学生诉高校行政案件疑难焦点实证研究

梁 成，韩小雨

（海南省教育厅，海南海口570204）

近年来，随着高校学生权利意识的觉醒和维权诉求的高涨，学生与母校对簿公堂的行政诉讼案件屡见不鲜，尤其是于艳茹诉北京大学撤销博士学位案、甘露诉暨南大学开除学籍决定案等案件引发了社会的广泛关注和热议。与此同时，高校行政案件也引起了学术界的极大兴趣，研究成果颇多。已有研究多关注高校拒绝授予学位、撤销学位、开除学籍等某一类型案件[1-3]，研究方法也多以文献研究为主[4-5]，缺乏对学生诉高校行政案件的全面分析，以及从实证层面对庭审疑难焦点问题的剖析。本文通过对近年来学生诉高校行政案件的实证分析，探析行政审判的实践发展尤其是案件的疑难焦点问题，以期促进理论困境的突破和司法审判理念的创新，进而推动依法治教、依法治校。

一、研究方法与样本来源

“高等教育行政审判实践是学术研究的活水。”[6]本研究主要采用案例分析法，通过采集、分析学生诉高校行政案件的判决书，“以发掘司法实践处理这类案件的基本司法理念、态度和适用法律的技巧以及主要争议问题，为立法特别是司法解释的立法论证提供试验结果，为理论和学术研究提供最基本的素材”[7]。

为收集研究样本，本研究以最高人民法院设立的中国裁判文书网①为平台，运用高级检索功能，于2019年1月10日以“高校”“大学”“学生”为主题词进行全文检索，选取案件类型为“行政案件”，文书类型为“判决书”，裁判时间截至2018年12月31日。对搜索结果进行如下处理：一是整合一审、二审和再审判决书，以生效判决书作为研究材料；二是去除关键信息不明的判决书。最终得到判决书183份，即本研究的183个案例。

二、学生诉高校行政案件的特点分析

（一）时间特点：2012年之前案件数量较少，至2014年出现大幅增长，至今保持多发态势

如图1所示，2012年及之前，学生诉高校行政案件较少，仅有6起；2013年案件开始涌现；2014年数量明显激增，比2013年增长了2倍；2015年至2017年案件保持平稳的多发态势，年均40起以上②。这与最高人民法院2014年12月发布的第38号（田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案）、第39号（何小强诉华中科技大学拒绝授予学位案）指导案例的参照示范作用，以及2015年5月1日新《行政诉讼法》变立案审查制为立案登记制，降低了诉讼条件等密切相关。

图1 学生诉高校行政案件数量及趋势图

（二）分布特点：案件分布于全国大多数省份，但相对集中在北上广等经济发达地区

183起行政案件的分布范围涉及全国26个省、自治区和直辖市。研究发现，学生诉高校行政案件相对集中于经济发达地区和重点高校，北京、广东、上海、江苏、天津等省市分列前五位，共发生案件81起（表1），占44.26%。其中，发生在北京的25起案件涉及清华大学、北京大学、中国人民大学、中国政法大学等15所重点高校。案件多发既与这些地区高等教育发达、高校林立、师生众多、矛盾纠纷相应较多有关，也与经济发达地区和重点高校学生的法律意识、维权意识较强有关。

表1 学生诉高校行政案件数量分列前五位的省份

（三）类型特点：高校被诉行政行为类型不多，主要涉及学位/学历管理、严重纪律处分等行为

经分析，目前高校被诉行政行为主要包括学位/学业证书管理、严重纪律处分、学籍管理、信息公开、招生考试录取等类型（见表2）。其中，学位/学业证书管理主要包括拒绝授予、撤销学位，拒绝颁发、注销毕业证，这些行为是对学生学业水平、受教育程度的否定性评价，对其未来发展产生重大影响，因此争议最多，占39.34%。严重纪律处分包括开除学籍、勒令退学③，这些行为直接导致学生丧失在学身份，剥夺了其受教育权，占33.88%。学籍管理主要包括取消入学资格、取消学籍、退学处理、留级、降级等行为，占14.21%。近年来，高校信息公开案件涌现，主要集中在高校自主招生、考试成绩、论文答辩等敏感事务管理领域，高校被诉行为呈现动态扩大和开放趋势。

表2 学生诉高校行政案件分类表

（四）审级特点：大多数案件案情复杂，争议较大，二审上诉率高

我国实行两审终审制。183起行政案件经一审审结76起，占总数的41.53%；经二审审结107起，占58.47%，二审上诉率高。其中，再审指令二审和提审的案件5起，均为当事人基于诉权申请启动。这表明此类案件的事实问题和法律问题难以区分且相当复杂，当事人双方权利义务关系争议较大，判决结果对学生受教育权、学籍身份等重大权益产生根本影响。即便是一审后，当事人也往往对判决不满而上诉甚至申请再审。二审中，法院也往往不认同一审的事实认定、法律适用等，进而改判。

三、学生诉高校行政案件司法审判的疑难焦点问题分析

《行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”具体到庭审中，当事人往往围绕事实是否清楚、证据是否确凿、程序是否正当、法律适用是否正确等方面展开激烈的诉辩。

（一）高校是不是适格被告？高校作出的哪些行政行为属于受案范围？

与民事、刑事诉讼案件不同，行政诉讼两造恒定。高校在案件中的法律地位即是否适格被告，是司法审查的首要问题，也是原告胜诉的前提条件。高校法律地位近年来一直是学术界研究的热点问题。从“基础关系与管理关系理论”发展到德国联邦宪法法院的“重要性理论”，再到我国台湾地区“司法院大法官会议”第382号、第684号解释，传统的特别权力关系理论不断得到修正和突破，大学由最初的法治“真空地带”逐渐变成司法审查的有限介入领域。我国行政法通说认为，高校是授权性行政主体，也是行使行政职能的非政府组织，其来源于法律、法规以及规章的授权。在被授权范围内，高校相当于政府行政机关，具备行政主体资格，对于以自己的名义作出的具体行政行为，自己独立承担由此引起的法律责任。高校是适格被告。这一点也早在1998年的田永案中得到确认。

学生对高校侵害的哪些合法权益可以提起行政诉讼，目前我国法律法规没有详细规定。这导致了教育诉讼长期“在可诉与不可诉之间徘徊”[8]。庭审中，该行政行为能不能诉、法院该不该受理往往成为诉辩焦点。从183起案件看，学位管理、学业证书管理、学籍管理、严重纪律处分、高校信息公开、招生考录等行为被法院纳入受理范围（表3）。

表3 高校行政行为可诉性范围及其法律依据

（二）高校作出行政行为的内容是否合法？适用法律是否适当？

如前所述，在法律法规的概括性授权下，高校可以结合本校实际，制定一系列校规校纪，并据此作出行政行为，但是有权制定并不等于现实制定的校规必然有效。校规作为大学自治的重要承载体以及大学管理行为作出的基本依据，应是法律、法规、规章在校内管理领域的具体化和制度化。[9]校规接受司法审查，既是保障学生权利的现实需求，也是监督大学规范用权的关键之举。[10]在一些案件中，法院对高校依据校规校纪作出行为的合法性审查，就转化为对高校行政行为适用校规校纪的合法性审查。庭审中，法院依据法律法规、参照规章，还可以参考高校不违反上位法且已经正式公布的校规校纪。校规能否获得司法参照适用往往是左右审理结果的胜负手，是诉辩的又一焦点。在183起案件中，法院对高校学术性纠纷和非学术性纠纷采用不同的案件审查强度，且出现了不少争议。

1.学术性纠纷以形式审查为主

——在行动目标上，到2020年，农村集中供水率达到95%以上，自来水普及率达到92%以上，水质达标率整体有较大提高，全面解决贫困人口饮水安全问题。省水利厅先后制定《山西省36个国定贫困县建档立卡贫困户饮水安全和水利技术帮扶工作方案》和《有脱贫任务县农村饮水安全调查评估工作方案》，对建档立卡贫困户开展饮水安全和水利技术帮扶工作。

学术性纠纷是由高校基于学术判断对学生作出行政行为引发的纠纷，可以分为论文评定类、考试类、学术不端类和教学管理类学术纠纷。[11]大学之所以长盛不衰、历久弥新，其根源乃在于自治为大学所供给的无限创造力与生命力。[9]学术自治是大学自治的核心，对涉及学术水平、专业技能的评判等专业性强的事实标准，法院应尊重学校的专业判断，不对论文水平、学业成绩进行审查，只要其内容没有违反法律法规等上位法的禁止性规定，且作出的程序合法，就认定其行为合法。正如（2018）闽02行终92号案件中，法院认为，大学根据自身办学理念、教学实际情况和对学术水平的理想追求，在符合法律法规规定的学位授予条件前提下，确定较高或适当放宽学士学位授予的学术标准，属学术自治范畴，未增设限制性条件，未违反法律、法规原则性规定。按照离学术核心事项的远近区分审查密度，分为纯学术事项、品德类事项和其他事项。[12]实践中，高校关于课程学分绩点要求、学位论文评价、英语等级考试与学位挂钩等规定，被法院认定为纯学术性事项，属于高校学术自治范畴，如（2016）津 02行终 390号、（2017）晋 02行终 12号、（2018）豫10行终35号等案件。

对于考试作弊是学术纠纷还是非学术纠纷，尚存在不少争议。考试作弊行为是否违反道德品行要求，进而能否作为授予学位的审查条件，不仅是法律争议的焦点，也是高校普遍困惑的问题。[13]在法院审理高校拒绝授予考试作弊学生学位的15起行政案件中，13起案件认为考试作弊是学生不恪守学术诚信和学术道德的表现，违反了学位授予中关于遵纪守法与道德品行的要求，属于学术纠纷，判决支持高校不授予学位；2起案件认为属于非学术纠纷，不支持高校不授予行为。（表4）

表4 考试作弊是学术纠纷还是非学术纠纷的案件对比分析

2.纪律处分、学籍管理非学术性纠纷以实质审查为主

法院对处分类的非学术规范性与其他规范性文件的审查，主要是围绕高校是否超过法定权限、内容是否与上位法相抵触、是否没有上位法依据而增加学生义务或减损权利等要素进行审查。[13]实质审查既包括对行政行为合法性的审查，又包括对其合理性的审查。合理行政是行政法的基本原则之一，其核心是比例原则④。

庭审中，行政行为合理性审查的强度界限在哪里，存在较大争议。以考试违纪学生诉高校撤销开除学籍处分案件为例。案件中，当事人双方常常围绕学生考试作弊情节是否严重、应否给予开除学籍处分进行诉辩，对此不同法院作出不同判决（表5）。在32起考试违纪学生诉高校撤销开除学籍处分案件中，法院以过罚失衡为由撤销学校处分决定的案件10起，以罚当其责为由驳回学生诉讼请求的案件22起，分别占31.25%和68.75%。争议的实质是法院对违纪行为的性质和过错严重程度的适应性实施何种强度的审查。从目前来看，由于法律法规晦涩不明，司法审查标准和规则模糊不清，加上法官业务水平和认知能力参差不齐，对作弊的具体情节和严重程度、违纪学生的个人情况和悔改表现、社会影响等问题的理解和认定存在较大分歧，司法审查的立场往往很难拿捏，类案不同判现象仍然存在。

表5 法院对考试违纪行为情节合理性审查强弱的案件对比分析

（三）高校作出行政行为的程序是否正当？

正当程序是指行政权力运行应当符合最低限度程序公正的标准。[14]其主要内涵包括以下两个方面：一是应当告知行政相对人作出行政行为的理由、事实和法律依据；二是应当告知行政相对人有权为自己申辩，并听取其陈述的理由。正当程序在我国《行政处罚法》和《行政许可法》中均有体现，但是目前我国法律法规尚未对高校的执法正当程序作出具体明确规定。庭审中，大学也常常以法律法规未对执法程序规定为由进行辩解。但是法院认为，即使法律中没有明确的程序规定，行政机关也不能认为自己不受程序限制，甚至连最基本的正当程序原则都可以不遵守。进一步说，行政机关对于适用正当程序原则，是没有自由裁量权的，只是在法律未对正当程序原则设定具体的程序性规则时，行政机关可以就履行正当程序的具体方式作出选择。

由于大学长期居于管理者的角色，缺乏严格执法意识和程序意识。在甘露诉暨南大学开除学籍决定案中，法院一针见血地指出，学校自始至终没有程序意识，没有当事人权利保护意识，没有让上诉人参与任何程序，完全将上诉人排除在外，这种程序严重违法行为不是其后申诉程序可以弥补的。在65起高校败诉案件中，因程序不当导致败诉的34起，占52.31%。参照《行政处罚法》等相关规定，高校执法的程序包括：调查取证——预先告知处理理由、事实和法律依据——听取陈述、申辩，必要时听证——审查并作出决定，告知申诉权利——送达处理决定书。常见的程序错漏如下：

1.未预先告知处理理由、事实和法律依据。预先告知处理理由、事实和法律依据，可以让学生充分了解事实、法律法规和可能面临的不利状况，从而进行针对性辩解。未告知处理理由、事实和法律依据的，处理决定不成立，如（2017）鄂96行终24号案件。

3.作出处理决定的部门错误。如违反《学位条例》第九条规定，由校长办公会、教务处或研究生院代替校学位评定委员会行使学位授予决定权。如（2016）沪02行终529号案件中，学校违反《普通高等学校学生管理规定》第五十六条规定，由校长个人代替校长办公会作出开除学生学籍处分决定。

4.处理决定书内容错漏。如（2017）辽02行终245号案件中，处理决定告知书所载理由非案涉退学处理决定的理由。（2015）万行初字第00003号案件中，处分决定书未载明申诉权利、期限和救济途径。

5.送达违法。依据《普通高等学校学生管理规定》第五十五条第二款规定，处分决定书应当直接送达学生本人，并可以根据学生拒收、离校以及难以联系等情形分别采取留置、邮寄以及公告送达方式。因此，应送达而不送达、能直接送达却用学校网站公告送达均为错误，如（2013）海行初字第135号案件。

由于法律法规没有对高校执法程序作出详细规定，导致不同法院对个别程序有不同意见。如听证程序，绝大多数案件未将听证程序作为作出行政行为的必经程序，而（2015）惠中法行终字第62号案件中，法院认为学校应参照《行政处罚法》规定，在对学生作出处分前，应当告知学生有申请听证的权利。学生要求听证的，学校应当组织听证。

（四）高校作出行政行为的事实是否清楚？证据是否确实充分？

“案件事实清楚、证据确实充分”是行政诉讼程序的证明标准⑤。采用何种证明标准，直接影响到整个诉讼机制的功能和运行。[15]为弥补“案件事实清楚、证据确实充分”的表述方式过于原则、抽象的缺陷，法院在具体案件中应考虑行政案件的性质、对当事人权益的影响大小等事实因素，适用不同的证明标准，即优势证明标准⑥、清楚而有说服力的证明标准⑦、排除合理怀疑的证明标准⑧。[16]三个标准从宽到严依次递增。笔者认为，高校与学生处于不平等的行政地位，高校对学生具有“与生俱来”的管理权，其权力的行使可能对学生受教育权、财产权等重大权益造成重要影响，对事实的认定应适用排除合理怀疑标准，即三个标准中最为严格的标准。

在（2017）沪03行终57号案件中，某高校组织艺术类专业学生入学后复测素描，发现学生宗某的复测成绩与入学考试成绩差距较大。在经校内外美术专家复评、委托华东政法大学鉴定中心对试卷字迹进行鉴定后，得出“非同一人所作”的结论。在综合其他证据后，学校认定宗某在入学考试中存在弄虚作假行为，据此作出取消其录取资格的处理决定。该案焦点在于入学考试试卷上的素描画与手写字迹是否为学生本人所作。庭审中，法院委托司法鉴定科学技术研究所司法鉴定中心对入学考试试卷右上方印框内手写字迹是否为学生本人所写进行了重新鉴定，得到肯定性结论，并采纳了该结论。同时，法院认为，高校委托的美术专家对两幅素描画给出“非同一人所作”的意见，系基于自身专业知识和职业经验的判断，一般应予以尊重，但这些是个人的倾向性、推断性意见，不能排除例外；司法鉴定科学技术研究所司法鉴定中心的鉴定确认了学生个人的真实字迹，且素描画与手写字迹存在于同一文本上，高校也无其他证据能够证明入学考试时的素描画与手写字迹系由不同人所作。此案中的教育行政处理决定涉及学生受教育权等重大权益，其结果对当事人影响巨大，高校理应履行更充分、更翔实、更严格的举证义务，而高校举证未能达到确凿无疑、排除合理怀疑的程度，最终败诉。

此外，依据《行政诉讼法》第三十四条规定，高校对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，即学校对作出行政行为的程序和适用法律的合法性承担举证并负有说明责任。（2014）甘行初字第13号、（2016）兵0601行初26号案件中，学校不提供或无正当理由逾期提供证据，被视为无相应证据，承担败诉结果。此外，高校作出具体行政行为必须遵循“先取证，后裁决”的原则，高校在作出具体行政行为之后再收集证据来证明其行为的合法性将不被法院采纳。

四、思考和建议

从大学出现的那一天开始，围绕着办学自主和司法介入的博弈就从来没有停止过，尤其是高校改革进入深水期的今天，问题越来越复杂，矛盾也越来越尖锐。在办学自主权与司法审查之间保持理性平衡和适度张力，需要国家、法院、高校等方面共同努力和推进。

（一）进一步修订完善行政诉讼的法律规定，扩大高校行政诉讼受理范围

毋庸讳言，高校治理中学生与母校之间过去那种“犹抱琵琶半遮面”的矛盾和冲突，如今已经被“赤裸裸”地诉诸公堂。而尴尬的是，法院连对此类案件的受案范围都尚未明晰。尽管近年最高法发布了3起指导性案例，试图扩大法院的受案范围，但个别案例的参考指引仅仅是治标之策而非治本之道。尽管立法过程比较漫长，但仍应呼吁，进一步明确行政诉讼的法律规定，扩大高校行政诉讼受理范围，既考虑恰当地保留大学自治空间，又符合司法审查的发展趋势，既考虑现实的可行性，又有一定的前瞻性，确保国家法治与大学自治之间保持理性尺度，真正实现权利救济从“法定权利之诉”到“利益之诉”。

（二）法院要保持谦抑审慎，尊重高校的办学自主权，合理把握司法审查的介入程度

司法保持谦抑自制，既是对高校办学自主权的尊重，也是对自身功能定位的理性选择。建议统一法院审理的具体规则，减少司法干预学术的嫌疑，在受理时机、审查依据、审查强度、证据标准、裁判方式等方面予以体现和坚持[16]，重点是明确司法审查介入高等教育管理活动的限度、学术性纠纷与非学术性纠纷的审查强度标准，以及涉及学生重大权益的举证责任标准。如诉讼中，明确区分高校学术行为与非学术行为。审查学术行为时，只作合法性、程序性审查；审查非学术行为时，作合理性、实质性审查。对涉及学生重大权益的诉讼应适用排除合理怀疑标准。为提高庭审中法官的审判能力，可借鉴引用司法鉴定制度或专家辅助人制度，弥补法官在理解、判断和解释高校行政行为是否妥当时专业能力不足的缺憾，[17]最大限度地满足当事人对公平正义的要求。在行政诉讼法律规定尚未明确、法院审理规则尚未统一的情况下，建议最高法定期出台高校行政诉讼指导性案例，尤其是厘清审判模糊点，释疑焦点问题（如考试作弊是否违反道德品行要求），避免类案不同判造成高校无所适从。

（三）高校要提高法治意识、自律意识和程序意识，依法依规依章程管理事务

当下，国家持续强化对行政权的监督已成为新常态，高校越来越多的行政行为将不可避免地进入司法监督视野。尽管大学拥有办学自主权，但是大学即使拥有再多的自主权，也绝不能以自治之名规避法律监督。高校要增强法治意识和自律意识，依据法律法规和大学章程管理校内各项事务，聘请专业的法律顾问参与学校决策和管理工作；尊重学生主体地位，进行涉及学生重大权益的决策时，广泛征求学生意见，增强决策民主性、科学性以及学生的认同感；要增强程序意识，制定落实拒绝授予学位学历、违纪处分、开除学籍等工作程序规定，细化取证查实、审理决定、送达备案各项工作流程，必要时增设听证程序，充分保障学生合法权益；细化教育部新修订的《普通高等学校学生管理规定》中关于内部申诉的规定，探索创新申诉处理委员会组织架构、申诉程序等内容，建立健全学生申诉制度和工作程序。[18]

注释

①中国裁判文书网是由最高人民法院设立的用于统一公布各级法院生效裁判文书的专门网站。截至2018年11月，访问量已经突破200亿次。

②经统计，2018年发生相关案件11起。这一统计结果可能受该年度部分案件未审结以及已审结但未及时在裁判文书网公布的影响。但从年均数量趋势线可以看出，2018年的案件量也应保持在40起左右。

③勒令退学处分在2005年3月修订时已被删除。

④比例原则是指行政权尤其是行政裁量权的行使应当全面衡量全面利益和个人利益，尽量采取对行政相对人和行政相关人利益损害最小的方式，不能超过目的所要求的价值或范围，使其与所追求的行政目的之间保持平衡。

⑤证明标准是指按照《行政诉讼法》的规定承担证明责任的人提供证据对案件事实加以证明所要达到的程度，是法院查明行政案件的事实真相，尤其是被诉具体行政行为是否符合案件事实真相和法律真实的标准。

⑥优势证明标准是对民事诉讼证明标准的借鉴，指的是法官认为证据证明的事实比证明其不存在的可能性要大，就可以认定证据达到了证明标准。

⑦清楚而有说服力的证明标准是指法官在诉讼中对双方当事人提供的证据进行综合的判断，以其中证据的证明力占优势的一方作为认定案件事实的依据。

⑧排除合理怀疑证明标准是对刑事诉讼证明标准的借鉴，指的是对案件的怀疑应该是有根据的怀疑，并非是凭空想象的，排除合理证明不是排除所有的可能，只是排除那些毫无根据和现实意义的可能。法官依排除合理怀疑，对当事人的指控形成内心确信，并对此深信不疑。