自治区自治条例的否决权。②张文山：《中国自治区自治条例研究》，北京：法律出版社，2018年，第97-102页；彭谦主编：《自治区自治条例与民族区域自治创新研究》，北京：中央民族大学出版社，2012年，第169页。

四、自治立法中的府际关系协调

（一）自治立法中府际冲突的关键问题

对于自治立法制定中的问题，尤其是自治区自治条例出台难的问题，既有研究成果多将其归因于批准程序问题，认为批准程序致使自治立法是一种“不完整的立法权”“准立法权”“半立法权”“共有立法权”。批准程序导致自治立法效率不高，影响民族自治地方自治立法的积极性，阻碍了自治权的充分落实，影响了民族工作的规范化与法治化进程，③吉雅：《民族区域自治地方自治立法研究》，北京：法律出版社，2010年，第63页。这是民族法学界较为典型的观点。然而，自治立法的批准程序并非是自治立法的主要障碍，事实上，自治立法完成了批准前的所有环节，报请批准而未被批准的情形似乎还未见先例。表面上看，全国人大常委会对自治区自治立法的批准程序，省、自治区和直辖市人大常委会对自治州和自治县立法的审批，体现的是权力机关之间的关系，然而这种批准更多是形式意义上的，其背后所反映的是中央与地方之间、上级国家机关与下级自治地方之间的权力和利益关系，其分歧所在和矛盾焦点仍然是自治立法草案的内容。

涉及财政、经济、资源、能源等方面权力配置的立法，行政机关主导性和能动性优越于权力机关，这主要是因为政府占有更多的技术、人才、资源优势，了解现行政策法规的现实运作。自治地方行政机关对于自治立法内容同样具有事实上的优越地位，通过提出立法建议、起草法案、全程参与立法草案的讨论与修改等多种渠道和途径参与自治立法。自治立法所反映的经济职能、管理权限、资源分配等自治权方面的内容必然与上级国家机关的权限发生联系，自治地方存在着通过自治立法使自治权在法律范围内最大化的立法冲动。自治立法固然不能规范上级国家机关权力，但是自治权的实现与上级机关的放权让利、多予少取密切相关却是不争的事实。自治立法实质上正是中央与自治地方之间、“条块”之间、上级“条条”与下级“条条”之间权力配置与利益关系的真实映照。自治立法过程中，上级政府自治地方自治立法的实际制约，正是通过上级“条条”对下级“块块”、上级“条条”对下级“条条”的影响实现的，即中央部委对自治区政府和自治区政府职能部门，省、自治区和直辖市政府及其职能部门对自治州、自治县及其职能部门的职能关系和控制力而实现的。条块矛盾围绕自治权制约着自治区自治条例进入正式的审议程序，而不是批准程序阻碍了自治立法。

（二）府际关系视角的自治立法地位与效力

对于自治立法的法律地位和效力如何，学界存在着不同的观点和争议，主要存在着“高于法律说”“等同法律说”“低于法律说”“独立的自治法规说”等，不一而足，尚无定论。还有学者从规范位阶和效力位阶二元视角出发，认为自治立法是地方立法体系中具有独立性价值的自治法规，其规范位阶低于法律，但同行政法规、地方性法规和规章只能进行类别的区分而无法做出规范位阶的排列。自治法规的效力位阶则应分别具体情形进行分析。①郑毅：《再论自治条例和单行条例的法律地位——基于规范位阶和效力位阶的二元化视角》，《广西民族研究》2014年第1期。《立法法》“适用与备案审查”一章明确了法律、行政法规、地方性法规、规章的效力等级，规定了地方性法规、规章之间不一致时的处理程序，但对于法律、行政法规、地方性法规、规章与自治法规的效力关系如何却没有明确规定。自治立法存在变通法律、行政法规和地方性法规的情形，变通条款的地位和效力不言自明，②《立法法》第90条规定，自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。而“那些没有变通法律、行政法规的自治条例和单行条例内容，在效力上仍然低于法律、行政法规”③沈寿文：《民族区域自治立法权与一般地方立法权的关系——以“优惠照顾理论”范式为视角》，《广西民族研究》2014年第1期。，这一结论与规范位阶和效力位阶二元论观点存在着异曲同工之处。

中央部委与地方政府通过制定部门规章和政府规章指导或领导下级职能部门、下级政府工作，是其施政的重要形式。自治立法与规章的关系是自治地方政府与中央部委和上级政府关系的一个集中体现。《立法法》对于自治立法能否变通政府规章以及国务院部门规章没有作出规定，对于自治立法与规章的关系也未提及，若自治立法与规章冲突时应如何处理，确实是一个值得关注的问题。在部门规章中，有很多是行政法规的实施细则或实施办法，是对行政法规的具体化，属于垂直管理的“条条”范畴，而自治立法与地方性法规皆属于在本地方的适用的“块块”范畴。《立法法》规定了地方性法规与部门规章规定不一致，无法确定如何适用时的处理意见，其终端解决办法是权力机关的最终裁决。④《立法法》第95条第二项规定，“地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。”但是这里有个前提是“不能确定如何适用时”，也即这种“不一致”并不总是要权力机关来裁决或国务院来决定，而是可以通过考量具体情况，在不一致时确定如何适用，无法确定时再进入到下一个程序。从逻辑上看，自治立法与规章之间的适用也可以参酌一定标准确定其效力位阶。如果自治法规对规章据以制定的行政法规、地方性法规的内容进行了变通的，自治法规的效力高于规章；自治法规对属于本自治地方民族事务的规定，优先适用自治法规而不适用规章。缺少上述条件，适用规章又明显不合适的，可比照《民族区域自治法》“变通执行与停止执行”处理。⑤《民族区域自治法》第20条规定，“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行；该上级国家机关应当在收到报告之日起六十日内给予答复。”

（三）自治立法中府际关系协调机制之构建

自治立法活动，首先要完善党领导自治立法的体制机制，使党关于民族政策的路线、方针和政策反映到自治立法中，确保自治立法的正确政治方向。制定、修改自治条例、单行条例是民族自治地方重要的立法活动，自治地方人大常委会党组应及时将有关自治立法情况向同级党委汇报请示，确保党的领导贯穿自治立法全过程。其次，充分发挥自治地方人大在自治立法中的主导地位。党的十八届四中全会和十九大强调，要发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。2015年修改的《立法法》将“人大主导立法”从执政党的政治主张上升为国家法律，并将其规范为新时期立法工作的基本要求。①封丽霞：《人大主导立法的可能及其限度》，《法学评论》2017年第5期。民族自治地方人民代表大会是自治地方唯一享有自治立法权的立法机关，然而人大会议每年只开一次，会期短，议题多，客观上增加了自治立法的难度，因此更应加强人大主导立法的优势，完善人大主导自治立法的主体、环节、事项、范围和程序，保证自治立法的科学化、民主化和法治化。再次，建立自治立法协同机构。人大主导自治立法，并非人大唱独角戏，而是在党委领导下，建立与上级人大、同级政府与上级政府等横纵向府际关系主体的互动机制。自治立法若涉及到变通法律、行政法规问题，触及到上级国家机关的利益与权力，更应与上级人大和政府保持良好的沟通，及时请示汇报，确保自治立法能正确体现自治权的同时又不僭越上级国家机关权力。最后，对于自治区自治条例制定，可以成立由全国人大民族委员会主导，由国务院组成部门——国家民委和司法部牵头的自治区自治条例领导小组，协调自治条例制定过程中的府际关系。自治条例的具体起草则以自治区为主体，在具体起草修改过程中与中央相关部委相互配合，协调各方权力与利益，为自治区自治条例顺利进入批准程序创造条件。

结 语

自治立法相较于一般地方立法而言，立法环节多，程序复杂，纵横交错的府际关系难免成为自治立法出台的阻滞因素。理顺各级政府职能，合理配置各级政府职责，建立各级政府的横纵向协调机制，为自治权留有空间，是自治立法的重要保证。党的十九大以来，新一轮党和国家机构改革以全面提高国家治理能力和治理水平为导向，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，提出了改革的指导思想、原则和目标。②本轮机构改革“目标是构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，职责明确、依法行政的政府治理体系，中国特色、世界一流的武装力量体系，联系广泛、服务群众的群团工作体系，推动人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织等在党的统一领导下协调行动、增强合力，全面提高国家治理能力和治理水平。”《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，2018年2月28日中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过，中华人民共和国中央人民政府网站，http://www.gov.cn/zhengce/2018-03/04/content_5270704.htm。本轮党和国家机构改革为建立协调的府际关系创造了条件和可能，将自治立法置于府际关系视野之下进行研究，也为进一步建立和完善中国民族法律法规体系，贯彻落实民族区域自治制度提供了新的路径和解释视角。