基层残联空壳听障儿童康复机构个案研究

曹胜华

（东营市聋儿语训学校 山东东营 257091）

听障儿童康复是残疾人康复工作的重要内容，康复机构又是其主要平台，深入探究听障儿童康复机构发展过程中的经验教训，选择正确发展路径，创造有利条件，提高服务能力，对推动残疾人康复事业具有重要意义。最近几年，部分学者和一线康复工作者开始关注听障儿童康复机构建设问题，但是数量偏少，主要集中于民办机构。[1～3]基层残联听力语言康复机构曾经是听障儿童康复的主力，至今仍是一支重要力量，而学界对其开展的深入研究极少。[4]新形势下，深入探索基层残联听力语言康复机构（以下简称“康复机构”），尤其是“失败”机构面临的问题，厘清其中的来龙去脉，解释其内在动因，对听障儿童康复机构健康发展、繁荣残疾人事业都具有积极的推动作用。我们希望通过个案研究，见微知著，为“康复机构”提供一定借鉴，少走弯路。这里所说的空壳听障儿童康复机构，是指仍在登记机关保留户头，拥有固定场所，具备一定业务能力，却长期不开展业务的听障儿童康复机构。

研究对象：东部沿海地区某“康复机构”，简称A校。

研究方法：采用观察法、访谈法、文献法对A校进行历时与共时的全面考察，以期获得有益成果。

一、A校简况

A校编制13人，市直正科级事业单位，成立于1992年6月，初始2名民办教师，8名听障儿童。1993年，陆续增加人员，1997年满编。1996年，被全国残疾人康复协会聋人协会认定为达标语训部。2003年，学校人员分散至市残联各部室从事机关工作。2007年，学校重新招生，6名教师1个校长，8名学生。同年，被确定为中国残联专项彩票公益金项目实施单位。2008年，开始承担“××省万名聋儿启聪工程”××工程项目。2014年，教师降为3人，停止招生。2018年，迁至市儿童医院。

二、A校发展中存在的问题

（一）康复服务队伍不能适应业务发展要求。

1.一线专业技术力量不足。A 校编制13 人，部分人员（以下称之为“机关人员”）抽调到市残联机关工作，在一线从事听障儿童康复工作的人员从没有超过9人，呈现出M形发展趋势（人数与上一年度相同的年份不列）：1992年2人（民办教师），1993年5人，1994年6人，1997年8人,1999年9人，2002年0人，2007年8人，2008年7人，2012年6人,2013年5人，2014年4人，2018年5人（其中1名为其他单位编制人员，统计学专业）。这些人员当中，真正开展听觉语言康复训练的教师2012年以前不超过6人，2007年后不过4人，2012年则下降到3人，2013年只有1人，而听力学、言语矫治专业人员一直欠缺。

2.总体文化素质偏低。1992年建校时的工作人员均为高中学历，1993年至2004年，5人有中专学历，其他都是高中及以下学历，还有一名小学学历；2005年，入编研究生1人，2012年本科生1名，2016年本科生1名。建校后长达13年的时间里，60%以上人员为中专以下学历。以后，随着无学历人员陆续退休，低学历人员通过函授、自学进修获得大专、本科文凭，学历本科以上者达90%，但是，后学历本科与全日制毕业的人员素质差距甚大，直接影响到工作成效。

3.康复教师专业不对口。按照市编委的文件，A校主要开展“新生儿听力筛查及早期干预；承担全市年龄在3～7岁、听力损失在90 分贝以内聋儿的听力语言训练……”。实际上，A校自从成立以来，只有2名教师毕业于特教师范学校聋儿语训专业，他们先后进入领导岗位，分别于2011年、2017年调至市残联其他直属单位，至此，真正意义上的科班出身语训教师归零。另有1 名本科学历特教专业的教师从一入职就在市残联机关工作。这样，坚守在康复一线的教师，早期是高中毕业的民办教师两名，1993年后，陆续加入弱智专业1 名，棉纺专业1 名，聋儿语训专业2 名，民政专业2 名。2012年以后，真正上课的是汉语言文字学专业1名、弱智专业1名和1名高中毕业的保育员。2014年，只有1名汉语言文字学专业的老师还在上课。

（二）康复教师专业成长和职业发展渠道不畅。

1.康复教师专业培训不足。面对听障儿童康复事业的迅猛发展，不断学习，及时充电，终身教育才是康复教师专业成长的必由之路，专业理论修养与实践技能的提升又是重中之重，对于非科班出身的教师更是如此。然而，能够切实提升业务能力的专业培训方面，老师们能够利用的资源十分有限。2010年以前，只有省里组织的培训，时间不固定，内容不系统，主要是数量太少，甚至连续几年空缺。2012年起，中国聋儿康复研究中心开始组织开展全国听力语言康复专业技术人员轮训；省里的培训渐多，内容扩展，才解决了老师们的应急之需。但是，要从根本上改善专业知识结构、有效提升实操技能，就不是短期的培训可以解决的了，而系统性的长期外出进修至今没有开展过。零打碎敲式的短期集训也不是每一个教师都能参加。由于缺少培训机会，老师们的继续教育学分不足，甚至影响到晋级、续聘，2016年开始，协调参加市教育系统组织的“互联网+教师专业发展”才解决这一问题，但是，这一培训主要面向普通中小学幼儿园教师，对专业能力提升作用有限。

2.一线教师职称晋升受阻。一线教师职称归属中小学教师系列，由市残联统一向教育人事部门申报，一线教师与“机关人员”同时竞争，劣势尽显。按照有关文件规定，只有从事教育教学工作的教师或教研人员才有资格申报教师职称，实际上，“机关人员”丝毫不受限制，盖章、申报一路绿灯，初聘、续聘畅通无阻，处处便利，优先考虑，一线教师只能望洋兴叹。初中级职称职数较多相对影响较小，高级职称矛盾凸显。2017年，A校增设1个高级教师岗位。当时，1名一线教师，1名“机关人员”竞争申报资格。一线教师为研究生学历，师范院校毕业，从教20余年，担任一线康复教师12年，业务能力突出，在展示课的录制中，深受评课专家的好评。“机关人员”民政学校毕业，大专进修的是工商管理，最关键的是没有上过一天讲台，没有康复过一个孩子。最后经过主管人事的党办审核，残联党组研究决定，“机关人员”获得申报资格，提报材料中涉及的个人履历、教育教学工作、教学成果等内容全部签字盖章通过，藉此顺利通过评审，获得高级教师专业技术资格。一线教师备受打击。

3.康复教师职业认同感淡化。“我是干什么的？”“这份工作的意义何在？”这样的问题时时萦绕在教师心头。个人发展进步、晋级提干不以康复成果为标准来考察，却要按照对残联机关工作贡献大小去衡量。编制在学校，工作于机关，无形中就地位彰显，形成某种优势。一线专业技术人员对外羞于启齿自己从事听障儿童康复工作。“机关人员”轻视一线人员，一线人员羡慕“机关人员”，团队凝聚力削弱。同时，社会偏见也深深伤害一线教师的自尊，在某些人看来，教聋哑孩子说话没什么技术含量，从事这一行当的教师，尤其是男教师有失体面。由此，一线教师工作没劲头，干事有怨气，积极性严重受挫。到残联机关混编混岗成为一线人员的热望。

（三）资源配置缺少发言权。听障儿童康复机构建设有严格的技术标准，基本设施、仪器装备乃至周边环境都得满足相应的业务要求。A 校硬件建设与市残联的归属及办公地点的变动以及残联领导的关注程度密切相关，难以自主。1992年8月，借用2套50型住宅开展康复训练，年末，增添教室2间，办公室3间，库房1间。此处户外活动场地宽阔，周边环境安静，适合语训。这一时期，市残联归口民政局，校舍均为市民政局下属综合福利院房产。1996年，市残联与市民政局分设，另辟新址建设办公设施，学校当年11月迁入市残联大院，独占一幢两层楼，教室、宿舍、厨房、办公室、库房共计11 间。此处交通便利，深居大院内部，拥有户外活动场地，环境噪音适中，基本满足语训需求。2007年，市残联再度搬迁，学校设施再度重新配置，康复训练室、办公室改设于另一栋楼上，划分出个训室、集体课教室、活动室，测听室则建在市残联原办公楼上，此处为繁华路段，车辆、人流密集，环境噪音嘈杂。2018年，根据市残联与有关部门达成的协议，搬迁到市儿童医院，此处噪音更大，没有户外活动场地。

20世纪90年代，采用全国统编教材《学说话》《聋儿家庭康复》，购置CTY-1声场测听仪，YSQ-101聋儿语言训练仪，结合VCD、电视等电化教学设备，充分发挥声响玩具的辅助作用，康复效果显著，有效率达93%，显效率83%，一大批听障儿童进入普幼普小随班就读。后来1 个孩子最终升入大学本科，5名进入中专。进入21世纪，A校建设放缓，仪器设备长期得不到更新、充实，难以满足实际需求，直到2014年才购入1台听力语言多媒体教学系统、1台言语障碍评估导航仪，此时，学校已经没有在册听障儿童。2017年又引进听力语言情景教学系统，至今这三套设备仍然闲置，有的甚至没有拆封。曾配备轿车一辆，长期在残联机关服务，2015年公车改革，政府收回。

纵观硬件建设历程，前期紧密结合语训需要，基本能够满足业务需求，后期则与工作实际错位，没有充分发挥应有作用，关键是自己无力掌控。

（四）生源枯竭。现在一些人以听障儿童数量减少归因A校困境。听障儿童数量有所下降是事实，但绝不是生源枯竭的主要原因。A校所在地市，办理《残疾人证》的听障儿童2007-2011年出生的55 名，2012-2016年出生的47 名，2017年出生的为0，(2018年9月12日查询数据）但是，2017年，市妇幼保健院筛查出听障儿童15名，下面5个县区的妇幼保健院以及市内各级医院的数据还未纳入，也就是说，本年度出生听障儿童都没有办理《残疾人证》，听障儿童实际数量远远大于已办理《残疾人证》听障儿童数量。当前，听障儿童残疾程度偏重，重度、极重度占到80%以上，康复难度加大。A校限于条件，难以满足当地听障儿童康复需求，大批听障儿童前往济南、北京、苏州、杭州、潍坊等城市条件较好的机构开展康复。本地特殊教育学校于1997年成立康立幼儿园专门招收听障儿童开展语训，又分流出一批生源。早期听力干预得到加强，许多听障儿童及时验配助听器或植入人工耳蜗，经过短期康复就能进入普幼普小随班就读。听障儿童家庭康复水平提高，早期康复、科学康复成效显著，不经过机构康复就可以直接进入普幼普小随班就读，另外，部分康复机构、专业公司开展远程康复、家长培训，提升家庭康复成效，间接地挤占了部分生源。作为公立机构，A校财政拨款，对市场变化反应不够敏感，应对措施乏力，在训听障儿童急剧减少，知名度降低，迅速边缘化，生源逐步枯竭。

（五）规范化建设薄弱。

1.缺少长远规划。作为一个事业单位，A校有法人，有公章，甚至有财务章，却没有独立成文的规章制度、系统长远的规划愿景。所谓的规章制度就是套用市残联机关的规章制度；所谓的计划主要为年度计划、短期实施方案，涉及学校发展的重大课题没有体现为系统长远的行动纲要。这受两个因素制约：一个是，校长更换频繁，任期不一，经常抽调到机关或其他事业单位帮忙，有些校长虽然身在学校，却承担着市残联计划生育、关工委、妇代会、“两个体系”（残疾人社会保障体系和残疾人社会服务体系）建设，主要精力应对机关工作，有的干脆派驻其他单位挂职、包村与学校业务脱钩。更重要的是，7任校长只有2人有听力语言康复专业背景，缺乏洞察行业发展的前瞻性眼光。[4]另一个是受残联内设机构工作特点的影响。残联内设机构一般没有独立的长远规划，其业务蓝图主要体现在残联总体的五年规划等文件中，学校深受影响，自觉不自觉地把自己的业务混同于残联部室的工作。由此带来的弊端是，缺乏主动性，一味听从残联机关指派，亦步亦趋，模糊了职责范围，迷失了前进方向，只顾当下，不看长远，最终落后于行业大势，几乎被淘汰。

2.档案资料完整性、系统性有待加强。档案资料的规范程度、丰富程度反映一个单位的管理水平、业务水准。A校档案资料长期没有专人管理，缺损严重。1992年至2008年只留下一本影集，有关重大活动、语训场面得以留存，但是，数量太少，只有20几张照片，摄制时间、摄影人、摄制地点、片中人物、活动内容都没有标注，目前只有几位老同志能够依稀辨识其中部分信息，准确性、全面性存疑。2011年，省里开展听障儿童康复机构规范化验收，对档案资料有明确要求，临时整理补充部分业务档案：学生个案资料、花名册等。此后的档案资料以残联机关文件、事业单位聘用合同、聋儿康复文件资料为主，具体业务开展情况没有记录。建校26年的档案仅存22个薄薄的档案袋，14个没有标目的档案盒，1本影集，几本装订成册文件汇编。

（六）康复理念落后。康复业务长期局限于佩戴助听器的3-6岁儿童，着重于“能听会说，发音清晰”，迎合部分家长让聋儿迅速开口说话的愿望，同时能够给残联及上级领导进行现场展示，眼前效果明显，长期影响消极。现代听障儿童康复早已突破听觉、语言康复的藩篱，多重干预、全面康复成为主流：听能管理、教育康复、言语矫治相互渗透，医学、教育学、社会学、语言学、管理学有机交融，人工耳蜗植入儿童、多重残疾儿童依次纳入，这既给听障儿童康复机构提供了巨大机遇，也使之面临严峻挑战。正是在这个变革的时代，学校理念方法落后，服务水平低下的矛盾暴露无遗。

服务能力衰退，发展环境恶化，社会认可度降低，招生愈加困难，在残联系统地位日益边缘化，这引起有关部门关注，市领导、市编委先后三次提出警示，要求将学校合并。

三、原因

（一）残疾人康复事业转型升级的必然结果。当前，我国残疾人康复事业正从追求数量规模扩张的外延式发展阶段向突出质量提升的内涵式发展阶段迅速迈进。听障儿童康复从聋儿语训转变为全面康复，从对残疾人的一种救济、慈善演化为残疾人应该享有的体现社会公平的一种权益。[5]听障儿童获取的资源支持空前增加，对康复服务的选择余地不断拓展，“康复机构”面临前所未有的竞争与挑战，全国听障儿童康复机构的数量从2004年的1700多个[6]骤降到2017年的886个。[7]

（二）相关法律法规保护性规定缺位。首先，听障儿童康复机构身份尴尬，究竟是教育机构还是卫生机构？《中华人民共和国教育法》（2016年6月1日起施行）对学校的设置条件、法人资格、权利、义务做出明确规定。[6]《医疗机构管理条例》（2016年2月6日起施行）及其实施细则对卫生机构的地位、权责有清晰的界定。听障儿童康复机构似乎与之相关，又没有明确界定。《中华人民共和国残疾人保障法》（2008年7月1日起施行）《残疾预防和残疾人康复条例》（2017年7月1日起施行）只规定了康复机构的义务，却没有赋予相应的权利。其次，《关于印发〈残疾人康复中心建设标准〉的通知》（残联发〔2006〕4号）和《关于转发〈残联系统康复机构建设规范（试行）〉的通知》（残联厅发〔2011〕12号）中的《听力语言康复中心基本标准》《残疾人康复机构建设标准》（建标165-2013）等文件约束力有限，刚性不足，在基层没有得到很好落实。

（三）独立法人地位没有得到尊重。A校隶属市残联，财务、人事、资产全部由残联支配，开展业务多受残联工作影响。从宏观上看，残联作为亦官亦民的人民团体，具有“代表、服务、管理”职能，发展残疾人事业，维护残疾人权益是其义不容辞的责任，而残疾人事业是全社会的事业，单靠残联一己之力左支右绌，市残联机关又是参公单位，满打满算编制13人，各种工作需要大量人力物力，A校许多人员被抽调，大量资源调配给机关。另外，残联关注重点早已从“老三康”（聋儿语训、白内障复明、儿麻矫治）转移到农村残疾人扶贫、残疾人社会保障体系和服务体系建设，全村赶平均集体奔小康……A校业务逐渐边缘化。从微观上来讲，残联领导班子主要由党委任命，主要领导很少能够干满两届，短则一年，长则五六年，他们的关注焦点对标于政务考核的重点内容，势必集中全力加以应对，A校的问题有意无意地受到冷落，往往出现“新官不理旧事”的现象，陈陈相因，A校持续边缘化。这样，学校资源根据残联机关指示配置，脱离实际工作需要，基础设施、基本装备不规范，被抽调人员长期不能返岗，新进人员被截留，业务工作空心化，残联机关又以此为依据，继续占用学校资源，随意配置学校人员，形成恶性循环。

（四）体制性障碍拖累服务队伍建设。首先，A校为公办事业单位，定员定编，实名制，人员流动不畅。年富力强，业绩突出的专业人才限于编制进不来，学养不足、能力平庸的在职人员出不去。人员老化，发展停滞，难以适应日新月异的业务需求。其次，A校招聘需通过事业单位统一招考，报名条件由残联机关确定，一些对接机关业务却没有专业背景的工作人员进入编制，对提升康复服务水平作用有限。第三，校长由残联机关在残联系统内选拔使用，一些无相应工作经历、专业背景、职业资格，不熟悉康复工作的人员走上领导岗位，难以发挥核心引领作用。

四、对策

目前，像A校这种情况只有三条路可走，一是升级，迎难而上，提质增效，改善服务，赢得市场；二是转型，像省内一些地市残联语训部变身其他康复机构，改名为智康站、残疾儿童康复中心，逐步淡出听力语言康复市场；三是退出，彻底退出残疾人康复行业。为帮助基层残联空壳听力语言康复机构摆脱困境，应该从以下几方面着手：

（一）构建完善的法律保障体系。完善法律法规，落实有关政策，保障“康复机构”的独立法人资格，维护其权益。一是在国家层面上，要在《残疾人保障法》《残疾预防与残疾人康复条例》中充实对残疾人康复机构法人地位、运行机制、拥有的权利和义务作出明确规定。二是在地方层面上，加快《残疾人保障法》《残疾预防与残疾人康复条例》的地方配套法规建设，加强对“康复机构”的权益保护。三是在行业层面上，要深入贯彻（残联厅发〔2011〕12号）中的《听力语言康复中心基本标准》《残疾人康复机构建设标准》（建标165-2013）等文件规定，不折不扣地落到实处。

（二）落实“管办分离”。市残联要提高认识，A校是市残联的下属单位，更是独立法人，有自己的章程和职能、不受干扰地开展业务的权利与责任、不同于残联的工作重点，不能以损害学校发展的方式加强残联的力量。市事业单位管理局应当依据A校的主要职能建立科学合理的绩效评价机制，严格审核其法人报告，组织专家现场考察其履职尽责情况，实事求是地作出评价，督促市残联根据A校实际情况和听障儿童康复机构的运行特点加大支持，减少不必要的干预。A校自身也应当据理力争，依法依规开展业务，克服外在干扰，提高服务质量，增强话语权，将“管办分离”进行到底。

（三）升级康复理念。要牢固树立“全面康复”的理念，即听障儿童康复绝不限于听力语言康复，而是牵涉到其顺利融入社会的全面康复的理念，以听力语言康复为抓手，撬动残疾人全面融入社会的全面康复。巩固佩戴助听器儿童康复工作，大力开展植入人工耳蜗听障儿童康复；办好家长学校，引导听障儿童家长促进家庭康复；对接中小学、幼儿园推进听障儿童融合教育、随班就读；对有特殊困难的听障儿童康复上门，服务到户；配合其他康复机构推动有听力障碍的脑瘫、智障、自闭症儿童全面康复；逐步开展成人听力语言康复。

（四）打造高水平康复队伍。首先，选一个有担当、能干事、懂业务、热爱听障儿童康复事业的校长。其次，注意引进言语矫治、听力学专业人才。第三，采用外出专门进修、省内短期培训、校内专题研修、网络远程教育、个人业余自修等方式提高现有人员服务水平。第四，与医疗机构合作，共享部分一时难以招聘的紧缺专业人才。第五，以科学合理的人才评价机制，奖励先进，鞭策后进，鼓励进步。

（五）理顺与市残联的关系。使市残联领导充分认识到当前学校面临的严峻形势，客观分析有利因素和现实困境，表明干事创业、服务残疾人工作大局的决心，寻找学校工作与残联工作全局的最大契合点，理顺二者之间的关系。这是关键所在。