司法权监督行政权的路径试探
2019-02-22崔永东
崔永东
一、司法权监督行政权的理论回溯
司法权,根据《法学词典》的解释,是“国家行使的审判和监督法律实施的权力”。在中国,法院行使审判权,检察院行使法律监督权,两种权力都属于司法权。有学者指出:“从严格的传统意义上来讲,司法仅指与立法和行政相对应的审判活动;而在现代意义上,司法是指包括基本功能与法院相同的仲裁、调解、行政裁判、司法审查、国际审判等解纷机制在内,以法院为核心并以当事人的合意为基础和国家强制力为最后保证的、以解决纠纷为基本功能的一种法律活动。”(1)杨一平:《司法正义论》,法律出版社1999年版,第26页。此说对我们更全面地理解司法权有帮助。行政权,《法学词典》解释道:“国家管理行政事务的权力。”在中国,一切权力属于人民,国家行政机关是国家权力机关的执行机关,故可说行政权也是执行权。
多年前,拙著《中西法律文化比较》一书曾在绪论中写下如下一段话:“西方近代的‘法治’有两个要点:一是‘限权’,即限制行政权力;一是‘保权’,即保护人民的权利。当然,限制行政权力的目的也是为了保护人民的权利,故可说西方近代法治的落脚点是在保护人民的权利上。”(2)崔永东:《中西法律文化比较》,北京大学出版社2004年版,第2页。今日观之,此言还是符合西方近代以来的法治实际的。
正如有的学者所说“法律保障人权,人权产生法律”(3)徐显明主编:《人权法原理》,中国政法大学出版社2008年版,第48页。,这揭示了人权与法律的密切关系,可以说现代法律的核心在于保护人权,但保护人权的前提是限制行政权。从法学原理看,限制行政权的目的在于保护公民权利,因为正是不受约束的行政权才有可能构成对公民权利的最大伤害。因此,行政法作为一种“控权法”才在法治发达国家备受重视。
学界通说对行政法做出如下定义:“行政法是关于行政权力的授予、行使,以及对行政权力进行监督和对其后果予以补救的法律规范的总称。”(4)张树义主编:《行政法学》,法律出版社2000年版,第3页,第3页。此处所谓对行政权力进行监督就意味着对行政权的控制。学者指出:“行政法的核心是对行政权力的控制。……行政权力的法律意义在于,它的运用即意味着对公民、企业的合法权益构成影响,这种影响中必然包含着某种损害。为了避免或消除这种损害,需要行政法对行政权力加以约束和控制。”(5)张树义主编:《行政法学》,法律出版社2000年版,第3页,第3页。
另一方面,西方国家的司法审查制度,又体现了司法权对行政权的控制。在西方,司法审查也叫违宪审查,但两者并不是完全等同的。“因为司法审查可以包括违宪审查,但违宪审查并不能包括司法审查。中国的司法审查就只能以具体行政行为为对象,而不能涉及违宪领域。”(6)杨一平:《司法正义论》,法律出版社1999年版,第46页,第47页,第47页。目前世界上存在两类违宪审查机构:一是通过普通司法机构,如最高法院行使司法审查权实行违宪审查;二是专门为解决宪法纠纷设立的最高法律机构即宪法法院,负责行使司法审查权以实行宪法监督。“在实行普通审查制的国家,如美国,违宪审查的范围比较窄,主要对议会立法和政府的授权立法以及政府的行政行为进行合宪性审查。”(7)杨一平:《司法正义论》,法律出版社1999年版,第46页,第47页,第47页。在实行专门审查制的国家,除监督议会、总统选举和监督行政行为外,还“对法律、法规进行违宪审查并保护公民的基本权利”(8)杨一平:《司法正义论》,法律出版社1999年版,第46页,第47页,第47页。。可见,西方国家的违宪审查制度旨在实现司法权对行政权的监督和控制,其根本目标是保护公民的基本权利。
另有学者指出:“违宪审查制度,也有人称之为司法审查制度,是指国家通过一定的程序(多为司法程序)来审查或裁决国家的立法(法律)和行政(法令)或者国家机关领导人的行为是否符合(违反)宪法的一种基本制度。”(9)陈业宏等;《中外司法制度》,商务印书馆2015年版,第632页,第638页。通观世界各国的违宪审查体制,大致分为以下三种:一是普通法院监督体制;二是特设的专门机关(宪法法院)监督体制;三是立法机关监督体制。
违宪审查制度的一个重要作用在于对行政权的运作进行监督,这种监督既包括对行政机关立法行为(抽象行政行为)的监督,也包括对行政机关执法行为(具体行政行为)的监督。这是西方违宪审查制度的一个特点。另外,还可对国家立法机关的立法活动进行监督,促使国家立法机关制定出符合宪法规范的规范性文件。在《中外司法制度》一书中,作者对西方的司法审查制度进行了价值分析:“通过违宪审查保证国家立法机关和行政机关的行政行为合宪、有效和公平,维护国家、社会和公民个人的正当权益。……通过违宪审查机关的违宪审查,特别是通过司法机关的违宪审查,违宪审查机关(法院)不仅可以宣告违宪的法律、法规和规定无效,还可以通过实质性判决,撤销或者终止违宪的具体行为。”(10)陈业宏等;《中外司法制度》,商务印书馆2015年版,第632页,第638页。该学者还提出了在中国建立违宪审查制度的主张,要求设立宪法委员会或宪法法院,或授权普通法院行使违宪审查权,通过此种审查来纠正各种不符合宪法的行为,一切与宪法抵触的法律法规都是无效的。
如前所述,中国司法审查的对象仅限于具体行政行为,不包括对抽象行政行为或立法行为的审查。但是,“中国许多行政规章和规范性文件的制定缺乏科学的论证和周密的思考,内容的合法性和科学性缺乏保证,许多规范性文件的制定都只是行政机关内部运作的产物,行政长官的意见对规范性文件的内容常常具有决定性的意义,在规范性文件的制定上缺乏必要的民主和公开程序。为了保证行政机关制定规范性文件的合法性,在法院对具体的行政行为的合法性进行审查时,一旦发现规范性文件与法律或行政法规相冲突,法院就有权排除规范性文件的适用,直接按照法律或行政法规的规定进行裁判。”(11)肖金泉等:《中国司法体制改革备要》,中国人民公安大学出版社2009年版,第15页。
有学者还指出:“中国法院所享有的司法审查权是有限的司法审查权。法院行使司法审查权的主要功能是它的监督功能,而不是对行政机关行政权力的制衡功能,法院在行使司法审查权时仍然要遵循由国家最高行政机关制定的行政法规,行政法规也是法院审理行政案件的依据。中国的司法审查是法院依法对行政机关行政活动的合法性和合理性进行的法律监督,而不是司法审判权和行政管理权之间的制约关系。”(12)肖金泉等:《中国司法体制改革备要》,中国人民公安大学出版社2009年版,第15页。这就概括了中国法院司法审查权的特点:其主要功能在于监督,而非制衡行政权。此与西方国家的司法审查权有别。
应该看到,将司法审查的范围仅限于具体行政行为,似乎并不符合司法监督行政的根本精神。因此,学界有一种观点展示了理论思考的勇气:“应从依法治国、建设社会主义法治国家的角度出发,提高司法机关的地位,扩大司法权审查的范围,强化司法权制约行政权的强度,并最终建立行政法院。这不仅有利于促进行政机关依法行政,而且有利于维护公民的正当权益。……扩大司法权制约行政权的范围,即行政诉讼的受案范围。我们认为,应当将抽象行政行为、内部行政行为纳入受案范围。这才更有利于行政权的有效行使,更好地保障行政相对人的合法权益。”(13)陈光中等:《中国司法制度的基础理论问题研究》,经济科学出版社2010年版,第96页。上述建议不仅具有前瞻性,也具有现实可行性。
中国也有学者将司法对行政的监督称为“行政监督”,如其所言:“行政监督是有关国家机关依法定职权对各级行政机关实施法律、法规和规章的活动的合法性进行的检查、监察、督促活动,就其内容而言,既包括来自行政机关自身的内部监督,又包括来自国家权力机关、司法机关的外部监督。”(14)朱力宇:《依法治国论》,中国人民大学出版社2004年版,第559页,第563页。可见,司法监督行政属于上述引文中所说的“外部监督”。该学者又说:“要自觉接受司法机关的监督,严格遵守行政诉讼法等有关法律,行政行为要经得起司法机关的审查。”(15)朱力宇:《依法治国论》,中国人民大学出版社2004年版,第559页,第563页。也就是说,司法机关对行政机关之活动的监督,实际上是对行政行为合法性的一种审查。
为了加强司法机关对行政权运作的监督,还有学者提出了建立行政法院的设想:“设立专门行政法院系统能够实现行政审判独立性和专业化要求。专门法院的经费保障和人事任免由最高人民法院统一进行,实行垂直管理,不受地方政府节制。同时,行政法院自成体系,人员调动、升迁都在系统内进行,长期的办案经验容易养成专业的行政审判素养。”(16)江必新:《行政法论丛》,法律出版社2014年版,第255页。
行政法院的建置在西方大陆法系国家较为普遍,如法国、德国等国家,都设有行政法院。法国的最高行政法院是国家参事院,该院具有行政职能和审判职能,其职权主要是对某些行政诉讼案件行使审判权,裁决行政法院系统内部的管辖权争议,指导下级法院工作,等等。这与英美法系的“司法审查”有别,英国司法审查的主体是普通法院,按照“越权无效”原则来审查行政机关的行为是否合法,即如果行政行为超过了议会授权的范围则归于无效。这种越权表现主要是不合法、目的不正当、滥用权力,等等。另外,法院还采用“合理性”标准对行政机关的行为进行审查。中国可以借鉴上述两种模式构建行政法院体系,以加强司法权对行政权的监督。
二、通过行政诉讼实现司法权对行政权的监督
所谓行政诉讼,“是法院应公民、法人或者其他组织的请求,通过审查行政行为合法性的方式,解决特定范围内行政争议的活动”(17)马怀德主编:《行政诉讼法学》,法律出版社2000年版,第1页,第3页,第6页。。也有学者指出:“行政诉讼是指人民法院基于公民、法人或其他组织的请求,对行政机关具体行政行为的合法性进行审查并作出裁判,解决行政争议的诉讼活动。”(18)姜明安主编:《行政法学》,法律出版社1998年版,第251页,第255页。另有学者认为,行政诉讼是指“由法院解决和处理行政争议的诉讼,它既包括大陆法系中所有解决行政争议的诉讼和由专门法院解决行政争议的诉讼,也包括英美法系中的司法审查”(19)刘善春:《行政审判实用理论与制度建构》,中国法制出版社2008年版,第10页。。
根据中国《行政诉讼法》,行政诉讼的主要目的在于对具体行政行为进行合法性审查,该特点决定了行政诉讼的审理形式和裁判形式不同于一般的刑事诉讼和民事诉讼,如行政诉讼的被告对其被诉行政行为的合法性负举证责任,行政诉讼案件不适用调解,行政诉讼的裁判以撤销或维持判决为主要形式,等等。
所谓行政诉讼法,“是有关行政诉讼法律规范的总和。它是规定人民法院、诉讼当事人和其他参与人的诉讼活动程序,规范各种诉讼行为,调整行政诉讼关系的法律规范。”(20)马怀德主编:《行政诉讼法学》,法律出版社2000年版,第1页,第3页,第6页。另有学者指出:“行政诉讼法规定行政诉讼制度的法律规范系统,是有关行政诉讼的法律规范的总和。行政诉讼法在行政法体系中占有重要地位,是行政法的组成部分之一。行政法与行政诉讼法是一种包容关系。行政法从来是集实体法和程序法于一体的。行政法不仅包含实体规范,也包含程序规范。”(21)姜明安主编:《行政法学》,法律出版社1998年版,第251页,第255页。这种将行政法与行政诉讼法、实体法与程序法视为一体的说法颇有特色。
1989年中国《行政诉讼法》在“总则”第一条就规定了该法的立法目的:“为保证人民法院正确、及时审理行政案件,保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权,根据宪法制定本法。”这就是说,立法目的有三个方面:一是保证人民法院正确审理行政案件;二是维护公民、法人和其他组织的合法权益;三是监督行政机关依法行使职权。其中第三个方面最为重要,因为只有有效地监督和约束行政行为,才能防止权力的任性而损害公民利益,此亦即上文所言“限权”的目的在于“保权”之义。
正如学者所论述的:“行政诉讼法并不是单纯的公民权利救济法,同时也是司法机关对行政机关实施监督的法。根据中国行政诉讼法的规定,法院通过审理行政案件,有权撤销违法的具体行政行为,有权维持合法的具体行政行为。……行政诉讼法在保护公民、法人或其他组织合法权益与监督和维护行政机关依法行使职权方面并不矛盾。维护和监督行政机关依法行使职权的最终目的是保护公民、法人或者其他组织的合法权益,同样,只有促进行政机关依法行政,公民、法人和其他组织的合法权益才能得到更广泛、更切实的维护。”(22)马怀德主编:《行政诉讼法学》,法律出版社2000年版,第1页,第3页,第6页。
在中国,行政诉讼法的规定强调了行政诉讼是以合法性审查为原则这一特点,而该特点是由司法权与行政权的关系所决定的。司法权与行政权各有活动的范围,司法权对行政权的监督必须由法律明确授权,并且必须在法定范围内进行,故司法权对行政权的监督只能限于行政行为的合法性。
行政诉讼体现了司法机关对行政机关的监督,这一点在中国《行政诉讼法》得到了明确规定。1989年全国人民代表大会通过的《行政诉讼法》在中国现代法制史上具有里程碑意义,它“使法院在保障公民、法人和其他社会组织的合法权益方面获得历史性突破,法院的职能和角色开始发生根本性变化。行政诉讼制度的建立,使人民法院获得了对具体行政行为的审查权。法院通过审理行政案件,保护公民、法人和其他组织的合法权益,同时对行政机关依法行政加以最强有力的监督”(23)陈光中等:《中国司法制度的基础理论问题研究》,经济科学出版社2010年版,第58页。。另外,《行政诉讼法》还给法院赋予了对行政规章一定程度的审查权。该法第53条规定:“人民法院审理行政案件,参照国务院部委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。”学者对此解读道:“‘参照’则是指人民法院审理行政案件时并不是一味遵守,而是有选择性地适用。这种选择就意味着对不适当的规章将不予适用,实际上对规章形成审查。可见,参照规章实际上赋予了人民法院对规章一定的审查权。”(24)陈光中等:《中国司法制度的基础理论问题研究》,经济科学出版社2010年版,第58页。
行政诉讼的目的是什么?不同的学者对此有不同的认识。中国行政法专家刘善春教授对此有系统探讨。他主要从保障人权、解决行政争议、维护行政秩序、监督和维护行政权等四个方面进行了论述,其中对最后一个方面的分析阐释展示了一种辩证思维,令人印象深刻。他从行政权具有善恶二重性的角度加以论证,分析了司法权对行政权既有支持、也有制衡的特点。他指出:“司法权对行政权的制衡是一种善意的制衡而不是恶意的制衡,是为了克服行政权的弱点,发扬行政权的优点的。其本意是使行政权更发展和完善,对行政权是有利的。二者是国家公权力的两种重要权力,是互相配合与制约的,可以说,司法权对行政权的制衡本质上是扬行政权之善、去行政权之恶的。行政诉讼监督行政权与维护行政权是统一的,并不是截然对立的,监督是必要的也是行政诉讼的内在要求,但是监督不是对抗或对立,法院对行政机关的行政行为进行审查,进而对行政行为进行评判,对合法的行政行为予以确认,其实质也是对行政权的支持和维护;对违法的行为予以否定、监督行政机关合法行使行政权。因此可以说,监督和维护行政权是行政诉讼的特有目的。”(25)刘善春:《行政审判实用理论与制度建构》,中国法制出版社2008年版,第102页。上述见解确有独到之处,也不乏辩证性,但应该指出,因为人性的弱点,掌握行政权的人如果未受到有效监督和制约,会有一种天然趋恶的特性,因此强调外力监督是必须的。这几乎成了政治学的一个定理:不受约束的权力必然趋于腐败。
因此,下列说法可能更符合权力制衡的规律:“行政诉讼的根本目的是通过司法权对行政权的监督,确保行政机关依法行政,保障相对人的合法权益。虽然在表面上,行政诉讼的直接目的是为了解决行政争议,但更深层的意义在于建立权力制约机制,以真正实现依法行政并保护相对人的权益。”(26)姜明安主编:《行政法学》,法律出版社1998年版,第252页。
十八届四中全会以来,中国共产党对司法监督问题高度重视。在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出了“强化对行政权力的制约和监督”的主张,并将司法监督作为对行政权力监督的重要一环,要求将司法监督与人大监督、民主监督、行政监督、舆论监督以及党内监督等等结合起来,“努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系”(27)《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,人民出版社2014年版,第18页,第22页,第21页。。同时,该文件还要求:“完善行政诉讼体制机制,合理调整行政诉讼案件管辖制度,切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题。”(28)《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,人民出版社2014年版,第18页,第22页,第21页。“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度。”(29)《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,人民出版社2014年版,第18页,第22页,第21页。显然,中央已经认识到,完善行政诉讼体制机制是实现司法权监督行政权、推进依法行政的必由之路。“有权不可任性”,李克强总理在2015年“两会”上这句掷地有声的话语,反映了中共高层严格约束行政权力的决心。
正如学者所说:“如果说中央政府全力推动的‘权力清单’还只是政府自我约束的话,那么在党的十八届四中全会所确定的依法治国蓝图中,通过强化行政诉讼作用,目的就是构建一种依托司法的来自外部的强有力的对政府的监督机制。也就是说,如果政府不作为或滥用权力,那么老百姓或者企业就可以到法院打官司,通过行政诉讼维护自身权利。”(30)佟丽华:《十八大以来的法治变革》,人民出版社2013年版,第121页。
司法权监督行政权的理论根据是人民主权理论、权力制约理论以及法治政府理论。中国宪法规定:“一切权力属于人民。”人民主权理论不仅要求按照人民意志组建政府,还要求政府行为合法、公正以及有效率,同时保护人民的利益不受行政权的侵害。由于行政权的活动经常、直接、广泛地涉及公民权益,因而极易侵犯公民权益,故监督和制约行政权尤为重要。权力制约理论的基础是任何权力都存在被滥用的可能,鉴于行政权的天然扩张性,对其不加约束必然失控并损害公民权益,而行政诉讼正是通过诉讼程序来实现司法权对行政权的监督和制约。现代法治理论强调建立法治政府,重视依法行政、责任行政,其目的在于防止权力任性,把权力关进制度的笼子里,越权无效,非法行权必被追责,以保护民众利益。行政诉讼正是以监督行政机关依法行政为己任的。
三、通过公益诉讼实现检察权对行政权的监督
十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了“探索建立检察机关提起公益诉讼的制度”(31)《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,人民出版社2014年版,第22页,第38页。的主张,习近平总书记在对该决定的说明中指出:“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正。作出这项规定,目的就是要使检察机关对在执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议并督促其纠正。这项改革可以从建立督促起诉制度、完善检察建议工作机制等入手。在现实生活中,对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件,如国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等,由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系,使其没有也无法提起公益诉讼,导致违法行政行为缺乏有效司法监督,不利于促进依法行政、严格执法,加强公共利益的保护。由检察机关提起公益诉讼,有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度,也有利于推进法治政府建设。”(32)《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,人民出版社2014年版,第22页,第38页。习总书记高屋建瓴地指明了公益诉讼制度的本质和目的在于保护公共利益,实现对行政行为的司法监督,促进依法行政,推进法治政府建设。
何谓公益诉讼?学界通说认为是指特定国家机关和相关的组织、个人,依据法律授权,对违反法律规定,侵犯国家利益、社会利益或特定的他人利益的行为,向法院起诉,由法院依法追究法律责任的活动。一般认为,能提起公益诉讼的主体包括检察机关、社会团体和普通民众。
有的学者通过考察国外的公益诉讼制度,提出了公益诉讼既保护公共利益、又促进依法行政的观点:“为了保障社会公共利益,支持无力主张权利的弱者提起诉讼,很多国家都规定了公益诉讼类型。由此可以看出公益诉讼的目的并非在于公民个人的权利救济,而是为了确保行政行为的合法性和公共利益的维护。”(33)刘善春:《行政审判实用理论与制度建构》,中国法制出版社2008年版,第92页。“确保行政行为的合法性”是公益诉讼制度的“点睛之笔”。
在中国,2012年修订通过的《民事诉讼法》第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这是中国法律首次规定公益诉讼。十八届四中全会通过的决定将公益诉讼制度再向前推进一步,要求由检察机关提起公益诉讼,标志着在司法监督行政方面迈出了重要一步,这无疑在推进依法行政、建设法治政府方面具有里程碑意义。
吉林省人民检察院在公益诉讼方面进行了有益的探索,其探索成果荟萃于一本内部文献《守望公益——公益诉讼的吉林检察实践》之中。在该书的序言中,吉林省人民检察院检察长杨克勤就检察机关提起公益诉讼制度的重大意义进行了阐释:“探索建立检察机关提起公益诉讼制度,是党中央站在‘四个全面’战略布局的高度,作出的重大战略决策和重大改革部署。从政治建设层面看,对促进依法行政和法治政府建设,推进国家治理体系和治理能力现代化,意义重大;从法治建设层面看,对完善中国特色社会主义司法制度,尤其是完善中国特色法律监督体系,意义重大;从社会建设层面看,对维护社会公平正义,维护国家利益和社会公共利益,意义重大;从生态文明建设层面看,对贯彻节约资源和保护环境的基本国策,推动绿色发展和永续发展,意义重大,影响深远。”(34)吉林省人民检察院:《守望公益》(内刊本),2017年刊印,见“序言”。
由检察机关提起公益诉讼,符合检察机关在中国的宪法定位,检察机关是中国宪法规定的法律监督机关,有权对法律的实施情况进行监督。违反法律的行为必然危害公共利益,纠正违法行为就是维护公共利益。检察机关提起公益诉讼,既是对宪法定位的落实,也是维护公共利益的需要。行政机关虽然也是为公共利益而行使权力,但也往往因为部门利益而任性扩张,因滥用职权而损害公共利益。因此,加强司法权对行政权的监督制约就成为一个必然的选择,检察机关的行政诉讼监督与刑事检察职能,也为检察机关监督行政行为打下了扎实基础。另外,检察机关在人财物方面的优势也是社会组织和个人难以望其项背的,它可以凭借专业化的、训练有素的检察队伍有效地开展监督工作,通过公益诉讼机制推进依法行政和严格执法,进而保护社会公共利益,并助推法治政府建设。这正是“法治国家”的题中应有之义。可以说,司法监督行政,不仅有效抑制行政权的任性扩张,而且会大大助推司法文明和行政文明建设,从而提升国家治理体系和治理能力现代化的水平。
四、结语
司法权对行政权的监督,在法治发达国家是一个普遍性的制度安排,行政法院的设置以及司法审查制度的建立就体现了这一制度安排。行政法院的建置在西方大陆法系国家较为普遍,如法国、德国等国家,都设有行政法院。法国的最高行政法院是国家参事院,该院具有行政职能和审判职能,其职权主要是对某些行政诉讼案件行使审判权,裁决行政法院系统内部的管辖权争议,指导下级法院工作,等等。这与英美法系的“司法审查”有别,英国司法审查的主体是普通法院,按照“越权无效”原则来审查行政机关的行为是否合法,即如果行政行为超过了议会授权的范围则归于无效。这种越权表现主要是不合法、目的不正当、滥用权力,等等。另外,法院还采用“合理性”标准对行政机关的行为进行审查。中国可以借鉴上述两种模式构建行政法院体系或司法审查制度,以加强司法权对行政权的监督。
司法权监督行政权的理论根据是人民主权理论、权力制约理论以及法治政府理论。人民主权理论不仅要求按照人民意志组建政府,还要求政府行为合法、公正以及有效率,同时保护人民的利益不受行政权的侵害。由于行政权的活动经常、直接、广泛地涉及公民权益,因而极易侵犯公民权益,故监督和制约行政权尤为重要。权力制约理论的基础是任何权力都存在被滥用的可能,鉴于行政权的天然扩张性,对其不加约束必然失控并损害公民权益,而行政诉讼正是通过诉讼程序来实现司法权对行政权的监督和制约。现代法治理论强调建立法治政府,重视依法行政、责任行政,其目的在于防止权力任性,把权力关进制度的笼子里,越权无效,非法行权必被追责,以保护民众利益。行政诉讼正是以监督行政机关依法行政为己任的。
检察机关是中国宪法规定的法律监督机关,检察权在中国是司法权,由检察机关提起公益诉讼,符合检察机关在中国的宪法定位。检察院有权对法律的实施情况进行监督,公益诉讼就属于司法权对行政机关的活动是否有损于公共利益而进行的监督。违反法律的行为必然危害公共利益,纠正违法行为就是维护公共利益。检察机关提起公益诉讼,既是对宪法定位的落实,也是维护公共利益的需要。行政机关虽然也是为公共利益而行使权力,但也往往因为部门利益而任性扩张,因滥用职权或有权不为而损害公共利益。因此,加强司法权对行政权的监督制约就成为一个必然的选择,检察机关的行政诉讼监督与刑事检察职能,也为检察机关监督行政行为打下了扎实基础。另外,检察机关在人财物方面的优势,也是社会组织和个人难以望其项背的,它可以凭借专业化的、训练有素的检察队伍有效地开展监督工作,通过公益诉讼机制推进依法行政和严格执法,进而保护社会公共利益,并助推法治政府建设。这正是“法治国家”的题中应有之义。可以说,以司法监督行政,不仅有效抑制行政权的任性扩张,而且会大大助推司法文明和行政文明建设,从而推进国家治理体系和治理能力的现代化。