法治政府建设研究的三阶段述评——基于中国知网1997—2018年相关文献的分析

王学辉，王亚栋

(西南政法大学 行政法学院，重庆 400031)

一、引 言

党的十九大报告指出，“时代是思想之母，实践是理论之源”。自1997年党的十五大报告正式提出建设社会主义法治国家的目标以来，中国不断坚定走法治道路的决心，加深对法治的理解，为实现法治国家的目标不懈努力。法治政府作为法治国家建设的重要工程，2004年在国务院《全面推进依法行政实施纲要》中作为目标被正式提出，2015年再次以纲要的形式提出要在2020年基本建成法治政府。在20余年的法治国家与法治政府建设过程中，学术界为此进行了深入的研究和分析，对法治政府建设实践和目标实现发挥了重要的推动作用。随着法治政府建设进入最后的决胜阶段，有必要对相关学术成果加以整理和分析，以期对将来的学术研究和实践问题的解决提供帮助。

关于法治政府建设这一命题的综述性研究，我国学界已经有了较为丰硕的成果，这些研究成果大致可以分为三类：一是对我国法治政府建设历史的回顾、反思和展望。比如有学者将法治政府建设作为我国法治建设的重要一环，放在宏观的法治历史中进行描述[1]；亦有学者专门就法治政府建设的历史进行总结和分析。[注]其研究主要包括两方面：一是对2004年以来我国法治政府建设成就进行总结；二是通过对重要事例的分析，总结法治政府建设的经验教训。参见：杨小军，张鲁萍.我国法治政府建设的回顾与展望[J].社会主义研究，2013(2)：42-50；杨海坤.我国法治政府建设的历程、反思与展望[J].法治研究，2015(6)：90-103.除此之外，还有学者尝试通过对重要历史节点的把握进而对法治政府进行宏观上的定位和分析。[2]二是对法治和法治政府理论的总结和分析。比如通过历史考察揭示法治政府的内涵，通过对法治政府理论的范式研究来发现问题，通过理论和实践两个方面来揭示法治政府建设的发展脉络。[3]三是对期刊发表论文的数据分析。这类研究的数据基本来源于中国知网上的核心期刊，内容主要包括文章数量分析、作者分析和理论归纳以及总结反思等。[4-6]这些研究有助于了解我国法治政府建设的状况，对相关学术研究的深入和实践改进也有一定推动作用。

然而，上述研究也存在一些不足：首先，对实践和理论的导向作用认识不够。从法制到法治是一个从静态到动态的转变过程，动态过程就意味着实践必然要在其中发挥引领作用，法治和法治政府实践实际上成为相关学术研究的动力和目标。但在目前的研究中，虽然已经注意到一些关键的事件节点，但这些研究仍限于法治历史的描述，并未将其与学术研究的发展过程联系起来，因此也就忽视了重要法治实践对学术研究发展的影响。其次，注重横向研究，忽略了纵向上的层次关系。比如对数据的收集处理和内容分析，侧重于发文量、影响因子、作者单位等横向对比，但如果加入了法治实践的导向作用，结合我国法治政府建设的进程与学术研究的纵向发展，会发现二者具有高度的一致性，由此可以发现我国相关的学术研究也具有明显的层次性，可以进行阶段性划分。再次，关于法治政府建设研究的时间起点问题存在着模糊不清，需要加以确定和论证。[注]前文列举的3篇综述论文中，法治政府建设研究的时间起点分别为2004年、2000年、2010年，作者并未说明这种起点选择的原因所在。这3篇论文为：闫建，高华丽.法治政府建设研究：评析与展望——以2004—2015年间核心期刊发表论文为样本[J].探索，2017(3)：144-149；陶林.2000年以来国内关于法治政府研究的述评与展望——基于2000—2016年的C刊论文[J].青岛科技大学学报(社会科学报)，2017(4)：67-72；彭辉.近年国内法治政府建设理论观点综述[J].宁波广播电视大学学报，2016(2)：5-12.本研究除了尝试弥缝既有研究的不足外，还有一个重要的时间契机：一是近年来随着法治政府建设进程的推进，有更多的学术成果涌现出来，需要从学术上加以全面归纳和梳理；二是随着距离基本建成法治政府的目标越来越近，有必要总结相关的学术史和实践史，并进一步明确其发展脉络和层次，以期明确法治政府实践与学术研究间的密切关系。

二、研究现状描述与分析

(一)数据选取和基本描述

为收集和整理既有法治政府研究的成果，笔者选择了中国知网(即CNKI，全称为《中国期刊全文数据库》)作为源数据库。选择该数据库主要基于三方面的考量：一是中国知网的文献发布速度快且数据较为全面，不仅能够检索到最新的研究成果，而且对年代比较久远的成果亦有收录，还能检索到报纸文献、硕博论文以及国内会议论文合集等。二是检索方便并具备基本的分析工具。中国知网具有基本检索和高级检索等功能，便于准确地查询数据。在此基础上，能够对检索结果进行基本的可视化分析，对于横向和纵向研究的开展都十分便利。三是使用人数多且方法便捷，方便读者对有关文献进行检索和对数据进行重复性校验。

本文的数据是在基本检索中，以“法治政府”为主题词进行检索，进而对该检索结果进行分析。与之前相关研究的不同之处在于：一是以主题词进行检索，检索结果可能并未精准落到“法治政府”这一主题的文章，也有可能落到题目中含有“法治”“政府”乃至“依法治国”的文章。这是因为以主题词进行检索，检索到的文献会更多一些，分析样本更大，而且这些含有“法治”“政府”的文章与“法治政府”这一主题密切相关，具有重要参考价值。二是并未将文献类型限定为期刊论文或C刊论文，而是包括了报纸、硕博论文、国内会议论文合集等。这些非期刊文献同样具有参考价值，尤其在早期数据上网技术尚不成熟时，这些资料成为有力的补充。[注]在实际研究和写作时，仍以期刊论文为主，其他资料为辅。值得说明的是，笔者意在阐释我国法治政府研究具有连续性和阶段性，并尝试对这种阶段进行划分，因此选择这种检索方式对研究结果并不会有影响。三是并未对检索年份进行限定，而是将法治政府学术研究的起始年份作为一个研究结论在文中进行论证。

表1 1996—2018年“法治政府”相关主题年度发文量统计结果

注：数据来源于中国知网，2018年为预测值。

中国知网没有收录1996年之前的相关数据，1996—2018年“法治政府”相关主题年度发文量情况见表1。

根据表1可知，1996—2018年“法治政府”这一主题的研究取得丰富的成果。结合中国知网的学科分布可以发现，法学、政治学、行政管理学等多个学科都关注这一主题。从篇数上看，1997年最少，才3篇；2015年最多，有2 148篇。23年的总发文量达15 683篇，每年平均发文量约682篇；而自2004年以来，每年平均发文量约为1 029篇。这种显著的变化既是学术研究进步的原因，也是法治实践发展的表现。

对表1数据进行趋势分析可以发现：学术研究在呈现出持续性发展态势的同时，又有明显的阶段性[注]之所以第一阶段从1997年开始、2013年划在第三阶段，是因为各阶段的划分结合了发文量和重大法治事件，具体原因见下文分析。特征：第一阶段是从1997年到2003年，发文量从一位数增长到了两位数；第二阶段是从2004年到2012年，发文量从两位数增长到了三位数(2004年约为2003年的3.9倍)，但同时可发现2009年的发文量比2008年有所下降、2012年的发文量比2010年和2011年有所下降；第三阶段是从2013年到2018年，发文量从三位数增长到了四位数并于2015年达到历史最高点，之后连续两年篇数下降，而2018年则可能实现新的增长。中国对法治道路的选择和法治建设的持续进行，能够为这种研究成果的持续增长提供解释，但仍然存在疑问：一是为什么会出现明显的阶段性特征？这种阶段性表现背后的深层次原因何在？是什么在推动这种学术研究的跨越式发展？二是为什么在持续性增长中，会出现某些年份的负增长，其原因又何在？这些疑问是本文要回答的问题。

(二)一种分析思路：以重大法治事件为线索

法治政府的内涵有多种理解，但不论哪一种理解都必须注意到实践的重要性。梳理我国重大法治事件发生的时间，可以发现重大法治事件发生的时间节点与学术研究跨越式增长的时间节点存在高度的对应性。这种事件节点可概括为三类：一是重要的党代会文件；二是除了党代会文件之外的其它重要国家文件，包括国务院文件和党的全会文件；三是其他重要法治事件，比如1999年将“法治国家”写进宪法。相对而言，前两类更加重要。通过考察“法治政府”在这些重要文件中出现的频次，可以从侧面反映出国家对这一命题的重视程度。但因为党代会讨论的往往是重大社会问题，因此必须将“法治政府”与其他关键词结合起来进行考察。而国务院文件和全会文件则往往集中于某个方向的问题，所以可以只将“法治政府”作为单一关注对象。党代会报告中“法治”相关语词出现的频次和重要国家文件中“法治政府”出现的频次分别见表2、表3。

表2 党代会报告中“法治”相关语词出现的频次 单位：次

表3 重要国家文件中“法治政府”出现的频次 单位：次

从表1、表2、表3的数据，可以发现“法治政府”学术研究发展与国家重大法治事件的发生存在重要的相关性，重大法治事件的发生吸引了更多的学术关注度。[注]大部分文件发布的时间接近年底，对学术研究和发文量的影响会延续到后一年；另外，在党代会召开前夕，学界就会讨论会议可能出现的议题，因此研究这些重要事件对学术研究和发文量的影响，时间应包括当年和后一年。例如从1998年开始，“法治政府”相关主题的发文量持续增长，而恰好1997年党的十五大报告正式提出要依法治国、建设社会主义法治国家。这种对应关系可以为学术研究的阶段划分提供依据，但仍不能解释有些年份的负增长现象，对此需要在后文作进一步的分析和解释。

基于这种思路，我们可以将“法治政府”研究的起始年份确定为1997年。更重要的是，据此可以通过理论和实践两方面的契合，将“法治政府”学术研究划分为三个阶段：第一阶段为1997—2003年，第二阶段为2004—2012年，第三阶段为2013—2018年。三个阶段间是前后相连、相承发展的，这是学术研究的连续性所在。同时，每个阶段不仅存在着学术理论与法治实践关系的复杂变化，而且学术研究本身又具有各自不同的特征，揭示其鲜明的研究主题和多元化的研究内容需要对众多成果作不懈的整理和分析。

三、研究肇始期：1997—2003

(一)肇始期的事件线索

将1997年确定为法治政府建设学术研究的起始年份，原因在于当年召开的党的十五大正式提出了“健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家”的目标要求，而在党的十四大报告中则只有对“法制”的要求。[注]党的十五大报告正式提出了“依法治国”，但这一概念的首次提出可能是在1996年。参见：袁曙宏，杨伟东.我国法治建设三十年回顾与前瞻——关于中国法治历程、作用和发展趋势的思考[J].中国法学，2009(1)：18-30.这种文字上的变化实际上意味着我国治理方式的转变和明确，其重心将从“法制”逐步转移到“法治”，即自此以后坚定不移走法治道路。但在党的十五大报告中并未出现“法治政府”的表述，之所以将其视为法治政府研究的起始标志基于以下的原因：一是法治政府的基本意蕴是要求以法治的方式对政府的组织结构和运行模式进行塑造，因此“法治政府”的提出首先要求确认“法治”的道路选择并对法治有充分的认识，形成对法治的价值追求。党的十五大报告则意味着在继续追求法制建设的同时，在国家治理上将开始向法治道路迈进，这成为我国法治建设的开端。二是在国家顶层设计中，政府是作为一个关键环节包含于国家整体中的，法治政府建设即被视作法治国家建设的重要工程，因此在提出“依法治国”和“法治国家”的目标之后，实际上就包含了提出“法治政府”的可能性和必然性。

另外，在这一时期还有其他重要事件推动了法治政府的发展：一是1999年将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法，为法治道路提供了宪法依据，这在国家治理领域具有划时代的意义。二是2001年我国加入世界贸易组织，为保证加入WTO后我国能全面履行相关承诺，我们必须建设法治政府，这为法治政府建设提供了重要的外部推力。

(二)肇始期的学术研究

这一时期的学术研究存在两个较大的客观局限性：一是缺乏实践的材料和数据，学界重纯理论性的研究；二是由于“法治政府”的概念尚未正式提出，研究重心主要在“法治”范围内。但经过学者们的不懈努力，这一时期仍然取得了具有较高价值的学术成果：第一，围绕“法治”展开的讨论。有学者对法治概念进行深入阐释，通过梳理法治的渊源、规诫、价值，强调法治作为社会实践概念的重要性。[7] 117-144有学者开始探索中国法治道路，注重探讨走什么样的法治道路、为什么要走法治道路以及走法治道路的困难和障碍等问题。也有学者提出中国走的是政府推进型法治道路，并注意到法治本土资源的运用，认为“政府是法治运动的领导者和主要推动者，法治主要是……借助和利用政府所掌握的本土政治资源完成的”。[8]有学者对此持不同看法，认为中国应当走渐进性的法治道路，更多地突出人民参与的重要性，“真正的中国法治之路一定是人民从参与较少到参与较多的法治之路”。[9]此外，有学者注意到法治与政治的密切关联，提出法治政治“既是现代国家政治之价值取向，又是现代社会政治制度框架之必然建构”。[10]第二，围绕“法治政府”展开的讨论。有学者注意到政治的民主化和经济的市场化与法治有必然的联系，在政府机构改革中应注重法治化的价值取向。[11]也有学者注意到政府的法治化建设对于建设法治国家的重要战略意义，提出地方政府法治化是建设社会主义法治国家的突破口，并对法治政府的构成要件进行了分析。[12]此外，有学者通过引介西方“法治政府”理论，对“法律人”在建设法治政府过程中的角色担当展开研究，指出“‘法治政府’不仅仅是我们通常所理解的‘受法律约束或依法运作的政府’，而且是由熟悉或精通法律的人组成的政府。”[13]

可以说，这一时期的法治实践与学术研究都处于起步阶段，仍然在不断摸索和思考中。这个阶段的法治实践对于理论研究仅起到一定程度的启发作用，反而法治政府理论先于法治政府实践，率先提出了“法治政府”的命题并进行了一定范围的研究和思考。总体来说，这一阶段的学术研究有以下特征：第一，研究成果总量较少且侧重于对法治的研究，学术界虽然展开了对法治政府的研究，但实务界则并未正式提出这一命题。第二，学科分布不仅包括行政法，还包括政治学、法哲学、公共管理等。第三，由于实践的缺乏，研究理论重在对国外理论的引介以及问题的提出，且研究目标比较泛化，缺乏对某一问题的深入探讨。但从发展历史来看，这一阶段的研究不仅使学术界和实务界逐渐了解和接受“法治政府”这一概念，而且其研究的一些问题成为学术界长期研究和探讨的基本问题，为之后的研究和实践提供了重要的理论铺垫。

夏恿的《法治是什么——渊源、规诫与价值》一文可作为这一阶段学术研究的典型。该文显然注意到从“法制”到“法治”的语词变化，并捕捉到这种变化背后的深厚意义，因此文章对“法治”这一概念进行了细致的剖析。但由于缺乏必要的“中国经验”，文章从西方法学的经典著作着手进行分析，最后落到中国的特殊语境之下，这种探索显然是十分有益的。该文提出“法治是一个社会的、实践的概念”[7]141。这种论断把握住法治的核心和本质特征，但在强调法治价值的同时，却并未能进一步描绘这种法治发展的“理想图景”，因此也没有关于法治建设的构建路径和实现方式的探讨。这种缺失应归因于特殊的时代特征，即从“法制建设”转向更高层次的“法治建设”的认知重构与实践经验的再积累。

四、研究发展期：2004—2012

法治政府相关研究的发展期，以2004年的爆发式增长为开始，以2012年的负增长为结束。剖析这一时期的发展趋势，可以发现两个明显的特点：一是与肇始期发文量的缓慢增长不同，从发展期一开始就实现了发文量的重大突破，从2003年的94篇跨越到2004年的371篇，此后一直保持了较快增长趋势，到2012年发文量达到674篇(最高点为2011年的807篇)。这种持续快速增长与法治政府实践的展开有密切关系。二是在总体保持增长趋势的同时，2009年和2012年的发文量却出现了负增长，这在某种程度上表明法治政府实践与理论在发展过程中所遇到的困境。结合这一时期发生的较多与法治政府相关的事件，可以把这两年作为节点将这一时期细分为前后两期，以便更清晰地揭示其发展脉络。

(一)法治政府概念的确立：2004—2009

从2004年到2009年的法治政府研究发展前期，发生了三件重要的法治事件：一是2004年《纲要》提出了“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。这意味着法治政府建设目标的正式提出，为之后的实践和研究提供了重要导向。正是因为这个原因，2004年的发文量出现了高速增长，并为之后几年的平稳增长提供了动力支持。二是2007年党的十七大报告提出“依法治国基本方略深入落实，全社会法制观念进一步增强，法治政府建设取得新成效”的目标与要求。但值得注意的是，这里仍然提到要加强“法制观念”而非“法治观念”。三是2008年《决定》承继2004年《纲要》和2007年党的十七大报告的精神，再次强调了法治政府建设的重要性，2008年也成为发文量较为明显的增长年。

从国务院的文件名称可以看出，当时关注的重点仍然在于“依法行政”，依法行政成为观察和探索“法治政府”的视窗。自2004年《纲要》发布后，众多学者开始探讨“依法行政”“依法治国”“法治政府”等概念之间的关系，以此为核心形成了一批学术成果。[14-15]而在之后较长时期内，“依法行政”和“法治政府”建设都成为行政法学研究的热词。[16]但以现在的目光进行审视，2004年的《纲要》是存在一些客观局限性的：一是虽然文件提出了建设法治政府的目标，但其塑造仅仅围绕依法行政展开，对法治政府的内涵、标准、建设路径欠缺进一步的考量；二是当时仍然缺乏从国家层面的顶层设计出发对法治政府进行定位，且法律制度仍然不健全[注]例如2004年《纲要》提出要加快政府信息公开，但却并没有统一的标准和操作方法，直到2007年国务院才出台了《政府信息公开条例》。，因此2004年《纲要》提出“十年基本建成法治政府”的目标显然过于乐观。三是我国如果采用的是政府推进型的法治构建模式，那么如何为政府提供持续的行政法治动力、政府自身又该做些什么等，这些问题仍然有待回答。这也是2008年《决定》将依法行政推进到市县一级的原因，而学界的研究也同样是围绕这些问题展开的。

这一时期的学术研究成果主要分布在以下几方面：一是关于法治政府的内涵、标准、构建路径的研究。学者们提出转变政府职能和改革行政管理体制是建设法治政府的前提，提出法治政府应是有限有为、透明廉洁、诚信负责、便民高效的政府，认为建设法治政府的基本途径是加快行政管理体制改革。同时，有学者提出通过构建法治政府指标体系来评测法治政府建设成效，认为“法治政府指标体系是引导、评价和预测我国法治政府建设的一把标尺，对依法行政的推进具有重要意义和价值。”[17]12二是对法治政府在国家系统和顶层设计中的定位展开研究。比如，有学者认为“中国要实现建构社会主义和谐社会的目标，核心是依法治国、建设社会主义法治国家，关键在于依法行政、建设法治政府。”[18]三是注意到法治政府与其他社会要素(比如法治政府建设与区域经济发展、国家社会现代化)之间的关系[19-20]；在2008年《决定》出台后，又出现了关于地方法治政府建设经验的研究。上述研究的进行和深入，共同推动了法治政府概念的确立，使这一命题真正成为学术研究的一大重点。这个时期，尽管学术研究快速发展，但是关于法治政府的一些基本问题仍未得到解决，法治政府建设实践仍然缺乏动力和方向，这或是2009年发文量负增长的原因。

(二)法治政府的实际建设：2010—2012

在法治政府建设研究的发展后期，真正产生重大影响的事件只有一件：即发布了2010年《意见》。这份文件的发布具有重要意义：一是实现了从依法行政到法治政府的转变，意味着法治政府建设成为政府法治实践的真正抓手。二是体现了对现实问题的回应。针对实践的困难，提出了具体的解决方案，而且在这份文件中没有再谈基本实现法治政府的时间。从内容看，这份文件具有更强的可操作性，列举了29条地方政府在法治建设中从认识到实践应当注意的问题。尽管如此，文件并未实质性回答法治政府建设的具体目标以及顶层设计上的定位问题，也未能提供一个能够遵循的完整的建设和发展模式，所以并未引起学术界的持续注意，发文量也从2010年、2011年的增长变为2012年的下跌[注]2012年，党的十八大报告回应了关于法治政府建设的重大问题，并且引出了更多理论命题，开启了法治政府学术研究新时期。但是党的十八大是在年底召开的，其对学术研究的影响更多体现在2013年及以后，因此将2013年放在下一阶段进行论述。(发文量低于2010年)。

法治政府实践的整体乏力，导致理论界缺少开创性研究的动力。但或许正因为国家文件只提供了较为抽象的方向指引，地方政府反而有了更大的空间进行实践探索，形成了具有地方特色的法治政府建设路径。比如，有学者提出“实施‘地方法治’可以促进国家法治的提升，推进地方民主政治建设和市场经济发展，弥补政府推进型法治化道路的不足。”[21]而对于各地不同的法治政府建设路径，学界也进行了充分的总结和探讨。另外值得重视的是，这一时期关于法治政府建设指标体系的探索，成为下一时期法治政府评估指标体系的雏形。这一时期的国务院文件，均未提及政府指标评估体系，反而早在2006年学界就提出了这一设想[17]12-14；其后深圳市于2007年建立了全国第一个法治政府建设指标体系，湖北省则于2010年出台了全国首个省级法治政府建设指标体系，但在国家层面则并未出台相关的法治政府建设指标体系。[注]据笔者考证，2009年国务院曾有意出台《法治政府建设指标体系总体框架》，笔者亦找到了该文件的草案，但并未找到国务院正式发布该文件的相关信息。该草案参见：马维国.法治政府建设考评指标体系初探(提纲)[C]// 中华全国律师协会宪法与人权专业委员会，中华全国律师协会行政法专业委员会.中华全国律师协会宪法与人权专业委员会、行政法专业委员会2010年年会暨“律师参与化解社会矛盾的理论与实践”研讨会论文集.北京:中华全国律师协会,2010：99-104.随着下一时期法治政府建设基本目标的正式确立，法治政府评估将成为研究的重心，这些地方性的探索则为此奠定了基础。

总体来看，这一时期的学术研究起到了承前启后的作用，成为法治政府研究的过渡期，袁曙宏《关于构建我国法治政府指标体系的设想》一文可作为代表。法治政府在国家文件中作为一个目标被提出和实现，具有极强的现实导向性。但如何具体进行法治政府建设、如何确认是否达到了文件中所提出的目标，都是亟待解决的问题。《关于构建我国法治政府指标体系的设想》较早提出了构建我国法治政府指标体系的设想，一方面将法治政府研究从概念研究、过程研究推进到了结果研究，另一方面为其后地方性法治政府评估工作和相关学者的评估研究提供了一定指导。当然，作为前瞻性的研究成果，该文的缺陷也很明显：一是仍为理论层面的探讨，重在“提出”而非“实现”；二是从今天的中国法治政府评估发展过程来看，其复杂性可能超出了当时作者的想象，而关于法治政府评估的实效或许也并如作者想象得那么“美好”。

五、研究深入期：2013至今

2013年，法治政府研究的发文量迅速回升，并基本与发展期的最高发文量持平，由此我国法治政府研究进入深入期。以党的十八大为起点的法治政府实践和以习近平为核心的党中央提出的一系列新概念、新目标，使法治政府研究再次迎来井喷期，发文量从2013年的800篇激增到2014年的1 901篇，2015年达到2 148篇的最高峰。这种增长是实践和学术在特定时间点共同作用的结果，并不具有持续性。因此，即便发布了2015年《纲要》，2016年和2017年的发文量却连续下降，但仍在1 500篇以上。这意味着即使在理论退热时，实践的发展仍然在提供持续性的研究动力。而随着进入法治政府建设的目标决胜期，理论研究必然要迎来新的增长。

(一)实践突破与研究热潮：2013—2015

党的十八大报告提出，“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成”。整个报告提到“法治政府”虽仅此一次，但却具有重大意义：即重新提出了建设法治政府的目标，并且将其视作全面建成小康社会的重要任务和目标。如果说“法治政府”在肇始期是一种推理结果，在发展期是政府的自我要求，那么在深入期则成为了国家顶层设计中的重要一环，必须实现。而在进入国家的顶层设计之后，“法治政府”必须处理与其他发展要素之间的关系，这也是法治实践必须面对的问题。以习近平总书记为核心的党中央就此提出了许多新观点、新目标，不仅直接回答了实践问题，而且给学术带来强劲的发展动力，与之相关的重要文件是三中全会《决定》和四中全会《决定》。[注]需要注意的是，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中的许多重要观点早在之前就已出现，而十八届三中全会则以正式文件的形式将这些观点确定下来，成为国家法治发展的重要指针。例如关于“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的观点，是2013年2月23日习近平总书记在中共中央政治局第四次集体学习时提出的，在十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中得到确认、在十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中被再次重申。参见：江必新，郑礼华.全面深化改革与法治政府的完善[J].法学杂志，2014(1)：1-14；伊士国，尚海龙.由“法律体系”到“法治体系”——党的十八届三中全会关于法治中国建设的宏伟蓝图[J].政法论丛，2014(4)：43-49；张峰.中国特色社会主义法治道路释义[J].江西社会科学，2015(7)：231-236.

四中全会《决定》提出和确认了以下与法治政府相关的重要命题：一是依法治国的总目标是“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，为此需要发展中国特色社会主义法治理论；二是重申要“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”；三是确认法治政府的内涵，要“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”；四是要“坚持从中国实际出发”，开创中国特色的法治理论和法治实践；五是提出了“新的十六字方针”：科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。[注]此外，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对法治政府建设有影响的论述还包括“实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化”以及“坚持依法治国和以德治国相结合”。这些命题也引起了学者的广泛讨论，但主要发生在行政法学相关的交叉学科中。

随着实践取得突破性的进展，这一时期的学术研究也得到全方位的拓展和深入，其最大特点在于理论研究深入的同时开展了实证研究，理论与实践实现了紧密结合、互相促进。由于发文量激增难以全面归纳，但仍然可以发现以下与实践对应的重点研究领域：一是关于法治道路与法治理论的研究。比如有学者研究了法治体系与法律体系的关系，认为法治体系是对法律体系的承继和发展。[22]另有学者注意到法治理论与法治实践的密切关系，认为“中国正在全面开展的法治建设实践是法治理论发展的动力”。[23]二是研究法治国家、法治政府和法治社会之间的关系，以及如何实现“一体建设”。有学者从三者的概念区分入手，对三者之间的关系进行了深入阐述。[24]对于“一体建设”问题，有学者则从三者位于同一体系出发，认为“可以从逻辑前提、运行机理和路径选择三方面展开”[25]，进而研究一体建设的标准问题，给出详细的评价考核指标体系大纲。三是结合四中全会《决定》内容，对法治政府的内涵进行新的研究和解读，提出法治政府建设的新要求。[26-27]四是对中国地方法治政府建设进行实证研究，并且深入到县一级政府。有学者则基于实证研究，提出县级政府依法行政的动力主要由内部驱力、行政拉力、司法推力和社会压力四个部分构成。[28-29]同时应加强地方法治与法治中国的互动，“加强法治中国与地方法治互动有利于摆脱地方法治盲目无序的发展状态，防止法治的地方割据和法治碎片化现象”。[30]

与此同时，学术界也开始直接参与法治政府实践的进程——作为中立的第三方来评估法治政府建设成果。法治政府评估包括地方政府开展的自我评估和有关学者/学术机构作为第三方主体开展的评估，二者成为中国法治政府评估的并行线索。地方政府的自我评估是地方政府自我测评，通常会公布最终结果，比如以上海市、北京市为代表的城市每年会发布城市法治建设蓝皮书。由学术研究者主持的中立第三方评估，是在理论与实践紧密结合的背景下产生和发展的。实际上，在2011年中国政法大学评选年度“中国法治政府奖”已开始引起实务界的重视。三中全会《决定》正式提出要“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”，从此引起了学术界参与法治政府建设评估的热潮。其中既有全国性的法治政府评估，比如中国政法大学发布的《中国法治政府发展报告》和中国社会科学院发布的《中国法治发展报告》；也有地方性的法治政府评估，比如钱弘道教授主持的法治余杭评估和近年笔者主持的重庆市法治政府建设效果评估等。可以说自2013年以来，法治政府建设评估成为法治实践和法治研究共同关注的重点。以党的十八届三中全会为法治评估的转折点，地方政府的自我评估和学术界的中立第三方评估均逐渐走上了规范化道路。[31]

这一时期的法治评估研究主要集中在以下领域：一是对国外法治评估指标和方法的借鉴。比如世界正义工程提出的法治指数，有学者就引入该评估方法提出“要建立法治指数评估的长效与常态机制”。[32]二是对我国法治评估指标体系的构建和反思。比如有学者详细描述了地方法治评估指标体系的产生过程[33]；有学者则将评估指标的制定过程分解为三个阶段，并作出了过程性的阐释[34]；另有学者对法治评估指标进行反思，认为应从法治文化高度进行重构和引导。[35]三是对法治评估的模式和类型进行总结和分析。比如有学者认为我国存在分别以治理和管理为理论基点的两种评估模式[36]；有学者则将国内外法治评估分为定量评估、定性评估和建设评估三种类型。[37]这些研究共同推动了我国法治政府评估理论和实践的发展。

(二)理论退热与目标决胜：2016至今

自2014年、2015年发文量爆发式增长后，法治政府的理论研究进入退热期，2016年、2017年的发文量均在下降。但由于这一时期仍在大力推进法治政府实践，且距离基本建成的目标期越来越近，这两年的跌幅并不大，仍然稳定在1 500篇以上。随着法治实践的深入和逐渐进入法治政府目标的决胜期，预测2018年的发文量会有所回升。而2020年也很可能成为法治政府研究的又一个高峰期和转折点。

2015年《纲要》相较2010年《意见》而言，更加具体和明确、可操作性和可评价性更强，显示出中央实现法治政府建设目标的决心。在此文件之后，一方面地方政府依据该文件陆续出台了融入地方特色的纲要文件；另一方面国务院等接连出台文件，保障和推进法治政府的建设进程。[注]比如，2016年相继出台了《关于加强和改进行政应诉工作的意见》《保护司法人员依法履行法定职责规定》《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，以推进法治政府相关工作的开展。2017年10月党的十九大报告四次提到“法治政府”，是党的十四大以来最多的一次。在这四次中，一次是对以往工作的回顾，一次是作为目标，两次是作为工作要求，由此体现出国家对法治政府建设的重视和“基本建成法治政府”目标实现的势在必行。

总结2016年以来的研究成果，可以发现两个特点：一是对旧主题的深入探讨，其中地方法治建设、法治政府评估、法治国家、政府、社会一体建设仍然是研究的重点，是学术研究的主要构成部分。二是出现了一些新的阶段性特征：首先是有学者对既有的法治实践和研究成果进行了反思。比如对法治实践的总体反思，认为我国当下已经非常显明地形成了可以称之为“法治大跃进”的思想与实践行动的社会现象。[38]对此笔者进一步提出，中国法治建设仍然需要一个过渡期。[39]对地方法治建设的反思，已经有“一些结构性不平衡的困境约束凸显出来”。[40]对法治政府评估指标体系的反思，认为应当区分和建立“软”“硬”指标体系，保障法治政府建设的实质效果。[41]其次是更加关注法治政府建设的一些要素影响。比如经济发展是否对法治政府建设存在影响、如何改善和评价法治政府建设的地区差异，以及关于法治政府存在的“公共性向度”。最后是关注法治政府建设中互联网技术的运用。以“互联网+”为代表的新兴互联网技术在法治政府建设中亦得到了运用，但新技术与旧有行政传统之间存在着深刻冲突，在二者磨合的过程中“潜藏着权力异化的风险，必须树立明确的目标和导向来统合不同的驱动力量及其矛盾。”[42]

进入法治研究的深入期之后，伴随而来的是多元化的研究领域和异常丰富的研究成果，挑选其中一篇或数篇作为代表作殊为难事，现仅从韩业斌的《法治中国与地方法治互动的路径选择》一文试窥深入期学术研究特征之一隅。该文一方面体现了学术研究领域的深入，即将地方法治实践作为重要命题进行研究，充分分析了各个地方的法治建设经验；另一方面体现了学术研究的层次，即注意到法治建设是一个系统工程，从系统视角出发审视了法治中国与地方法治的关系。此外，恰如同时期一些研究成果，该文似乎包含了对未来法治发展的“乐观”，因而对中央与地方关系的历史复杂性的注意稍有欠缺，因此笔者对该文所期待的那种国家法治与地方法治的“良性互动”能否实现仍有疑虑。

六、代结语：迈向法治政府建设研究的变革期

对法治政府学术研究的阶段性特征进行揭示，其意在把握该领域学术研究的特殊发展路径，同时确认中国法治建设过程中学术界和实务界的互动及其所发挥的重要作用。显然，中国法治政府建设离不开理论与实践的恰合共促，学术研究者扮演的角色应当在未来的理论创新与实践指引中发挥更大作用。“总结历史是为了开辟未来”[43]。目前法治政府建设的相关研究虽处在深入期，但已经隐约可见引发阶段性变革的某些因素：一方面是国家层面始于党的十八大的行政体制改革渐次全面展开，地方层面法治政府建设的地方特色逐渐凸显，中国法治建设的系统工程稳步推进；另一方面是多年来法治政府理论研究与实践紧密结合，在互联网+、大数据等新技术的影响下，实现了从理论到实践、从宏观到微观的转变，更加精细化和多元化。学术界必将迈向法治政府建设研究的变革期，实现从速度到质量的转型升级，在开辟研究新领域的同时将逐步丰满具有中国特色的法治理论。