乡村振兴视野下农村生态文明法治建设问题探析

杨仕兵，张闯玉

(安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233030)

只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。现阶段，我国农村生态文明法治建设尚存在较多亟待解决的现实问题，这些问题无不呼吁着我们通过法治的途径进行解决，将制度化、规范化和程序化贯彻到全面推进农村生态文明建设的全过程。

一、农村生态文明法治建设的意义

通过法治途径推进农村生态文明建设，既要形成健全的生态文明法律规范体系，也要在全过程中切实贯彻法治治理思维和方式。农村生态文明建设是我们党和国家全面推进生态文明建设的内在要求，是全面推进生态文明建设和法治建设在农村领域的高度结合[1](P215-216)。现阶段，我国农村生态文明法治建设工作尚存在较大的问题，农村生态文明法治建设应当全方位进行，做到构建健全的法律规范体系、高效的法治实施体系和严格的法治监督体系。

(一)农村生态文明法治建设是全面建成小康社会的重要内容

十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：要用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度[2]。小康社会覆盖是否全面，生态环境质量是重点。全面推进农村生态文明建设，保障老百姓的饮用水是卫生的，空气是清新的，食物是放心的，居住环境是安心的，满足城乡广大人民群众的生态环境需求，是全面建成小康社会的应有之义。全面推进生态文明建设，是一项全民族乃至全人类的共同事业，既需要动员全社会的参与，也同样期待加强法治的保障和护航，推进生态文明建设法治化。我们只有全面贯彻党的十八大关于全面推进依法治国的政治主张，善于运用法治思维和法治方式推进农村生态文明建设，才能保障农村生态文明法治建设稳步推进。

(二)农村生态文明法治建设是实现农村生态和谐的重要手段

随着农村经济的快速发展，农村生态环境污染和生态破坏也处于逐步加剧的状态，例如：随着农村养殖业的快速发展，养殖场产生的粪便和污水随意排放，基本以向地下渗漏为主，这导致了养殖场附近的地下水中的有害物质严重超标，人们的生活用水质量遭到严重破坏。另外，农民一味追求农作物高产，对化肥和农药的依赖性越来越强。化肥的大量使用导致土壤硬化，土地质量遭到严重污染和破坏，在经过农田流向地下水造成污染，而农药通过蒸发，飘浮在空中，继而通过降水，严重污染了水资源。这些严重的污染问题长期得不到有效解决，加之农民环境保护意识的薄弱，此类污染问题只会逐渐加剧，保护农村生态环境迫在眉睫。仅仅通过“拉横幅，放广播”等宣传教育途径很难使污染问题得到解决，这些问题都亟须相应的法律法规进行规范和约束。当前，制度保障和法律支持是农村生态文明建设的薄弱环节，保护农村生态环境、推进农村生态文明建设的重要途径之一就是完善生态文明法律规范体系。通过完善制度体系，引导农民在农业生产过程中遵循自然规律，注重保护环境，认识到农业发展与环境保护是不矛盾的，逐步建成生态和谐的美好乡村。

(三)农村生态文明法治建设是推进乡村振兴和实现农村健康发展的关键一步

习近平同志在十九大报告中指出：加快生态文明体制改革，建设美丽中国，美丽中国起点和基础是美丽乡村[3]。推进乡村振兴的最终目标，是要逐渐提高村民在经济社会发展中的参与度和受益面，加快推进农村经济发展和农民就业问题，确保广大农民群众长期稳定增收、安居乐业，而产业的发展需要是可持续的，这就要求企业在生产经营过程中注重生态环境保护，要求农民在农业生产过程中减少对环境的破坏。乡村生态宜居不再是过去简单的强调村容村貌整洁，而是上升到建设经济兴旺、生态文明、乡风淳朴、治理有效的现代化美好乡村。

建设美好乡村，生态宜居是乡村振兴的基础，生态文明法治建设是建立生态宜居环境的重要保障。农村生态文明法治建设重点在于从根本上解决快速发展的农村经济的与严重破坏的农村生态环境之间的矛盾，通过制度建设，促进农业生产模式的转型升级，减少对环境的破坏。另外，农村生态文明法治建设的出发点并不是限制农民权利，而是通过制度建设，保障生态环境的可持续发展，切实维护农民的长久权益。

二、农村生态文明法治建设的现实问题

党的十九大报告继续提高了生态文明建设的要求，提出加快生态文明体制改革，建设美丽中国的新愿景。报告明确指出：我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要[4]。在推进生态文明法治建设的过程中，已经基本形成了包括法律、法规和规章在内的多层级法律体系，初步实现了生态文明建设的“有法可依”。但我国环保工作基本上是围绕城市环境污染工作开展的，其目的在于缓和电力行业、化工行业等高污染企业造成的城市污染，而针对农村地区鲜有相关法律法规的出台。所以在农村生态文明建设过程中，我们仍应当清醒地看到存在的诸多问题，例如农民环保意识和法治意识淡薄、相关法律法规处罚力度较差、农村环保法律体系不健全等。

(一)农民环保意识和法治意识淡薄

农民是农村生态文明法治建设最根本的群众基础，也是推动农村生态文明法治建设的实践载体。现阶段，农民参与环保工作的积极性不高，不能准确意识到农村环境保护的重要性[5]。另外，大多数农民法治意识较差，对法律法规以及法律责任缺乏认识，在他们看来，环保工作和生态文明建设是国家的事，自己没有义务也没有能力参与。这就导致广大农民在农业生产中不注重环境保护，在出现环境污染问题时缺乏问题意识，不懂得寻求途径减少污染，解决污染问题。另外，在切身利益受到损害时，维权意识较差，不愿或者不知如何通过正当途径维护自己的合法权益。例如，2013年5月，广东省安监部门陆续曝光部分流入市场的重金属镉超标大米，产地为湖南益阳、攸县等，但为何水稻大省湖南遭遇前所未有的大米安全危机，湖南省食品安全监管部门针对反映的有关情况核实了近三个月仍旧没有给出明确答复。受损的农民、停工的米厂、忧心的公众，只能在浓重的“镉霾”中茫然等待，维权难很容易引发农民群众集体性混乱。再如，福建省龙岩市连城县冷水坑村农田被重金属污染后，农民们继续在被污染的农田种植水稻并将“毒粮食”销售到市场上，他们希望通过这种方式引起政府部门的重视，迫使政府出面解决问题。很显然，农民通过这种方式维护自己的权益是明显不当的，不但解决不了问题，反而会导致新的问题和矛盾产生。

(二)农村生态文明建设法律规范欠缺

法律规范的缺失严重阻碍农村生态文明建设的进程。我国环境保护工作基本上是围绕城市环境污染工作开展的，而针对农村地区环境污染治理的相关法律法规存在严重不足。如前文所述，随着农村经济的快速发展，传统的农业生产模式已经成为历史，新型的现代化农村发展模式亟须配套法律体系的完善予以规范。《环境保护法》作为规范环境保护的基本法针对农村领域的规定还比较笼统，目前涉及农村领域的生态文明建设的法律法规仅仅停留在“喊口号”的阶段，尚不能紧跟新型农业技术进步和农业科技发展的步伐。另外，生态法治建设的复杂性和渐进性决定了相当数量的生态法律属于探索性质和应急性质[6]。加之经济和科学技术是快速发展的，这就导致了即使出台了相关生态法治建设的法律法规也需要相当长的时间去适应和修改，生态破坏的速度大于修复的速度。此外，城镇化的进程在逐步推进，农村经济的快速发展呼吁着一部针对农村的生态环境保护法律的出台，以期规范农村越来越严重的环境污染问题。

(三)农村生态文明建设执法力度不足

鉴于我国农村人口数量的庞大和法治普及程度的不足，任何法律法规在农村实施的过程中都存在着严重的障碍，对农村而言，针对生态文明建设的法律法规相较于刑事犯罪等法律法规更加遥远和陌生，天然地存在着执法力度不足、执法效果较差等问题。

第一，地方保护主义普遍存在[7]。在经济快速发展的时代，农村不再是仅仅依靠传统农业发展经济，而是通过多种招商引资等途径解决农村人口的就业问题，拉动地方经济发展。与此同时，由于地方政府工作人员环保意识较差，往往会不惜一切代价扶持当地企业的发展，随之产生的就是严重的环境污染问题。

第二，环境保护专门执法机构建设不到位。我国基层工作普遍存在内容多、任务重、难开展的问题。在环境保护上，往往都是“重部署、轻落实”，环境保护实际工作由某个部门附带性的执行。这就导致了农村环境保护工作执法主体力量严重不足，环境监管工作得不到有效落实。

(四)农村生态文明建设法治监管体制落后

基层政府环境问题责任追究机制不完善。现阶段，我国环境责任追究对象以公民和组织为主，对行政主体的问责尚存在严重的不足，规范和约束行政机关及其工作人员行为的法律规范存在严重的缺位和执行力度的严重不足。在遇到生态环境问题时，追责时不单从责任出发，而是要顾及责任人的职位和领导职务，权力的设租寻租问题屡禁不绝。另外，现存的法治监督规范严重缺乏针对基层政府履行职责和问题追责的细化规定，例如：《环境保护法》第六条的规定过于原则性①，没有详细规定基层政府该如何落实政策，出现违法违规问题该承担何种责任等。

政府信息公开工作落实不到位。在政府信息公开工作实施过程中，由于《政府信息公开条例》属于行政法规，层级比《保密法》要低，下级行政机关在落实生态环境保护的信息公开工作时，往往会出现以各种理由推迟公开、拒绝公开的现象，导致严重降低群众参与监督工作的积极性。生态环境保护问题是公众关注度较高的领域，行政机关理应做好相关政府信息的公开工作，扩大公开的范围，切实做到除涉及国家秘密和符合一定情形下的商业秘密、个人隐私之外的文件全部公开，让群众及时掌握生态环境保护问题的政府信息，加强群众对生态环境保护工作的监督。

三、解决农村生态文明法治建设问题的对策

(一)着力提高农民环保意识，加强农村环境保护资金支持

农村生态文明法治建设必须调动广大农民参与的积极性，引导农民为制定农村环境保护工作相关法律法规贡献宝贵意见，扩大农民参与环境保护工作的范围，为生态农村建设打下坚实的群众基础。

深入开展生态文明法治宣传教育工作，贯彻落实农村普法工作，帮助农民深入了解农村生态文明建设和环境保护的重要性，在维权意识和法律意识上强化农民的认识，树立自觉守法、遇事找法的法治理念，将生态农村建设转化成农民主动维护，坚定践行的自觉行动。贯彻落实“新型职业农民培养工程”。通过邀请环境保护专家等途径对农业生产进行针对性指导，引导农民在农业生产过程中注重环境保护工作，培育具有较强的生态法治理念、环境保护技能和生态文化素质的新型职业农民。

国家财政部门应针对农村环境保护工作资金投入不足的问题设立农村污染治理的专项资金，改变农村传统落后的生产方式，减少其对农村环境的污染[8]。例如：对使用新能源的家庭扩大补贴力度，减少碳燃烧等污染物的排放；加大垃圾集中处理站点建设，引导居民将农业生产和家庭生活产生的垃圾集中到垃圾处理站点；增加农村环境监测站的建设，实时监控生态环境的污染情况，掌握第一手的环境污染资料，及时对环境污染问题进行有效处理。另外，我国基层普遍存在着农民对基层干部不放心的现状，普遍认为上级拨付的环境治理专项基金会被基层干部挪作他用，所以基层政府在落实农村环境保护专项资金的使用上，应当做好政府信息公开工作，及时将专项资金的具体使用情况进行有效公式，让广大农民朋友意识到国家开展农村生态文明建设的坚定决心。

(二)强化立法工作，建立完备的农村生态文明法律规范体系

全面建成环境友好型乡村，必须发挥相关法律法规的监督和引导作用。《决定》指出：法律是治国之重器，良法是善治之前提。随着2018年《宪法修正案》将生态文明写入宪法，大力推行生态文明建设在宪法中的地位得以明确和巩固，加快完善农村生态文明法治建设、完善法律规范体系工作亟待落实。

着力提高农村生态文明建设法律规范的立法质量，坚决维护法律权威。农村生态文明法律体系建设要与农民需求和农村经济发展相适应，及时发现法律漏洞和立法空白，做好法律修改和完善工作，扩大立法覆盖面，做到立法工作与时俱进。另外，要及时总结农村生态文明建设过程中的问题和经验，善于学习生态文明建设较突出的典型乡村的各种经验，及时把可复制、易推广的成功经验上升到法律规范层面，在全社会予以学习和推广。

积极推进农村生态保护立法工作的听证制度。生态保护是广大人民群众关注度很高的社会事业，生态保护的立法工作要通过多种方式倾听群众意见，对于重要的法律法规制定工作，可以适时通过召开听证会的形式收集群众意见。我们要清楚地认识到，真正生活在农村生态环境中的农民最了解生态环境破坏的现状和导致生态环境破坏的污染源，绝不可用有色的眼光看待农民，真正做到虚心听取他们的意见将会在很大程度上提高立法工作的效率。

完善农村生态文明建设法律法规体系要打破城乡二元结构的矛盾，在农村生态环境保护工作的重视程度上对基层人民政府提出更高要求。上级政府出台了相关法律法规，基层政府要及时做好法律法规的细化落实工作，可通过制定相关规范性文件进行细化落实，在法律法规允许的范围内，结合本地区的现状落实相关法律法规的可操作性。另外，基层政府绝不可擅自进行立法工作，所有关于农村生态文明建设的法律规范必须通过合法的程序进行制定和修改。

(三)破除环境保护执法障碍，深化农村环境保护执法

法律的生命力在于实施，生态文明法律法规的落实程度，是农村生态文明法治建设的关键指标，坚决破除一切障碍，加快建成有效、高效的生态文明法治实施体系。

首先，要克服地方保护主义，增强大局意识和责任意识。基层政府的领导干部应当认识到，经济发展和环境保护是不矛盾的，不能以牺牲生态环境为代价换取经济的发展，要贯彻落实生态保护法治理念，切实做到经济的可持续发展。在进行环境污染治理时，遇到问题要坚决克服地方保护主义，严格依照法律规定执法，在追责问题上，只要生态环境事件发生，不论责任人是谁，不管其职务多高，在农村生态环境保护问题上，必须严肃追责，必须做到不偏不倚，绝不徇私枉法，切实做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。

其次，我国要加快建设完备的农村环境执法机构，考虑在乡镇一级设立生态环境保护监管部门，可以由县、区级环境保护局派驻专门负责农村环保问题的工作人员，依法对农村生态环境问题进行管理[9]，坚决治理以往“重部署、轻落实”的问题。

最后，为确保农村环境保护执法工作的落实，通过建立农村环境质量负责制，对行政机关及其工作人员的懒政、怠政行为进行规范和约束，提高行政机关工作人员与村民对农村环境保护问题的重视程度，保障农民环境权。具体而言，一要引入生态保护工作绩效考核机制，在行政机关和工作人员的考核指标中加入“生态成绩”，切实做到经济发展的可持续性。二要建立生态保护奖惩机制。对在保护生态环境工作上表现优秀的单位和个人予以奖励，对放任环境污染的单位和个人予以严惩。三要落实政府信息公开工作。阳光是最好的防腐剂，基层政府对环境保护的落实情况和对相关责任人员的奖惩情况务必及时向社会公布，接受广大人民群众的监督。

四、结语

2018年3月，十三届全国人大一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》(以下简称《宪法修正案》)，增加建设生态文明和美丽中国的内容，这是本次《宪法修正案》中的一个突出亮点[10]。生态文明建设写入宪法，表明了国家治理生态环境的坚定决心。改革开放以来，我国农村经济快速发展，取得了令世界瞩目的成绩，但是在经济发展的过程中也付出了沉重的代价，主要包括环境的严重破坏和资源的严重浪费，加之农村环保设施的严重匮乏和环保执法机构执法力度的欠缺，导致农村生态环境的破坏长期存在，即使地方各级人民政府在抓紧治理，但生态环境的修复是一个非常漫长的过程，远不及对生态环境的破坏来得迅速，所以农村生态环境的破坏存在逐渐扩大的趋势。

当前，我国生态文明建设水平仍然远不及经济的快速发展水平，尤其是农村生态文明建设的水平仍然较低，农村生态文明建设处于负重前行的关键期。只有在农村生态文明建设的全过程中贯彻法治的思维和方式，不断完善农村生态文明建设法律规范体系，通过多种途径提高农民的环保意识，对农村环保资金加大投入，做好农村生态文明法治建设的立法、执法、司法工作，才能切实做到贯彻落实农村生态文明法治建设目标，建成青山绿水、诗意栖居的美好乡村。只有用法治思维和法治方式提高治理农村生态问题能力，用法治眼光正视经济发展中的生态保护问题、用法治理念厘清经济和生态发展思路、用法治方式解决经济和生态发展问题，这既是解决农村生态文明法治建设问题可行的对策，也是提高基层政府生态环境问题治理能力的重要举措。

注释：

① 第六条一切单位和个人都有保护环境的义务。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。公民应当增强环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务。