区域高校档案部门协同发展机制构建

刘社文

(安徽农业大学，安徽 合肥 230036)

伴随着我国世界一流大学和一流学科战略的实施和推进，带来了对区域高校整体发展、协调发展、共生共存、资源共建共享等多方面的需求。高校档案工作作为高校的一项重要的基础性工作，顺应高等教育发展的需求，实现区域良性互动，为世界一流大学和一流学科建设添砖加瓦已成必然。

近些年来，我国出现了区域档案部门整体协同发展的典型案例，如上海市在全国率先启动了民生档案远程协同服务；浙江省大力推进档案共建共享建设；京津冀档案部门为配合京津冀协同发展国家战略，达成档案事业协同发展合作框架协议；赣鄂湘主动服务“中三角”发展战略，共同签订档案事业协同发展合作协议；区域高校档案工作学会(协会、研究会)开展会员培训、科学研究、业务指导工作，等等。这些服务模式是档案部门在新时代下服务民生和地区乃至国家的中心工作作出的不懈探索，充分展示了我国档案工作者的创新精神和务实作风，为区域档案工作协同发展奠定了良好的基础。由于我国档案实行条块管理，地区发展水平有差异，各级、各类档案部门发展不均衡。尤其是区域高校档案部门，与档案行政管理部门的协同发展相比，还处于自发的萌芽状态。因而，从自觉意识上构建区域高校档案部门协同发展机制显得尤为重要。

一、区域高校档案部门协同发展的顶层设计

没有规矩，不成方圆。健全的、与时俱进的档案法律法规和规章制度是开展区域高校档案部门协同发展的基本依据。2014年，中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》(以下简称《意见》)，提出通过各方面的协同合作，力求科学整合档案信息资源，促进资源共享。随后，各省市结合实际，制定了实施意见。以此为导向，浙江、京津冀、赣鄂湘档案工作开展了不同层面的协同合作。在看到这些成绩的同时，我们也要深思，法制体系的不完善可能给档案工作发展所带来的障碍。窥斑见豹，笔者将重点探讨以《档案法》为代表的法规和以《高等学校档案管理办法》(以下简称《办法》)为代表的规章的完善，以此来做好区域高校档案部门协同发展的顶层设计。

(一)档案法律的完善

众所周知，我国的《档案法》自1988年1月1日起施行，于1996年7月修订，其立法理念和条款规定契合了当时档案工作的现状要求，为我国档案事业的发展起到了积极的作用。然而，随着社会发展的日新月异，档案工作发生了很大的变化，原有的立法理念和部分条款已经落后于时代的发展，甚至阻碍着档案工作的创新。由此，近些年国家出台了一些以开放、协同为核心理念的政策法规，如《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)、《意见》，来促进档案工作的开展。虽然它们在立法位阶上低于《档案法》，但其先进的立法理念对《档案法》产生倒逼作用，会促进《档案法》立法理念的转变，从而引起一系列的法规的修订，为区域高校档案部门协同发展提供法律支持。因此，顺应形势，与时俱进地修订《档案法》，以及以其为核心的档案法律体系，是档案工作实现协同发展的关键环节。

首先，立法理念应更加注重开放和协同。为实现“十三五”发展目标，中共中央强调，必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。这是关系我国发展全局的一场深刻变革。档案工作作为党和国家工作中不可缺少的基础性工作，档案立法需切实贯彻协调发展、开放理念，这不仅是促进自身工作的需要，更是我国发展全局的需要。其次，修订不适宜的条款。现有《档案法》中还有一些阻碍协同发展的条款，如第19条关于档案向社会开放时间的条款。较长的封闭期带来的协同发展只是历史信息的协同，人们最希望得到的现实信息却不能及时协同，为民所用。对此，档案部门无须顾虑信息过早开放带来的隐患，因为《条例》实施以来，以“公开为原则、不公开为例外”的开放制度，不仅没有造成不良的社会影响，反而使公民的知情权得到极大的满足，取得了良好的社会反响。最后，明确权和责。档案协同发展，资源建设是第一要素，没有资源的协同，一切无从谈起。在《档案法》中，仅仅规定了档案部门公布档案的权利，没有规定档案部门不及时公布档案的责任。这就不能保证档案资源有效的开放，会在一定程度上迟滞协同发展的进程。此外，《档案法》还应与其他法律法规做好协同建设，如《刑法》《民法》《行政处罚法》等，以有利于档案法律效力的充分发挥。

(二)档案规章的完善

高校档案规章制度建设多年停滞不前，特别是《办法》颁布实施以来，没有进行修订，也没有新的管理办法出台。究其原因，一部分源自《档案法》修订工作的迟缓。这使得教育行政部门没有抓手，担心贸然修订相关规章制度，可能会与新法相违背，由此造成立法成本的增加和其他社会问题的出现。诚然，一“法”不改会影响全局，但高校档案部门不能因此停滞不前，错失大好发展时机。

《办法》第4条规定，“国务院教育行政部门主管全国高校档案工作。省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门主管本行政区域内高校档案工作。国家档案行政部门和省、自治区、直辖市人民政府档案行政部门在职责范围内负责对高校档案工作的业务指导、监督和检查。”因此，在高校档案部门协同发展中，教育行政部门应有所作为。一方面应立足当下，充分发挥主管职能作用。在立法环境不具备的情况下，深入贯彻落实党中央协调发展和《意见》相关精神，充分借鉴协同发展案例，有所创新；综合运用最新的档案规章制度，结合地区、行业高校档案工作特点，形成区域协同发展总体规划，明确协同内容和任务分工，指导区域高校档案部门的协同建设。值得注意的是，教育行政部门在发挥主管职能的同时，还需要加强与档案行政部门的协同，利用他们的专业优势，做好指导、监督和检查。另一方面要着眼未来，在《办法》等规章修订时，要改变目前仅注重单个高校档案部门建设的立法模式，需注重区域乃至整个高校档案部门的协同发展。目前这种立法模式虽然有利于单个档案部门的建设和发展，但是忽视了区域档案部门的整体互动和发展，不利于高校档案部门的长远发展。新的立法需要植入整体协同理念，从资源、人才、技术等协同入手，为区域高校档案工作协同发展提供明确的方向。

二、区域高校档案部门协同发展的管理机制

长期以来，高校档案部门的发展是一种感性的自发发展，注重个体建设，虽然取得了一些成就，但客观上也带来了区域高校档案工作发展间的不平衡、不协调。在新时代下，这种传统的发展模式显然与“五大发展理念”之一的协调发展相冲突，阻碍了高校档案工作的深入开展。因而，探寻新时代高校档案部门协同发展的管理机制迫在眉睫。通过梳理国内外档案协同管理模式，主要有政府主导(档案行政管理部门)和高校主导两种形式。

(一)政府主导管理机制

在我国，档案工作采取的是“条块结合”的管理体制，“即由档案行政管理部门(块)和专业主管机关(条)相结合对专业档案实施管理”[1]。各专业主管部门要在业务上接受同级档案行政管理部门的监督和指导。“条块结合”的管理模式造成了档案资源的分散，给管理和利用带来了一定的困难。为实现档案资源的共建共享，档案人员进行了长期的探索，较为典型的就是“和县模式”和“上海模式”。2004年开始，安徽省档案局在和县开展了档案管理模式改革，以打破“条块结合”的管理模式，实现国家综合档案馆集中统一管理各类专业档案。虽然这种“徽式探索”在全国产生了积极影响，但因争议颇多而未得到推广。2010年，上海市启动民生档案远程协同服务。历经了馆际协同、全区通办、全市通办三个阶段，实现了“条块”协同发展，取得了良好的成效，并为其他地方借鉴。不难发现，无论是“和县模式”还是“上海模式”，都是在政府主导下完成的。“事实证明，对于具有垂直领导为显著特点的中国档案行业来说，‘自上而下’是改革的有效方式。”[2]也就是说，在我国档案协同发展中，政府主导占有绝对的优势。区域高校档案部门协同发展可以采取政府主导的方式，借助区域现有协同发展平台，积极加入协同发展的队伍。从上海和浙江省档案协同发展的实践来看，为了便于民众利用，在协同发展中积极纳入涉及民生的专业档案，其中就包含教育部门产生的档案。高校档案作为一种专业档案，记录了高校从事招生、教学、科研、管理等活动，蕴藏着丰富的信息资源。高校档案管理部门可在教育行政部门与档案行政部门协调下积极介入，分阶段、有序地融入区域档案协同发展中，最终实现区域高校档案部门的互通互惠。

(二)高校主导管理机制

诚然，搭上政府主导的便车，能为区域高校档案部门的协同发展带来便利。但探索不同的管理机制，不仅有利于档案理论的完善，而且还可以促进档案实践工作的开展。在我国，高校主导的协同发展管理机制初现端倪，并在不断地改进和完善。这种管理机制主要是依托区域高校档案工作社会组织来进行的。就目前区域高校档案工作社会组织来说，大致可以分为三类。第一类是具有独立法人的社会组织，如安徽省高等学校档案工作协会、江苏省高校档案研究会等；第二类是依附上级学会的社会组织，作为上级学会的一个专业委员会，如上海市档案学会高校专业委员会等；第三类是自发成立的高校档案工作社会组织，如全国农林水院校档案工作协作组。这些高校档案社会组织应运而生，拉近了区域高校档案部门的距离，促进了地区高校档案工作的联系和交流，为高校档案部门的协同发展提供了良好的平台。

在实践工作中，第一类、第二类高校社会组织协同发展意识显著高于第三类。他们在区域高校档案部门协同发展上做了大量有益的探索工作，如不定期召开学术研讨会和业务培训会，来提升高校档案人员的业务能力；开展高校档案科学研究基金项目评审实施工作，来提高高校档案人员的学术水平；通过一对一帮扶，提升区域高校档案工作整体水平；鼓励区域高校做好档案数字资源的异地备份等。唯一不足的是，这种探索很少涉及高校档案资源的协同服务。究其原因，主要有两方面。一方面，我国现有的高校档案社会组织主要是学术性、群众性、非营利性的社会团体。虽然是教育、档案行政主管部门联系高校档案部门的桥梁和纽带，但是没有被赋予相应的职能和职责，无法推动高校档案资源协同服务的开展；另一方面，缺少相应的资金支持。高校档案社会组织是非营利性的社会团体，其经费来源主要是各会员单位和会员缴纳的会费，缴费标准较低，仅够日常工作的运转。这在一定程度上造成了高校档案社会组织在区域高校档案资源协同服务上的慢作为。因此，寻求良方、破解困境十分迫切。面对职能和职责的局限，要争取教育和档案行政管理部门的支持，可以组织区域历史渊源较近的高校先行开展资源协同，然后逐步铺开。在资金来源上，可以探索多元化，通过政府的支持，在政府购买服务中积极作为，承担相应的项目；与档案企业合作，争取他们的支持和赞助；扩大宣传，最大程度争取社会捐赠，等等。

综上可知，对区域高校档案协同发展来说，政府主导和高校主导各有优势。高校档案部门协同发展的管理机制可以采取政府主导和高校主导相结合的方式。具体来说，区域高校档案部门档案资源的协同服务，可以纳入政府主导模式，依托政府信息平台和档案统一平台来实现；区域高校档案人员培养等协同发展，可以采取高校主导模式，以便更好地发挥高校社会组织的灵活性和优越性。

三、区域高校档案部门协同发展的评价机制

区域高校档案部门协同建设是一个动态的过程，建立良好的评价机制有利于促进该项工作的深入开展。区域高校档案部门协同发展评价，就是依据一定的标准，系统地衡量区域高校档案部门协同发展的过程和结果，判断是否达到预期的目标。据此，我们应该从评价主体、评价标准、评价内容、评价方法方面来做好评价机制的构建。

(一)评价主体需多元化

“传统的自上而下式行政督导的评价工作模式下，单一评价主体的缺陷部分制约了档案工作的发展，建立开放多元的档案工作评价主体体系，将对今后我国档案工作的发展具有重要意义。”[3]区域高校档案部门协同发展评价机制的主体，除了传统意义上的档案行政管理部门之外，高校主管部门、区域高校档案工作社会组织、利用者也是重要的评价主体。这些评价主体，因其职能、视角的不同，评价的关注点也会有所不同，这对完善评价机制具有积极的意义。

(二)评价标准需差异化

区域内高校档案工作发展水平不平衡，其协同建设程度和要求也不可一致。“近年来，高校信息化建设工作成绩显著，基础建设、资源体系、电子政务和保障设施得到了长足发展，但是由于办学层次、办学水平和地区发展的差异，高校的信息化建设发展很不均衡。”[4]此外，区域高校档案部门人员结构、标准化建设、馆藏资源等差异也比较大。总体来说，区域内本科院校档案工作发展水平显著高于高职高专和民办高校。因此，在制定标准时，应分门别类，有区别地设置相关条款，分别对本科院校、高职高专院校、民办院校进行评价。虽然评价标准有差异，但是都是为了达到区域高校档案工作最优化发展。

(三)评价内容需全面化

评价内容的设置，不仅要尽可能多地照顾到协同发展的各个环节，也要兼顾到具体环节协同的深化程度。区域高校档案部门协同发展不仅应包含档案资源的协同，而且也应包含高校档案人力资源、标准化建设等方面的协同。在档案资源协同建设上，不仅要做好高校档案部门一般馆藏资源的协同，而且也要特别注意做好高校档案部门优质资源的协同。根据《办法》规定，我国高校档案可以分为党群、行政、学生、教学、科研、基本建设、仪器设备、产品生产、出版物、外事、财会等11个门类。所谓的一般资源，是指综合性、对社会具有一般查考价值的档案，如党群、行政类档案。所谓优质资源，是指高校独有的专业档案，如教学、科研、仪器设备等门类档案。此外，协同的档案资源应是公开的资源，不应涉及保密或不宜公开的内容。

(四)评价方法需多样化

传统评价工作模式下的单一评价主体造成了评价方法的单一化。这种评价方法更多的是侧重反面的激励，如档案行政管理部门开展的档案工作年度检查、执法检查等。在这些反面的激励评价中，值得一提的是安徽省档案局成功“将档案工作列入2016年度我省省直机关领导班子和领导干部综合考核工作范围，‘单位档案收集、整理和管理不规范的扣1分’”[5]。反面的激励固然可以促进区域高校档案部门协同发展，但换个思路，探索正面的激励也是一剂良方。正面激励需要档案行政管理部门和高校主管部门在现有评价体系中设置附加分值，鼓励区域高校档案部门协同发展。这样有利于积极性的调动，便于吸引更多的高校参与进来。

四、结语

区域高校档案部门的协同发展是我国档案工作发展进入新时期的必然要求，是提升区域高校档案工作发展水平的一个有效举措。通过对区域高校档案部门协同发展机制的研究，构建协同发展的制度平台，为协同发展提供制度保障。由于笔者水平有限，这种研究还不够充分，需要档案理论界和实践界进一步探索。此外，在构建机制的基础上，追求实现区域高校档案部门协同发展的具体路径是下一步研究的重要方向。