基层社会治理视角下的网格化治理： 创新、挑战与对策

冉昊

摘 要：在当前我国基层社会治理中，网格化治理创新成为破解基层社会治理发展瓶颈的重要突破口。网格化治理的兴起，是落实中央关于加强和创新社会治理的重要实现路径，是社会管理向社会治理转变、实现共建共治共享的多元社会治理格局的重要体现，其创新之处集中表现为协同治理的形成与内部监督机制的健全。然而，当前我国网格化治理仍然面临一些挑战，包括应对社会活力与治理目标的偏离、网格化治理的形式化与官僚化，以及基层“条块”体制机制不顺等。对此，有必要通过网格化的系统治理与综合施策，完善内部监督机制，以及理顺“条块”关系等对策，进一步提升网格化治理的效力，为我国的基层社会治理创新拓展新的发展思路。

关键词：基层社会治理；网格化治理；“条块”体制机制

中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：2096-5729（2019）01-0074-06

当国家的经济持续高速发展时，社会问题往往会集中出现。因此，社会治理尤其是基层社会治理，成为国家治理体系中的重要环节。在这样的背景下，中央对改进和创新社会治理方式越来越重视。党的十八届三中全会提出，要创新社会治理和改进社会治理方式。党的十八届五中全会进一步提出，要“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化”。[1]党的十九大报告首次提出，打造共建共治共享的社会治理格局，加强“社会治理制度建设”[2]（P49），即要把分散的社会治理创新经验加以归纳，提炼制度化和常态化的、具有可复制性的一般社会治理经验。

然而，就近年来社会治理的发展状况而言，仍面临着诸多瓶颈。

一是从“管理”到“治理”的转变。过去，中央对社会治理的提法为“社会管理”。党的十八届三中全会首次提出了“社会治理”。按照习近平的阐释，“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”。[3]（P116）所谓系统治理，就是要“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”；所谓依法治理，就是要“加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”；所谓源头治理，就是要“标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求”；所谓综合施策，就是要“强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题”。[4]党中央对管理和治理差别的解释固然简明了然，但在内在逻辑上仍面临难题，诸如加强政府主导和居民自治之间可能会有潜在冲突；强调一元性的网格化管理和认同多元性的社会参与之间可能会有潜在矛盾——逻辑上的问题投射到现实，就有可能成为管理到治理转变的瓶颈。

二是城乡社会治理的差异。这是由我国城乡二元的特殊体制决定的。城市基层治理的特点是利益矛盾相对较少，但是缺乏生机活力。尤其是随着现代城市化的建设，城市治理在当前更多地体现为街区或小区制，以致物业管委会日益取代了传统居委会的部分职能。对于一个小区而言，并不涉及太多的利益和资源，但往往会因为城市的原子化导致邻里之间的生疏，导致缺乏活力，甚至死气沉沉。与此不同，农村社会治理的特点是不乏生机但利益矛盾相对较多。虽然城市化导致当前我国农村普遍出现“空心化”现象，但饭后串串门、打打牌，以及同村血缘体系和村规民约的保留使得村民的生活不乏生機。但是，由于城市化的扩张，导致农村尤其是城市周边的农村土地具有很高的潜在价值，因而这些待征的集体土地资产形成了一张无形的利益之网。在此基础上，作为村民自治组织的村委会如果不能代表民意来处理集体资产，甚至从中牟利的话，很多矛盾就会激化。

如何破解我国当前基层社会治理发展的瓶颈？近年来，在全国多数省市推开的基层网格化治理，成为基层社会治理的一个重要突破口和创新点。

一、网格化治理兴起：基层社会治理的一种实现路径

网格化治理，就是把基层自治组织的治理界域进一步细化为便于复制和考核的网格模式，通过信息化平台实现基层社会治理的精准化。网格化治理的好处在于，能形成“专群（专业力量与社区群众）结合、条块（职能部门与属地）结合、社群（社会力量与社区群众）结合”的全新的工作格局。[5]

首先，网格化治理体现了国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。党的十八届三中全会把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为我国全面深化改革的总目标。如果说“国家治理体系和治理能力现代化”体现了社会治理改革与创新的顶层设计，那么网格化治理则体现了社会治理改革与创新的基层实践，具体体现在两个方面：

一方面是信息化手段的应用。就传统的基层治理媒介而言，新中国成立前靠乡绅，新中国成立后靠族长和后来的生产大队队长，以及邻里之间互通有无。而现在的网格化治理中，信息化手段的使用则体现了基层治理的现代化。比如通过手机软件及联网，可以使各类事件迅速上报和流转。可以说，信息化在很大程度上改变了基层治理的媒介手段；另一方面是精细化手段的使用。治理层级的精确化和治理内容的精准化，是体现基层社会治理是否现代化的重要指标。通过网格化治理，基层治理层级更加细化、治理内容更加精准化，从而无形之中提升了基层治理的质量与效率。

其次，网格化治理是实现全民共建共治共享社会治理格局的重要途径。党的十八届五中全会提出了加强和创新社会治理、推进社会治理精细化的重要目标。而网格化治理恰恰体现了基层社会治理的方式创新和社会治理内容的精细化，并且将为构建全民共建共治共享的社会治理格局发挥重要作用。全民共建共治共享的实质是要从过去的一元管理转变为现代化的多元治理，要充分发挥社会力量、市场力量和百姓力量等不同主体的能动性。而网格化治理的综合性与系统性，恰恰体现了这种转变。

第三，网格化治理体现了“社会管理”向“社会治理”的转变。2013年，在党的十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，“网格化管理”首次出现：“坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。”[4]此后，随着社会治理理念的转化发展，“网格化管理”的提法逐渐转变为“网格化治理”。通过系统治理与综合施策，网格化治理也顺利地完成了从“管理”到“治理”的转型。

二、网格化治理的创新：协同治理与内部监督

在基层社会治理中，网格化治理的各种模式本身是可以复制的。相关研究统计，在我国332个地级行政建制中，已知采用“网格化治理”的数量至少为168个。[6]然而，治理效果却千差万别。有的成效显著，并被总结为一种模式予以进一步推广；有的却流于形式，成效甚微。什么原因导致了这种差别？关键在于落实。保障落实和执行，已经成为网格化治理的重要任务和基层社会治理创新的重点。

浙江省在基层社会治理创新方面走在全国前列，而网格化治理创新是其代表。东吴镇，地处宁波市东部，属于宁波市鄞州区所管。东吴镇属典型的半山区乡镇，全镇区域面积80平方公里，辖12个行政村、1个居委会，约3万人口，2015年工业总产值超过百亿大关，财政收入达到6.68亿元，人均GDP位居全区第一。

从2014年起，东吴镇正式开始通过网格化治理来提升基层社会治理的效能。它所采用的网格化治理模式，大体上属于“自然地域网格模式”。因为东吴镇划分网格的基本依据，就是根据各村所辖范围、分布特点、人口数量、居住集散程度和群众生产生活习惯等情况，以自然村大约100-150户家庭为一个单元网格，总共划分为47个网格。总体上，网格治理队伍按照“1+1+X”的格局建立，即每个网格配备一名网格督导员、配齐一名网格长、配备若干名网格员和若干名专职或辅助网格力量。在此基础上，配备网格长47名，网格信息管理员13名和网格专干员23名。网格长按每个网格1人配备；网格信息管理员按信息平台数量，镇级社会服务管理综合指挥室1名，村级信息平台12名；网格专干员按对口重要职能部门配备23人。1

虽然采用了浙江省较为通用的“自然地域网格模式”，但东吴镇的网格化治理又有所不同——可以说是在“自然地域网格模式”基础上又有所创新，主要体现在以下两个方面。

一是通过纵向扁平化与横向综合化结合，实现网格化的协同治理创新。2015年，东吴镇在浙江省的网格化治理中第一个建立了社会服务管理综合指挥室（站）。这一举措体现了网格化的协同治理创新。综合指挥室基本人员构成是：指挥长由镇乡长担任，副指挥长由党委副书记和分管政法班子领导担任，其他班子领导和相关职能部门负责人担任指挥室成员。日常工作由党政办、综治办（网格办）承担，统筹协调处置区域内各类社会问题与网格信息事务。通过设置社会服务管理综合指挥室（站），东吴镇的网格化治理效率有所提高。一方面，不同层级之间的对接更高效，从而实现纵向应急管理的扁平化；另一方面，同一层级之间事件处理化繁为简，从而实现横向突发事件协调的综合化。

二是通过加强垂直管理，实现网格化治理的内部监督机制创新。网格化治理，关键在于落实。如何保证网格化治理的各种举措都能够执行？这才是重中之重的问题。东吴镇通过网格化的内部监督机制创新，以考核确保网格化治理的落实。毫无疑问，现有体制下，主要领导尤其是一把手的态度，往往能够对一个项目的推动起到决定性作用。在东吴镇网格化治理的落实过程中，镇党委镇政府主要领导对此非常重视，这也确保了网格化治理的各项举措以及一些创新措施能够得到落实。例如，作为落实东吴镇网格化治理枢纽和网格化治理创新关键的镇社会服务管理综合指挥室（站），其各個领导职务的安排，对全镇政府工作人员来说，产生了不言自明的效果，即镇领导对网格化治理的推进高度重视。这无形当中对全镇的政府工作人员包括网格化治理的直接参与人员产生了一种压力，使他们会更尽力地去完成网格化治理在东吴镇的推进和落实。

三、当前网格化治理面临的挑战

作为基层社会治理创新的重要实现途径，当前我国的网格化治理取得了一些成效。但不可否认，在其发展过程中，仍然面临一些挑战，主要集中在以下几个方面。

（一）网格化治理应对社会活力与治理目标的挑战

一是如何处理网格化治理与社会活力之间的关系。一种观点认为，当前的网格化治理在某种程度上成为新“保甲”制度的变种。“保甲”制度在我国历史悠久，最早可以追溯到北宋王安石改革时期建立的“保马法”和“保甲法”，其初衷为通过基层细胞单元式的划分建立起军事化管理，解决北宋长期以来的军队“冗兵冗员”问题。到了明朝中期，王阳明进一步发挥，建立了“十家牌法”，即以每十家为一个单位，出现问题“十家”连坐。当前的网格化治理，的确在某种程度上具有一些“保甲”的特征，比如单元划分方式，容易让人联想到过去的“保甲”制度。尽管就治理内容与治理目标而言，网格化治理与历史上的“保甲”制度具有本质区别，但它仍不免带来一种困惑：在形式上与“保甲”制度具有相似性的网格化治理，是否会压缩社会生长的空间，客观上给社会发展的多元性造成消极影响？

社会生长空间受到网格化治理潜在压缩的可能性体现在：（1）网格化治理可能带来社会资本流动性的不畅。社会资本天然具有流动性、开放性，以及资本自身所具有的扩张性等特征，这和网格化治理所具有的整齐划一、严丝合缝的特征具有内在不一致性。这种不一致不仅会影响社会资本的流动，反过来也会对网格化治理的效果产生不利影响。（2）网格化治理可能阻碍社会组织质量的进一步提升。近年来，我国社会组织的数量迅速增加，从改革开放前社会组织几乎为零增加到2017年将近70万个。然而，社会组织质量不高是不争的事实，尤其表现在社会组织受行政干预力度较大，独立性较弱等方面。而以加强管控为目标的网格化治理，有可能进一步弱化社会组织的独立性，增强其被行政干预的可能性，从而与现有社会组织发展目标相背离。

二是网格化治理是否会导致基层社会治理目标的偏离。网格化治理最早由政法部门提出，所以网格化治理的最原始目的是“维稳”。而此后网格化治理的实施也都由各地政府的政法部门牵头来做。这无形中造成了一个结果：“维稳”成为网格化治理的头等大事。这也是网格化治理考核的内容大部分和维稳相关的原因所在。但从社会发展的长远趋势来说，提供更好的公共服务，实现共建共治共享的社会治理格局，才是基层社会治理更为重要的目标，这也是党的十九大明确提出来的。所以，重“维稳”而轻社会共建共治共享的服务，根本目标的偏离有可能为网格化治理的长远发展及创新埋下隐患。

（二）网格化治理形式化和官僚化的挑战

一是关于网格化治理的形式化是由于经济发展水平提高导致的质疑。当前的基层网格化治理，往往出现形式化的问题，即网格的填报流于形式。如上海市杨浦区基层网格化的治理，在部分网格长或网格员看来，这只是一项兼职工作，只是填报一张流程图以应付上级督查而已。[7]

有人认为，基层网格化治理之所以流于形式，在于当地经济发展水平已经比较高，社会问题和矛盾相对较少，从而使当地基层政府对网格化本身的重视程度降低。对于这样一种说法，有必要通过比较加以澄清。比如，浙江省网格化治理的代表地区宁波市鄞州区，其城镇常住居民人均可支配收入约4.6万元，农村常住居民人均可支配收入2.7万元，与出现了部分网格化治理形式化的北京市海淀区相比，后者2014年城镇居民人均可支配收入约5.0万元，农村居民人均纯收入约2.7万元。1如果以居民人均收入作为基层网格化治理中衡量经济发展水平的指标，那么两者之间在经济发展水平上并无太大差别。换言之，经济发展水平并不是导致网格化治理差异的主要原因。

二是关于网格化治理官僚化是由于它提供了新的“隐性福利”的质疑。一种说法认为，基层政府公务员或社区工作者通过网格化治理获取的补贴成为其新的“隐性福利”，这会使网格化治理沦为政府提高其工作人员待遇的一种途径，从而使网格化治理日益“官僚化”。而实际情况是，基层网格长或网格员的补贴，的确在很多地方是“按劳分配”——多报多得，少报少得，但由于这项补贴通常由各级政府财政全额偿付，因此都有“封顶盖帽”，即或出现少数多填错填现象，也绝不可能通过额外补贴获得巨额寻租。

（三）网格化治理过程中理顺“条块”体制机制的挑战

一是网格化治理过程中横向部门间协调的体制机制有待进一步理顺，即“块”的问题。在网格化治理过程中，往往牵头部门不具有调动权限，导致上报事件的流转和处理效率下降。以东吴镇为例，网格化治理的枢纽是镇社会服务管理综合指挥室（站），但其上级牵头部门是镇综治办。而综治办在东吴镇属于政法口的职能部门，因此，一旦上报事件涉及多个职能部门的时候，作为职能相对单一的部门，综治办只能尽力协调别的部门参与，不像镇党办或政府办这样的综合行政部门那样具有更大的权力。由此，虽然网格化治理本身涉及基层社会治理的方方面面，但网格化治理的枢纽及其牵头部门只能作为众多镇政府职能部门之一出现，造成一定程度上的权责不匹配。

二是网格化治理过程中纵向部门间流通的体制机制有待进一步理顺，即“条”的问题。其中，基层网格化治理队伍建设是关键。现实中，网格化治理人员流失大量出现。如浙江省宁波市镇海区的很多网格员是本市户籍的大学毕业生，但只有约一半的大学毕业生网格员会保持这个工作的稳定性，而只有四分之一的大学毕业生网格员会工作四年以上。[8]基层网格化治理人员队伍流失的重要原因是，现行体制上升渠道狭窄，“条”的路径常常被封死。很多基层网格化治理人员都属于社会志愿者，并非基层政府在编人员，因此无论是职业发展前景还是基本保障，都与在编公务员有着巨大差别，另谋出路也是人之常情。

四、改善当前网格化治理的对策

对于上述挑战，可以通过有针对性的办法对当前的网格化治理加以调整和完善，主要可以通过以下三个方面。

（一）通过网格化的系统治理和综合施策，释放社会活力，实现目标纠偏

从管理到治理的一字之差，体现的是系统治理和综合施策。如果经过一段时间的网格化治理，社会的活力被抑制、共建共治共享的社会治理格局不能够形成，那么一定是我们搞社会治理尤其是网格化治理的人员的思维需要转变过来。

一是运用系统治理的思路来释放社会活力。党的十八届三中全会指出，系统治理涉及“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。[4]政府管理与社会建设之间并不互斥。当前政府管理较为普遍存在的问题是政府的越位，但这恰恰容易导致对政府缺位问题的忽视——特别是涉及公共产品的供给和二次分配的领域，政府缺位的问题普遍存在，这就需要政府進一步加强其功能和对社会与市场的统筹协调力度，从而更有效地保障社会释放活力。

二是运用综合施策的手段来实现目标纠偏。党的十八届三中全会指出，综合施策涉及“强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题”。[4]基于此，党的十九大提出“打造共建共治共享的社会治理格局”。对于网格化治理而言，就是要运用综合施策的手段，一方面确保社会基本稳定；另一方面通过网格化治理加强其公共服务和社会服务职能，从而充分发动群众参与到网格化治理过程中来，而不仅仅是“被治理”的对象。

（二）完善网格化治理的内部监督机制：考核与领导监督并重

网格化治理能否实现，其实并不在于选择什么样的模式，而是在于能否真正确保其实现。关键要做到考核与领导监督并重。二者之间，不仅不矛盾，恰恰相互关联。一方面，完善网格化治理的考核机制，使网格化治理能够更有效运转，从而主动赢得当地主要领导的“青眼相加”；另一方面，只有通过主要领导的强化监督，考核机制才能更有保障，网格化运转过程才能够真正避免形式化和官僚化。故而考核与领导监督，两者之间是相辅相成的关系。

（三）理顺网格化治理的“条块”体制机制

一是理顺网格化治理过程中横向部门间协调的体制机制，即“块”之间的关系。说到底，其本质还是加强网格化治理的综合性。前文提及的宁波市东吴镇所成立的镇社会服务管理综合指挥室（站），之所以成为其社会治理的创新性代表，就在于它作为一个基层网格化治理的综合性平台建立起来，有效缓解了原来网格化治理过程中多部门之间由于互不统属造成的相互“扯皮”“打架”现象，提升了基层网格化治理的效率。

二是理顺网格化治理过程中纵向部门间流通的体制机制，即“条”之间的关系。正如前文所述，当前基层网格化治理队伍人员流失较为严重，对此，有必要建立有效的内部流通渠道，使优秀的基层网格工作人员在工作一定年限后转为在编公务员，或者通过公务员考试加分等形式对其进行鼓励。此外，在建立社区的农村1，尝试聘用本村有责任心、口碑好的村民担任网格长或网格员，或者在城市社区，聘用长期生活在本社区的常住居民担任网格长或网格员，从而避免由大学生村官担任网格长或网格员造成的人员流动性大等问题，有助于夯实网格化治理的人力基础与稳定性。

参考文献：

[1] 中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报 [EB/OL].新华网，http：//www.xinhuanet.com//politics/ 2015-10/29/c_1116983078.htm，2015-10-29.

[2] 党的十九大报告（单行本）[M].北京：人民出版社，2017.

[3] 中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本[M]. 北京：学习出版社，人民出版社，2014.

[4] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M]. 北京：人民出版社，2013.

[5] 求是杂志政治编辑部调研组.社会服务管理网格化：创 新社会服务管理的有效途径[J].求是，2011（21）：61-63.

[6] 林雪霏.政府间组织学习与政策再生产：政策扩散的微 观机制——以“城市网格化管理”政策为例[J].公共管 理学报，2015（1）：11-23.

[7] 陈家刚.社区治理网格化建设的现状：问题及对策思 考——以上海市杨浦区殷行街道为例[J].兰州学刊， 2010（11）：35-40.

[8] 牟君发.网格化助推基层社会治理的探索实践——宁 波镇海网格化管理调查[J].治理观察，2015（23）：41-48.