论粤港澳大湾区府际合作治理的公众参与机制

潘高峰

（广东外语外贸大学 法学院，广东 广州 510420）

粤港澳大湾区府际合作治理是粤港澳各地政府通过合作实现区域共治、共享的治理形式，它是推进粤港澳大湾区快速发展的根本保证。应当说，粤港澳大湾区的治理相比其他经济区更具有复杂性，政治制度、经济发展、历史状况、法治意识等方面的较大差异决定了粤港澳大湾区的治理会遇到各种障碍。砥砺前行，一方面需要大湾区各地政府在合作中要精诚团结，形成大湾区发展一盘棋，另一方面需要发挥社会公众在大湾区治理中的积极作用，引导他们积极参与区域发展和治理活动。那么，如何保证公众参与府际合作治理的常态化、规范化、持久性，构建完善的府际合作治理公众参与机制就显得非常必要。

一、构建粤港澳大湾区府际合作治理公众参与机制的意义

由于粤港澳大湾区独特的地缘关系、政治制度等特点，造就了大湾区的府际合作治理与其他经济区相比更需要公众的参与，更需要公众参与机制来保障。因此，构建粤港澳大湾区府际合作治理的公众参与机制也更具有重要意义和实际价值。

（一)有利于推进府际合作治理的社会参与

府际合作治理的内生动力应来自于民众的幸福安康，推进粤港澳大湾区建设本身就是为了增进民众福祉，促进区域共同发展和繁荣进步。强调府际合作治理的公众参与，有利于发挥社会公众在合作治理中的重要作用，增进合作治理的民意基础。 “公众参与行政决策，也是参与式民主的应有之意”[1]。应当说，府际合作治理民众参与越广泛，就会越得到更多民众关心和支持，合作治理成果也能够更好得以实施和实现。构建粤港澳大湾区府际合作治理公众参与机制，能够从制度、机制上为公众参与府际合作治理提供范式，使公众参与府际合作治理有章可循，避免治理中主角只有政府的尴尬局面。同时，构建府际合作治理的公众参与机制，也有利于推动政府在合作治理中注意听取民众的意见、建议，增进民众对合作治理的参与和支持。特别在港澳地区，尊重民众意见是政府施政的首要前提，构建府际合作治理的公众参与机制，也有利于把民众与政府对话、沟通的桥梁变得更加通畅、稳固。

(二）有利于提升府际合作治理实效

府际合作治理是政府为完成某项或某类治理任务而开展的合作。府际合作治理的成效如何，不仅取决于合作各方诚意、努力状况，也取决于合作治理是否适应社会现实需要，是否具有广泛的民意基础和社会认同。通常情况下，府际合作治理过程中如有社会公众的广泛参与，那么治理事项也便有了一定的民意基础。项目可不可行，实施效果如何，对公众能够产生哪些影响，都会在公众的参与中体现出来。“政府能力和行政资源都是有限的，有必要发挥公众作为重要利益主体的力量”[2]。相对于由政府单独开展活动，公众参与过的合作治理项目实际效果肯定要远远好于没有参与过的治理项目实际效果。通过构建粤港澳大湾区府际合作治理的公众参与机制，无疑能为民众参与大湾区府际合作治理提供了良好的机制保障，提升治理实效。

（三）有利于促进府际合作治理成果落实

因有民众的参与，府际合作治理成果必将得到民众的支持和认可。也正因为有了民众的参与，使民众认识到，府际合作治理活动能够增进民众福祉、促进社会和谐进步，那么府际合作治理成果便也会更好得到贯彻落实。构建粤港澳大湾区府际合作治理的公众参与机制，形成常态化、固定化的公众参与模式，有利于在成果的执行和实施阶段继续得到民众的支持和帮助，促进成果转化。

二、粤港澳大湾区府际合作治理的公众参与机制内容

府际合作治理公众参与机制的内容是指府际合作治理中公众参与包含的要素或相关条件，以及通过这些要素和相关条件，形成的参与体系或模式。公众参与机制的内容既包括公众参与机制的组成部分，又包括公众参与机制涉及的相关因素。

（一）影响府际合作治理公众参与机制建立与完善的相关因素

1. 参与主体

哪些人员可以参与府际合作治理，哪些人员能够代表民意，代表多大范围的民意，参与人员如何进行遴选，是建立和完善府际合作治理公众参与机制在主体方面必须考虑的问题。只有参与主体的范围、如何遴选、代表的广泛程度等内容确定之后，才能形成良好的公众参与机制的主体条件。

究竟哪些人员可以参与府际合作治理，笔者认为，府际合作治理的目的是为了给当地百姓谋福祉，任何有意愿参与到府际合作治理中来的人员都可以成为府际合作治理的参与主体。可以说，善意的参与行为都应当得到支持和保护。参与人员越多，代表性越广泛，越有利于合作协议的执行和合作成果的落地开花。但在遇到有意参与的人员较多而又不能全部安排时，遴选参与代表就成为不得不考虑的问题了。因此，根据参与人员意愿情况，遴选、确定参与人员就显得非常重要了。特别是在粤港澳大湾区，各地人员思想观念、法治意识、文化心理差异大，把最具有代表性的人员遴选出来，才能使府际合作治理更能获得广泛的民意基础。具体而言，由于需要公众参与府际合作治理的形式不同，参与主体的状况也应有所不同，一般情况下，府际合作治理事项利益相关方、专家学者、社会第三机构、普通民众都应有相应代表参加。

2. 参与形式

公众以何种形式参与府际合作治理，或者哪些项目适合公众参与，理论上讲，应当没有明确的界线和限制，因为政府行政的目的都是为了社会大众福祉，任何行政行为都应当是看得见的，符合民众利益的。不过从实践来看，不是任何类型的府际合作治理事项都适合普通民众参与的。就粤港澳大湾区的府际合作治理而言，笔者认为可以重点参与的事项有：1）区域发展规划；2）区域重大投资决策；3）区域生态环境保护；4）区域协同创新； 5）区域人才培养及流动；6）区域法制协调。由于各类事项特点不同，公众参与形式也不应相同。通常情况下，对政府重大决策事项，公众可以通过参加论证会、座谈会、听证会以及公开征求意见、实施监督等形式参与，对法制协调活动，除前述形式外，公众还可以通过提出立法建议、参与立法起草、评估、论证活动，进行执法监督检查、执法评议、执法协助，开展立法与执法调研、法治环境创建、法制宣传教育等活动参与。可以说，凡是能够发挥公众参与作用的府际合作治理领域和事项，都应当允许社会公众参与。不过为确保机制能够发挥长效作用，有必要根据合作事项的性质和特点不同，把公众参与府际合作治理的形式明确下来，使府际合作治理的组织者和参与者一看就明白如何行事，有利于府际合作治理公众参与的落实。

3. 参与保障

如何保持公众参与府际合作治理的积极性、主动性，搞好参与保障是根本要求。只有通过参与机制保障了公众参与的权利和利益，那么公众才会有更多意愿和兴趣去参与相关活动，如果公众参与相关权益得不到有效保障，那么则很难激起公众参与府际合作治理的意愿和兴趣。所以，保障公众参与府际合作治理相关权益，使公众愿意和乐于参与府际合作治理活动，则府际合作治理公众参与的效果才能达到和实现。为了调动公众参与府际合作治理的积极性，粤港澳各地应从公众参与的环境、氛围、经费、补贴待遇、意见反馈、制度建设等方面加强机制建构，使公众不会因为参与而丧失自身利益，受到不公正对待。

4.参与法律后果

整体来看，公众参与合作治理，应该有利于府际合作治理的开展。好的意图，必然有好的结果。但有时公众拥有参与机会以后，可能基于不纯正目的考虑或者个人过失，参与者的参与行为会给相关工作带来不利影响。当参与者因为自己过错而给工作造成不利影响时，相应地承担一定的法律责任也在情理之中。否则，不论参与的效果如何，有没有造成工作障碍，则势必会影响参与工作的顺利开展和参与人责任意识的形成。同时，对参与工作组织者而言，何种情形下应当组织公众参与活动，给参与者提供何种参与便利，组织公众参与活动不利，或不给参与者提供参与便利，如何承担责任，等等，都需要公众参与机制予以明确。

（二）府际合作治理公众参与机制的构成

就府际合作治理公众参与机制整体来讲，其应是一个综合构成体系。从外部看，其是独立的参与机制；从内部看，其又由一些二级机制所构成。只有二级机制共同作用，才能形成完整的公众参与机制。这些二级机制主要有：

1. 公众代表遴选机制

哪些人员有资格参与府际合作治理活动，哪些人员能够参与府际合作治理活动，需要根据府际合作治理事项的具体情况来进行主体的遴选，使遴选出的代表在广泛性、合法性上不存在瑕疵。特别对一些可能存在重大意见分歧或者涉及重大利益关系的事项，由于牵涉面广、影响面大、参与人员众多，需要听取各方面的意见。为确保代表产生的公正性、合法性，不得不通过代表遴选机制把参与人员确定下来。这样选出的代表才更有信服力，府际合作治理的民意基础才会更牢靠，合作成果合法性也才会更充分。建立公众代表的遴选机制需要考虑公众代表的来源途径、代表的广泛性、代表的合法性、遴选的程序设置、遴选的过程结果公开、遴选的争议处理等因素。

2. 治理信息来源机制

开展府际合作治理，重要的前提就是要对一些信息进行收集，在对信息进行梳理、分析、研判的基础上，确定哪些治理事项需要开展政府间的合作与协调。在府际合作治理中，相关信息除一部分来自于政府等国家机关及其工作人员外，很大一部分来自于社会公众的提供或者意见、建议，或许社会公众提供的一点点信息就能够对府际合作治理产生较大的影响和帮助。建立府际合作治理信息长期收集渠道，能够对府际合作治理活动稳步开展提供良好的信息支持和保障。应当说，只有建立稳固的信息来源机制，才能使府际合作治理事项得以随时展开，及时解决区域经济社会发展中急需解决的相关问题。建立府际合作治理信息来源机制要考虑长期性信息收集主体的设立，信息收集主体分布的广泛性，信息收集领域的多方面、多层次性，信息收集的方式，信息的汇总、甄别、上报与采用情况反馈等要素。在网络较为发达的今天，一些信息是通过网络呈现出来的，加强网络信息的收集对开展以热点、难点社会问题为解决对象的府际合作治理显得非常重要。

3. 参与程序机制

府际合作治理中，公众有意参与相关活动但不知如何参与，政府机关有意邀请公众参与相关活动却难以较快发动群众，公众参与在各方的踌躇中前进。建立公众参与府际合作治理的程序机制，就是要使公众参与府际合作治理，行政机关邀请公众参与府际合作治理在程序上能够规范、具体，有章可循，易于操作。建立公众参与府际合作治理的程序机制，就是要从公众参与府际合作治理事项的启动、相关建议的提出、论证、听证、是否采纳及意见反馈等方面建立相应的程序规范，使公众在参加府际合作治理的每一环节都有相应的规范指引，也使府际合作治理有关组织人员能够知道应当如何引导公众参与府际合作治理活动。

4. 合作成果社会征求意见机制

增强府际合作治理成果的现实适应性，提高合作成果的质量，必须使合作成果能够更切合社会现实需要，更符合民众切身利益，契合民众真实想法，使成果尽可能得到绝大多数人的满意。合作成果面向社会征求意见是使府际合作治理尽可能获得多数人支持的重要环节。合作成果面向社会征求意见参与的人员越多、社会覆盖面越广，收到的意见和建议越多，才越能反映民众呼声和社会现实需要。合作成果面向社会征求意见可以把赞成和反对的意见都收集上来，形成作出决策的依据或参考。同时，通过面向社会征求意见，也能让政府及其相关部门了解民众对某项或某几项合作项目的态度，以便摸清民意，作出合理的决策。建立合作成果面向社会征求意见机制，就是要把面向社会征求意见的情形，征求的方式、途径，征求人员的范围、结构、代表性，重点征求人员的挑选，征求意见建议的处理，意见采纳后的激励等明确下来，通过建立征求意见机制在全社会形成人人乐于为府际合作治理建言献策的良好局面。

5. 合作成果民意表决机制

府际合作治理涉及的问题都是区域共同发展问题。这些问题通常又是各行政区共同面临的问题，各地民众和政府对相关问题意见分歧不大时，合作成果往往得以较好执行，但对一些可能涉及顾此失彼的利益问题时，一方如果获得利益，另一方则要做出牺牲、让步。如环境保护和污染治理中的生态补偿问题，一方因保护环境、防治污染付出代价，另一方因此获得利益，那么获得利益的一方就需要给利益受损的一方相应的补偿。但如果一方对污染物排放进行限制，关停并转工厂、设施，民众答应不答应，要多少补偿，另一方给不给与补偿，补偿多少，民众意见如何，需要相关部门征求民众意见或者征得民众同意后才能处理。“公众参与是处理复杂问题的需要”[3]。否则，即便是参与合作的政府两厢情愿，该合作项目最终会因遭到反对而流产。因此，对重大的府际合作治理项目或者影响群众切身利益的项目，通过民意表决机制来决定该项目最终要不要进行，则是搞好府际合作治理必须考虑的重要内容。

建立合作成果民意表决机制，从理论上来讲，可以在合作成果可能作用和影响的范围内举行全民投票对合作成果进行表决，然后再把表决结果作为合作成果是否最终有效的依据。从我国当前情况来看，何种情形下可以进行表决，又怎样进行表决，是必须认真思考、操作上慎之又慎的问题。笔者认为，在当前网络较为发达的时代，充分利用互联网优势开展表决活动，未必不可。一件重大事项需要表决时，在限定的足够长的时间内让本地居民在指点的网站上通过实名的方式网上投票，完全是可以做到的。为调动居民投票的积极性，通过让参与投票的居民获得某种权益上的优势，不参与投票的居民没有某种权益的优势，那么相信绝大多数居民都会去参加投票，而且这种网上投票方式可以避免因制度差异存在的现场投票操作形式不同及其带来的相关问题，做到不分粤港澳居民一人一票。应当说，这种网上投票方式和现场直接投票的方式效果差不了太多，其一定程度上也能够实现民意表决所应达到的效果。

6. 公众参与保障机制

保证公众能够参与府际合作治理活动而没有后顾之忧，是发挥公众参与府际合作治理积极性、主动性的重要条件和基本前提。让公众能够参与、愿意参与是府际合作治理能够成功的必要条件之一，只有公众积极参加了府际合作治理事项，并愿意为此提供意见、建议，那么府际合作治理项目也才会有更好适应性。建立公众参与的保障机制就是让社会公众能够积极参与府际合作治理而无顾虑，使他们在参与的环境、氛围、补贴待遇等方面能够得到尊重，没有参与的不适感。构建公众参与的保障机制，要从各方面计算出公众参与付出的代价，确保公众参与的获得感远大于或至少大于付出感，让参与者感受到参与相关活动值得，不至于在利益上受到损失。当然这种获得感不仅是因为参加了活动而在经济方面获得补偿，而且更多可能是因为参加了活动赢得了尊重和得到了心灵上的满足。因此，构建公众参与的保障机制，不仅仅要重视参与者经济上的补偿问题，更要重视参与者参与府际合作治理活动的环境、氛围、荣誉、公平对待的问题，从机制上、体制上保障社会公众愿意、乐意参加府际合作治理活动。

7. 公众参与责任机制

公众参与责任机制强调的是公众参与的参与者和组织者必须在其位、谋其事，不能三心两意、延误工作。责任机制是约束和保证公众参与各方履好职的必备条件。只有责任机制真正能够发挥作用时，才能使那些不负责的参与者因为害怕担责而不得不认真履行职责。否则，参与工作效果好歹一个样，不仅不能发挥公众参与的应有作用，而且会从整体上损害府际合作治理事项的开展。需要注意的是，强调公众参与的责任，也不能忽视对公众参与组织者的责任约束，只有公众参与的相关组织者履行好其职责，也才能为公众创造一个良好的参与环境。当然，公众参与的责任不仅强调的是法律责任，它同时也包括道德责任、行政责任，只有当道德责任和行政责任不能对参与者和组织者的行为进行约束时，法律责任则是最后的保障。建立公众参与的责任机制应与道德责任、行政责任、法律责任的层次相适应，通过相对系统的责任层次安排引导、督促参与者和组织者在府际合作治理中认真履行职责。

三、粤港澳大湾区府际合作治理公众参与机制的构建与完善

粤港澳大湾区府际合作治理的公众参与机制是公众参与粤港澳大湾区府际合作治理的重要保障，粤港澳大湾区府际合作治理的公众参与机制需要系统建构。应当说，只有在公众参与各环节建立起内部衔接、外部科学完善的机制体系，才能在整体上形成公众参与府际合作治理的综合保障系统。[4]不过，当粤港澳大湾区府际合作治理的外部情形发生变化时，公众参与机制也应作适当的调整和变化，以适应区域府际合作治理的需要。

（一）粤港澳大湾区府际合作治理公众参与机制的构建

1. 粤港澳大湾区府际合作治理公众参与机制需要综合构建

“公众参与体系是一个系统工程”。[5]公众参与府际合作治理只靠单一的机制无法保证，必须通过各个机制的综合发力才能见效。构建粤港澳大湾区府际合作治理的公众参与机制必须综合考虑每个二级机制的适用条件和效果，整体上着手。

公众代表的遴选机制解决的是公众参与府际合作治理代表人选的问题，它是保证公众提出的意见建议具有广泛代表性、针对性的必备要件。公众代表的遴选机制从源头上保障了代表公众参加府际合作治理人员遴选的科学性、合理性，对增强合作成果的民意基础具有重要的意义；治理信息来源机制强调的是如何发挥公众在府际合作治理信息收集中的作用，使府际合作治理主体能够通过收集民众提供的信息及时确定治理项目，增进合作治理活动开展，治理信息来源机制拓宽了府际合作治理信息的来源渠道，对深化和拓展府际合作治理领域具有积极的意义；公众参与程序机制强调的是公众参与府际合作治理要有相关程序，要依程序行事。活动的参与者和组织者都应按照既定的时限、步骤、方式、方法行事，确保参与活动依法依规进行；合作成果的社会征求意见机制强调的是合作成果在正式确定下来之前要面向社会征求意见，听取民众的意见建议；合作成果的民意表决机制强调的是一些重要的府际合作治理成果，只有经过公众民主表决通过后才具有最终效力，否则如果成果在合法性或民意基础上欠缺条件，则很难保证成果落实下去；公众参与的保障机制强调对公众参与府际合作治理要从机制上予以保障，使公众能够安心参与相关合作活动，而无顾虑；公众参与的责任机制则是指要建立责任追究机制使府际合作治理的参与者和组织者都能够认真履职，避免出现无人负责的现象。

在这几个二级机制中，公众代表的遴选机制是对公众参与府际合作治理的入口关进行设置，确保参与人员是公众参与的适格主体；治理信息来源机制突出公众是信息收集的重要主体；公众参与程序机制是从程序上保障公众参与的顺利进行；合作成果的社会征求意见机制和民意表决机制则是强调民众的意见在府际合作治理的重要作用，公众参与的保障机制和责任机制则是从职权行使的保障和职责的追究上对相关主体的行为给予支持或约束，确保他们履行好职责。可以看出，这几个二级机制是从公众参与府际合作治理的不同角度和层面来保障公众全面参与府际合作治理的，每个二级机制各有自身的作用和特点，应当说缺少某一二级机制，府际合作治理的公众参与机制是不全面的，构建粤港澳大湾区府际合作治理的公众参与机制必须从二级机制入手全面进行建构。在这几个二级机制中，要优先考虑公众代表的遴选机制、公众参与的程序机制以及保障机制、责任机制四个机制的建构，使参与府际合作治理的主体明确、职责权限明晰，确保参与活动顺利开展。

2. 粤港澳各地政府是决定府际合作治理公众参与机制构建的关键因素

能否建立起府际合作治理的公众参与机制，关键在于粤港澳各地政府。“政府功能强弱上的落差，规划内涵及执行力的不同，行政程序的繁复差异等，都会影响到合作的具体进展”[6]。如果粤港澳各地政府认为公众参与对府际合作治理有较大的帮助作用，那么它们就会比较重视府际合作治理的公众参与机制构建。如果它们认为公众参与是可有可无的事情，那么也就很难重视公众参与机制的构建。因此，粤港澳大湾区府际合作治理的公众参与必须引起粤港澳各地政府的高度重视。如果没有政府主动为公众参与机制的建构提供各种支持，这种机制也很难发挥其应有作用。特别在香港地区，政府相对处于弱势，推进区域治理，如果没有香港特别行政区政府的积极推进，实现粤港澳大湾区共同发展则困难重重。应当说，粤港澳各地政府在公众参与机制构建中居于主导的地位，政府是影响参与机制作用发挥的关键因素。其实，从府际合作治理和公众参与要实现的功能和价值来看，它们是一致的，公众参与是为了促使府际合作治理目标更好的实现，府际合作治理的目的也是为了实现公众参与，增进公共利益。政府保障公众参与机制的建立及其参与效果的实现，是其重要职责，理应行动起来，重视府际合作治理公众参与机制的构建。

（二）粤港澳大湾区府际合作治理公众参与机制的完善

粤港澳大湾区府际合作治理的公众参与机制不是一成不变的，它需要根据情况及时作出调整与完善，以使其能够不断适应府际合作治理工作的需要。

为进一步发挥公众参与机制的最大优势，在粤港澳大湾区府际合作治理工作中，需要从几方面重点加强：

1. 更新观念，转变认识

“公众参与是一种行使权利的行为”。[7]26公众参与是新时代发挥社会大众在公共事务管理中作用的根本需要，是民主政治的根本要求。在府际合作治理中让公民有机会参与、能够参与是行使政治参与权和知情权的具体体现。粤港澳各地政府和社会各界应当认识到，公众参与机制不是可有可无的事情，它是提高府际合作治理成效、增进官民互动的重要方式和途径。各地政府应把建立和完善公众参与机制作为实现和巩固府际合作治理的重要工作内容，促使机制能够不断发挥作用。

2. 合理确定参与主体的范围

理论上讲，公众参与府际合作治理，参与人员越多越有利于府际合作治理目标的确定，越有利于府际合作治理效率的提高。当然，也不是所有的府际合作治理项目都一定要有社会公众参与，也不是一定要以参与人员的多寡来确定合作成效，有时对争议较多的事项，可能会因人多嘴杂出现相反的参与效果。“并非所有的区域经济一体化决策均需要公民参与”。[8]因此，在何种情况下选择何种人参与，也应该有一定的章法和技巧。是选择专家参与还是选择普通民众参与，是部分人员参与还是全民参与，是经常参与还是一次性参与，都需要更加复杂的程序和制度予以约束规制，以保证在不失参与民主性和合法性前提下公众参与的顺利进行。

3. 合理设计参与程序，精简参与流程

公众参与府际合作治理哪些程序必须有，哪些程序未必有，需要予以明确界定，否则程序不明确、机制不健全，则使参与者和组织者无从下手，影响参与的质量和效果。完善粤港澳大湾区府际合作治理公众参与机制，在程序方面就是要求在公众参与已有程序的基础上，进一步细化相关程序规定，变繁为简，变抽象为具体，增强程序的可操作性和保障性。在公众参与政府治理方面，香港的公众参与应当说做得比较好，有利于实现把香港的好做法推广到大湾区各地。

4. 做实公众意见征求工作

民意是府际合作治理的基石。顺应民意才能使府际合作治理更见成效。在府际合作治理的各个阶段，摸清公众对府际合作治理的看法和认识，是治理能否获得圆满成功的关键。实际操作中可能会出现政府征求民众意见民众不关心、不配合的现象，也可能会出现相关部门不去征求民众意见的状况，这些都不利于形成良好的府际合作治理民意基础。完善府际合作治理的公众参与机制，应考虑从征求民众意见的方式、方法、便利性等方面着手，找出适合民众参与、喜闻乐见、轻松的参与方式、方法，使民众不至于为了参与府际合作治理而增加了较多额外负担，同时，对府际合作治理的组织者而言，要把公众参与作为府际合作治理程序的重要组成部分，不能把府际合作治理变成仅是政府机关的自弹自唱，而忽视了民众的存在和社会整体利益的考量。

5. 推进参与制度建设，规范公众参与

机制具有易变性的特点，其内容可以根据实际情况不同而经常发生变化。府际合作治理的公众参与机制也不失这一特点，其内部相关要素也会根据实际情况的不同而发生变化。但从机制要发挥长效作用来看，这种易变性特点却不利于府际合作治理中公众参与工作长期稳定的开展。因此，对相对稳定已经成型的机制可以及时上升为社会规范，使公众参与府际合作治理能够依之行事，那么这既有利于府际合作治理的长期开展，也有利于形成公众参与的制度化、规范化。甚至必要时，把公众参与府际合作治理的某些固定做法和相关内容及时上升为法律规范也是可行的。粤港澳各地政府可以通过协议的方式明确府际合作治理中公众参与的地位，也可以在各自立法中明确公众参与的原则、方式方法、程序、法律责任等，实现公众参与府际合作治理的法治化。