新兴媒体侵犯版权的行政责任及其发展趋势

王舒宁

（南京理工大学，江苏南京，210094）

一、问题的提出

随着信息技术的快速发展，新型媒体的大众普及度迅猛提升，基于新兴媒体之上的作品创作变得更加普遍化、平民化，版权侵权行为呈现出“大众化”“业余化”的趋势，[1]相应的，版权侵权行为数量不断攀升。新兴媒体版权侵权案件呈高发态势，短视频平台、直播平台等新兴媒体成为版权侵权违法行为的重灾区。据报道，2018年在网络文学产业领域，因为盗版造成了近60亿元的损失，这个数字已经超过了市场规模的一半。[2]我国对版权实行“双轨制”保护，除了司法保护外，行政保护也始终作为一种重要的保护方式发挥着作用，并在实践中得到不断发展和创新。《著作权法》第48条是版权行政保护的法律依据之一，明确了行政保护是整个版权保护体系中举足轻重的组成部分，新兴媒体侵犯版权也当然要承担行政责任。然而，实践中针对新兴媒体版权行政责任形式上的创新存在质疑的声音。本文拟分析新兴媒体环境下版权行政责任的正当性，总结新兴媒体侵犯版权行政责任的特殊性，预测未来发展的趋势并提出相应的对策建议。

二、新兴媒体侵犯版权追究行政责任的正当性

在对新兴媒体侵犯版权行为的打击中，版权行政管理部门发挥了不容忽视的作用，充分体现了行政执法的主动性和高效性。根据《著作权法》第48条，当版权侵权行为同时损害公共利益时，版权行政管理部门得以追究侵权主体之行政责任。相较于一般物权的客体，版权客体之无形性及作品利用方式决定了其内容传播范围更大，受众覆盖面更广，因而使得版权侵权行为产生损害公共利益之可能。同时，其无形性也决定了一般权利人在侵权行为的证明上存在相当程度的困难，鉴于当前我国版权侵权行为较为普遍和严重，加上我国有依靠行政力量解决社会问题的传统，权利人依靠专业性更强、效率更高的版权行政管理部门进行维权便具备了正当性。新兴媒体环境下的版权行政责任的设立不仅源于现实的需要，其背后的理论支撑更是其正当性的根本依据。

从法经济学视角出发，对新兴媒体侵犯版权行为追究行政责任符合经济学中的“效率”标准。新兴媒体放大了版权的开放性、可复制性特征，侵权形式更加多样、手段更加隐蔽，仅依靠具有滞后性的立法和被动性的司法无法充分保障版权人的权利，对于科学文化传播之公共利益的实现也有局限性。同时，立法与司法所耗费的经济成本与时间成本远远大于行政保护所需的成本。对此，曾有学者经实证研究分别计算出知识产权行政保护与司法保护的绩效评价，并得出结论：知识产权的司法保护成本远大于行政保护，且当两者成本投入权重相同时，行政保护的效率性、效益性等指标是优于司法保护的，其所产生的社会影响也更为直接，覆盖面更广。[3]同理可知，对新兴媒体版权进行行政保护的“成本—收益”比显然高于司法保护的，尤其是应对新出现的版权侵权行为类型，开展行政保护是效率最高的途径。

从法政策学视角出发，对新兴媒体侵犯版权行为追究行政责任符合我国建设知识产权强国的政策目标。博登海默有说：“公共政策主要指尚未被整合进法律之中的政府政策和惯例。”[4]公共政策与法律法规之间的辩证关系之一，就体现为法律法规时常是国家政策制度化的产物，隐含着某些政策目标，这一关系在现代行政法中尤为突出。政策的出台与变革，已成为行政立法的重要驱动力。[5]在知识经济发展迅猛、国家软实力竞争激烈的当今社会，我国建设知识产权强国的政策目标，其正当性与合理性是毋庸置疑的。《著作权法》《信息网络传播权条例》等法律法规中版权侵权行政责任的设置是知识产权战略政策制度化的具体规则，其被适用于新兴媒体环境下的版权是符合政策目的与法的内在德性要求的。

从法社会学视角出发，对新兴媒体侵犯版权行为追究行政责任有助于维护社会公共利益。罗斯科·庞德有言，法律是发达政治组织化社会里高度专门化的社会控制形式。[6]易言之，法律的功能在于“社会控制”，是保障各种利益的手段，在新兴媒体环境下，版权行政保护首要维护的利益就是社会公共利益。版权行政管理部门行政执法行为的目的也在于查处侵权违法行为，维护稳定和诚信的市场秩序。实践证明，近年来，随着版权执法监管力度不断加大，版权保护环境明显改善。“剑网行动”连年收效显著，在良好网络版权秩序的维护中起到了举足轻重的作用。[7]行政执法行为具有主动性、单方性、强制性等先天优势，兼具事前预防、事中监管及事后救济的功能，更有利于维护新兴媒体版权市场秩序，从而更及时、全面地保护不特定公众接受科学文化信息的公共利益。

可见，新兴媒体环境下的版权行政保护具有充分的正当性，版权行政保护存在与发展对于新兴媒体版权市场秩序的有序运行至关重要。版权虽然属于私权，[8]但私权绝非天然排斥行政保护，不同的权利保护途径并无绝对的优劣之分，而取决于何种途径或搭配更具效率优势。

三、新兴媒体侵犯版权行政责任的特殊性

版权行政责任，其责任之严厉程度不及刑罚，亦不像民事责任局限于恢复权利义务的原状，但它可以超出原有的权利义务关系惩罚或预防违法行为，以此达到实现公共利益的目的，[9]其以“损害公共利益”为责任追究之前提的特殊性对新兴媒体版权侵权行为同样适用。作品的“公共物品”属性[10]也决定其与公共利益有着密不可分的联系，为行政责任之规制奠定理论基础。对侵犯新兴媒体版权之行政责任也应限定于关涉公共利益的范围内，在此前提下，新兴媒体侵犯版权的行政责任具有如下特殊性：

（一）责任追究过程具有更强的主动性

版权行政管理部门因其组织方式和职权范围而具有天然的信息优势和管理优势，当其主动进行行政责任追究时，依靠优势所达到的规制效果最佳。这些优势在新兴媒体环境下更为凸显，体现为其能够敏锐地发现侵权行为，既能有计划地进行事前预防，也能及时有效地针对突发的侵权事件作出回应，达到事中和事后的规制、惩罚和救济效果。质言之，版权行政管理部门的内在优势决定其主要以主动执法的形式进行行政责任的追究，其主动性能够对侵权人产生更强的威慑力，有力地破除新兴媒体版权侵权行为举证困难的维权障碍。

这种追责过程的强主动性不仅体现在常态化执法中，在近年来的“剑网行动”专项治理中更展现得淋漓尽致。国家版权局等四部门联合开展的打击网络侵权盗版专项治理“剑网行动”，自2010年启动至今，取得了突出成效。四部门每年制定不同的实施方案，根据实际情况确定当年的工作目标、主要任务、重点工作等内容。通过对2014至2018年间的“剑网行动”工作成果的比较（见表1），可以看出“剑网行动”对网络这一特定领域的治理计划性与针对性较强、查处力度逐年增强、责任形式与时俱进，同时还能良好地实现刑事司法保护的衔接，其重要作用可见一斑。

表1 2014-2018年“剑网行动”工作成果汇总

（二）责任追究形式具有创新性

版权行政责任追究形式之特殊性在于其灵活性、创新性，除罚款、没收违法所得等行政责任外，还在执法实践中创新出适应新兴媒体环境的责任形式对新兴媒体版权侵权行为进行打击、管控。例如，“剑网行动”对行政责任形式的创新——“关闭侵权网站”“删除侵权盗版链接”便体现了行政责任之强制性、效率性与技术之时代性的良好结合。

（三）责任追究效果具有社会性

新兴媒体环境中，对侵权行为的规制以“损害公共利益”为出发点，也以实现维护社会秩序与公共利益为最终落脚点。关闭侵权网站、删除侵权盗版链接等行政责任形式不仅具有对版权侵权人进行惩罚、对被侵权人进行救济的直接效果，还具有对社会公众进行引导、教育的间接效果，而且由于新兴媒体的大众化使得这种间接效果的覆盖面更广，更好地实现行政执法的公正、秩序、效益价值，其所实现的社会效果远大于产生间接影响力且影响覆盖面较小的司法裁判。

四、新兴媒体侵犯版权行政责任的发展趋势

新兴媒体侵犯版权后由行政机关介入追究其行政责任，正成为一种普遍的趋势。例如，英国的专利纠纷行政处理制度；美国海关、贸易委员会等部门对知识产权的行政保护；泰国知识产权厅设有处理知识产权纠纷和打击知识产权侵权的专门机构；菲律宾国家警察局知识产权部门多次开展专项执法行动等，[11]域外各国家或地区都基于本国历史传统和基本国情构建起知识产权行政保护制度，服务于本国的经济、文化发展。综合当前我国作品市场侵权盗版现象频发的现状、版权行政保护在现实中所发挥的重要作用以及TRIPs协议等国际条约对我国版权保护的要求，我国版权行政责任机制必将长期存在，并有如下发展趋势：

（一）主动行政执法将长期存在于新兴媒体版权保护中

历经三十载探索与实践，我国在版权领域的行政执法获得了国内外官方民间一致肯定，取得了极其成功的社会治理效果。[12]与数字技术的迅猛发展催生的侵权类型隐蔽性、复杂性增强形成强烈对比的是，版权立法的裹足不前及版权司法的相对滞后，加之我国行政执法传统已根深蒂固，这些因素无不关联着版权行政执法在治理新兴媒体版权侵权中的不可或缺性。但是，版权侵权行政责任的适用必须坚持必要的限度，即以“损害公共利益”为限，应当明确版权行政执法只是对版权司法起到补充和辅助作用，应当防止版权行政责任的过度扩张，超出权限之外惩处侵权人，为司法留有足够的空间。唯版权侵权行为对公共利益造成损害或存在损害的可能时，版权行政管理部门才得主动介入，这也符合我国政府向有限政府转型的行政改革目标之要求。[13]有限政府要求把国家权力限制在最小的范围内，只在为公共利益而必不可少的范围内才是正当的。[14]

（二）专项治理行动趋于常态化

由于历史和社会的原因，我国现阶段运用行政责任打击版权侵权行为的效果是尤为显著的。但我们必须认识到，这场新兴媒体下的反版权侵权战役注定是一场“持久战”，更需要统筹“战略战术”，虽然短期的专项行动也是重要的战术之一，但是意图通过短期的“运动式”行政执法打赢这场战役是缺乏说服力的。专项治理行动的两面性十分显著，一方面，是其打击的精准高效，另一方面，则是效果长效性的缺乏，“敌进我退，敌退我进”的侵权“游击战”可谓司空见惯，侵权主体在专项治理行动结束后再次实施侵权行为现象并不鲜见。新兴媒体环境下版权侵权行为无处不在，因而常态化的行政执法必不可少，近年来专项治理行动的周期也有延长之趋势，逐步向“类常态化”推进。对专项行动中新出现的、符合时代发展需要的版权行政责任形式，应当予以鼓励并规范其追责权限和行使程序，理由在于行政责任形式的创新能在一定程度上解决立法的滞后性和不周延性问题，只要是合理地发挥行政执法的主动性，不违背上位法的版权行政责任形式应当被允许。

（三）行政责任机制创新与产业发展相联系

产业发展往往是法律制度发展的推动力，一方面，版权行政管理部门应根据产业发展情况进行针对性的行政责任机制创新；另一方面，版权行政责任的设置以保护公共利益为目标，更应该兼顾产业发展对经济、社会发展的重要作用。新兴媒体环境下，各国纷纷结合技术与产业发展的特点进行行政责任机制的创新，如法国、韩国的“三振出局”机制、美国的“六振警告”机制等。其中，韩国的“三振出局”机制取法美两国之长，行政执法机关采取暂停账户及公告栏服务的手段制止侵权行为，[15]其做法既避免了侵害“言论自由”之嫌，又能排除现有的和潜在的互联网版权侵权行为，同时还能兼顾网络服务提供者之利益。“三振出局”机制中值得我国借鉴的是：其一，将行政责任机制创新与产业发展的特征相结合，以“警告—惩罚”的渐进模式推进版权行政执法；其二，对产业利益的兼顾，吸引网络服务提供者为版权行政管理部门提供技术上和管理上的支持，实现双方的共治共赢。

（四）软法措施与强制法措施并重

软法是原则上不具有完全的法律约束力的行为规则，但在实践中占有重要的一席之地，行政调解、行政奖励、行政指导等是典型的软法措施。从法社会学的角度看，任何纠纷的解决，都不是以严格的规则主义为主的，而是以解决问题为主，仅依靠逻辑理性还不能够完全理解和把握法律。新兴媒体背景下，利益诉求的多元化也要求版权行政管理部门探索更加多元的行政保护手段。在新兴媒体侵犯版权这一问题上，不仅需要强硬的惩罚措施，也需要适当地运用行政奖励、行政指导等软法措施，积极地引导新兴媒体产业的健康发展。目前，这些软法措施还存在制度上的不足，就行政调解制度而言，应当构建行政调解协议诉前司法确认机制，强化行政调解协议之效力，使当事人取得依据人民法院司法确认的行政协议申请法院强制执行之权利。[16]

五、结语

新兴媒体侵犯版权的行政责任具有充分的理论正当性，其不同于民事责任与刑事责任的特殊性在于责任追究过程的强主动性、责任追究形式的创新性、责任追究效果的社会性，其特殊性决定了新兴媒体侵犯版权的行政责任在实践中发挥的重要作用。基于其特殊性与实践效果可以预测，未来新兴媒体侵犯版权行政责任机制的发展呈现主动行政执法与被动司法保护相补充、常态化监管与专项行动相结合、行政责任机制创新与产业发展相联系、软法措施与强制法措施并重的趋势。因此，为保障版权行政责任机制更好地应对未来新兴媒体发展带来的问题，有必要对相关法律制度和配套机制进行完善。

完善相关法律制度及配套机制的对策建议包括：首先，完善新兴媒体版权行政责任法律体系，不仅将处罚停留在罚款层面，同时还可以将责令停产停业、吊销营业执照等处罚手段纳入其中，并明确“关闭侵权盗版网站”等新型责任形式适用的法律依据，从而构建一个多重处罚体系，依据侵权违法行为的严重程度而依次适用，增强追究行政责任的威慑力。还需要注意行政责任与民事责任和刑事责任的衔接。其次，健全新兴媒体版权侵权的行政执法配套机制，新兴媒体版权侵权行为、结果发生地的随机性、分散性，要求针对新兴媒体版权行政执法管辖应较传统管辖更为灵活，因此应当完善跨区域、跨部门协作执法机制。同时，还可以充分发挥信息技术的先进优势，例如搭建全国范围内的版权信息共享平台，将版权行政执法功能纳入平台中，运用其打击侵权盗版，更好地实现不同区域、部门间的联动，达致破除行政壁垒、地方保护主义的效果。第三，建立版权信用评价体系。在我国大力推进社会征信体系的今天，企业失信与个人失信都逐渐纳入征信范围，根据《深入实施国家知识产权战略行动计划（2014—2020）》，应当探索建立与知识产权保护有关的信用标准，将恶意侵权行为纳入社会信用评价体系，因而，建立一个版权信用评价体系为社会诚信体系的子系统是大势所趋，也有利于将日常执法与“剑网行动”等专项行动中查处的群体侵权、重复侵权名单予以固定，提高执法效率。为了建立版权信用评价体系，首先，需要制定一套合理的信用评价规则，统一评价标准；其次，应当充分利用信息技术，如建立前述的版权信息平台，建立企业与个人的版权档案，方便对其进行监管与信用评价；第三，建立健全奖惩机制，例如使信用评级低于某一特定标准的主体受市场准入之限制，从而使侵权违法成本增加，对侵权违法行为产生更强的震慑力。