西藏自治区公共图书馆服务标准化与均等化建设的实践与思考

李子

（西藏民族大学图书馆 陕西咸阳 710082）

一、西藏自治区公共图书馆事业服务标准化与均等化建设背景因素分析

公共图书馆是指向社会公众免费开放、收集、整理、保存文献信息并提供查询、借阅及相关服务，开展社会教育的公共文化设施。公共图书馆服务标准化主要是对图书馆服务工作的原则和其他技术手段及设备等实行规范统一化管理的过程，也是为在一定范围内获得最佳社会效益，经过协商一致制定和认可，并由权威机构公认批准实施，共同使用的一种规范性文件和制度。标准化不仅是标准的制定、实施和实施后的信息反馈过程，而且也是对现实问题或潜在问题制定共同使用条款和规则的活动。公共图书馆服务均等化是指公共图书馆向社会公众提供普遍均等的公共文化产品和服务，社会公众平等享有公共图书馆制度所保障的文化权利，它包括服务的供给、过程、消费均等三个部分。其中，供给均等是基础，过程均等是实现方式，消费均等是公共图书馆服务均等化的结果。［1]推动公共图书馆服务标准化均等化建设，是高水平全面建成小康社会的时代要求，对于保障城乡居民基本文化权益、促进社会公平正义都具有十分重要的现实意义。

但是，由于受东、中、西部区域梯次三个发展格局和城乡二元经济结构的影响，我国当前公共图书馆事业发展不平衡问题比较突出，尤其在不同区域、城乡、群体之间失衡较为明显，主要是县级及以下乡（镇）、村（街道）的公共图书馆服务体系建设状况不容乐观，普遍存在着文化事业经费投入不足、文献信息资源配置不均、服务标准没有统一、有效供给滞后、服务效能不足、管理水平参差不齐等问题，随着《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》《国家基本公共文化服务指导标准（2015—2020年）》《中华人民共和国公共文化服务保障法》《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》《中华人民共和国公共图书馆法》等法律法规的实施，充实完善了我国文化法律制度的内容，弥补文化立法的“短板”，为促进公共图书馆事业发展提供有力的法律支撑，同时也表明“十三五”时期，我国基本公共文化服务体系建设将进一步向县域及以下的基层地区倾斜，重点扶持革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区公共图书馆事业建设和发展，西藏自治区作为上述地区的典型代表，在未来如何探索公共图书馆社会化管理与服务标准化和均等化的实践模式，谋求改革转型的新路径，必将成为各级人民政府和文化主管部门所面临的重要问题。

二、西藏自治区公共图书馆服务标准化与均等化建设现状

（一）有关公共文化政策的法规制度不断健全

2015年以来，西藏先后出台了《西藏自治区贯彻落实〈关于加快构建现代公共文化服务体系建设的意见〉的实施意见》《西藏自治区基本公共文化服务实施标准2015-2020年》《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务实施意见》等一系列法规、政策和措施，为全区公共文化服务体系建设提供重要依据和政策保障。成立了西藏自治区公共文化服务体系建设协调小组，建立了自治区公共文化服务体系建设专家库。以拉萨市为例，2016年，拉萨市文化局制定全区首个公共文化服务体系意见和标准。意见提出：到2020年，完成拉萨市图书馆、拉萨文博中心等项目建设，全面建成市、县（区）、乡（镇、街道）、村（居）四级公共文化设施和数字文化服务网络，巩固拉萨市区“15分钟公共文化服务圈”，建立县、乡镇所在地“10分钟公共文化服务圈”。《拉萨市基本公共文化服务实施标准》（以下简称《标准》）囊括了读书看报、文体活动等基本公共文化服务，市、县、乡镇等的文化设施建设等四个方面。《标准》提出：公共图书馆（室）、乡（镇、街道）综合文化站和村（社区）综合文化服务中心（含农家书屋、寺庙书屋）等要配备图书、报刊和电子书刊，并免费提供借阅服务；农家书屋（寺庙书屋）基本配备的图书不少于200种、1500册，报纸期刊不少于l20种、音像制品和电子出版物不少于40种（张），年新增图书不少于60种；县（区）以上图书馆（含县综合文化活动中心）为视障人士配置盲文书籍或有声读物；搭建“藏戏大舞台”，实现每周都有藏戏演出、讲座等活动；充分运用“西藏公共数字文化融合服务平台”，覆盖电脑、电视、手机等终端用户；市级公共文化机构建有面向社会公众的门户网站和移动服务平台，提供数字图书馆、数字文化馆等服务，乡镇级以上公共文化机构设施内免费提供wifi服务；打造拉萨文化网、非物质文化遗产网、藏戏网等。[2]

（二）文化基础设施项目投资力度不断加大

在图书馆规划、建设馆舍过程中，西藏自治区各级公共图书馆依照国家有关图书馆的建设标准，“十二五”以来，国家和西藏自治区有关部门对全区图书馆、群艺馆、文化馆、乡镇文化站等重点公共文化设施建设项目资金投入超过13亿元，并且每年安排的免费开放、资源建设、设备配备等专项资金总数超过1亿元，绝大部分各地市县都按规定建立起标准化的图书馆，文化基础硬件设施已经基本完备。2017年底，西藏自治区除拉萨市图书馆待建外，其他6个市(地)都建有公共图书馆，74个县有综合文化活动中心，692个乡镇有综合文化站，建成5464个农家书屋、1787个寺庙书屋，1000个卫星数字农家书屋，已形成区、地（市）、县、乡、村五级公共文化服务网络体系。

（三）公共数字资源建设与服务不断得到发展

2014年以来，西藏文化部门通过加快平台建设、资源建设和服务推广，使全区公共数字文化建设成效显著，利用中央下拨5993万元的补助资金，实施了342个乡镇、1713个行政村公共数字文化服务提档升级项目，其中拉萨、山南、林芝三市已经实现公共数字文化提档升级的全覆盖。2015年，文化部第四批数字支撑平台将西藏数字文化网和国家公共数字支撑平台云管理、资源共享系统，以及建设国家公共数字支撑平台网络分发系统、评估管理系统和应用集成系统及硬件、机房设施纳入建设日程，截至目前，西藏自治区图书馆、山南市图书馆、林芝市图书馆、昌都市图书馆和阿里地区图书馆5家公共图书馆完成硬件部署。与此同时，先后实施《格萨尔史诗》《藏医药文化》等一批地方特色文化专题资源建设项目，资源量达9.03TB；申报建设《西藏红色歌舞》《十八军进藏口述史》《西藏民主改革第一村—克松村》3个红色文化专题优秀数字文化资源，资源量达1TB；在西藏自治区图书馆设立“全国文化信息资源共享工程藏语资源建设中心”，大力开展优秀汉语资源的藏译工作。2007年以来完成3120小时汉语资源译制任务，译制资源达8.12TB。2018年500小时卫藏语译制资源项目获得立项。另外，西藏数字图书推广工程资源建设成果丰硕，面向7市地和74县区推送数字资源总量达168TB，完成11.6万页地方文献资料和地方志数字化工作，累计采集政府公开信息数据7.25万条。以山南市为例，2016年，山南市被列为基层公共数字文化服务推广试点单位，在中央补助经费50万元的基础上，山南市财政投入533万元，启动建设山南图书馆数字互动体验区、数字文化馆，与国家投资的基层公共数字文化服务推广平台整合建设，为推进全区基层公共数字文化服务提供有益经验和做法。［3］

（四）公共文化服务效能不断得到提升

近年来，西藏自治区通过创建国家公共文化服务体系示范区（项目），公共文化服务效能不断得到提升。以林芝市为例，2011年，林芝地区被确定为首批国家公共文化服务体系示范区创建区，2013年11月被国家文化部和财政部正式命名为“国家公共文化服务体系示范区”并授牌。几年来，通过大力实施文化惠民、文化乐民、文化富民、文化稳民四大创新工程，进一步完善公共文化服务体系建设，使林芝市实现市有图书馆、县有综合文化活动中心、共享工程县支中心，乡镇有文化站、农家书屋全覆盖的目标，同时也出台《林芝地区创建国家公共文化服务体系示范区后续建设规划》《林芝地区国家公共文化服务示范区制度设计研究工作方案(2014—2016)》《基层公共文化设施和管理服务标准化建设指标》等一系列制度，率先建立公共文化服务长效机制。[4]2015年，山南、日喀则、昌都三地（市）示范区（项目）进行验收，拉萨市、那曲地区、阿里地区示范区（项目）创建工作已经起步，至此，西藏自治区七地（市）国家公共文化服务示范区（项目）创建率已达100%。

（五）公共文化服务辐射面不断得到拓展

近年来，西藏自治区图书馆在探索实践总分馆制、设立图书服务点、流动图书车等拓宽服务模式和拓展服务内容方面成效显著，公共文化服务的辐射面越来越广，社会影响力也越来越大，综合效益日益凸显，现有的图书服务点涉及校园、监狱、社区、便民警务站、军营、寺庙等区域，到2016年底，已在全区建立170个图书服务点，使不同类型的读者群体都有享受阅读的自由和权利。目前，西藏自治区图书馆响应国家提出城市“15分钟公共文化圈”和农村“打通最后一公里”的目标，让更多的农牧民群众享受公共文化服务，下设的文化共享工程分中心工作人员将选择一些适合农牧区群众的汉文视频资源翻译成藏文，以便更好地满足他们全天候进行阅读和观看的需求。[5]

三、西藏自治区公共图书馆服务标准化与均等化建设存在的短板和现实问题

然而，由于起步晚、基础薄、投入少、欠账多，在构建现代公共文化服务体系上，西藏自治区面临着公共文化服务基础设施布局不完善、发展不均衡、公共文化事业经费短缺、公共文化产品生产和供给能力有待提高、公共文化服务模式和运作机制有待完善等问题。如在公共文化基础设施仅仅是注重常规性场馆建设，缺乏对独具西藏地域特色及文化特色的民间馆、专题馆等建设规划项目，缺少“立得住、叫得响”的公共文化服务特色和品牌。尤其是2018年5月，在文化和旅游部公布的第六次全国县级以上公共图书馆评估定级上等级馆名单中西藏只有西藏自治区图书馆为二级馆，林芝市和昌都市图书馆为三级馆，一级馆为无，从而说明按照新的评估定级标准衡量，西藏自治区和全国其他省区在公共图书馆事业建设发展上差距很大，今后迫切需要明确追赶目标，主动争取中央和地方政府的支持和资助，对公共文化资源布局进行优化和调整，健全完善中心环节和重点任务，加快运行机制和服务模式创新，在管理服务中探索走法人治理道路，引入社会化力量等措施进行文化治理，争取在以后的公共图书馆评估定级工作中实现更大突破。

（一）城乡二元经济结构因素的影响

西藏自治区作为西部边疆民族地区，当前城镇化率仅为25.8%，低于全国平均水平近30个百分点、低于西部地区约20个百分点。75%以上的人口居住生活在广袤的农牧区。[6]现有的城镇功能较为薄弱，难以形成有效辐射，城乡之间的经济文化联系处于半松散状态，协调发展难度大，由于资源优势、人才聚集、技术水平和经济发达程度不同形成的经济社会发展水平差异，造成西藏城乡不同层级公共图书馆在资源配置和人均经费上的不均等，影响和制约城乡之间公共图书馆服务产品供给的均等化。

（二）公共文化服务建设资金投入不足

基本公共文化服务的标准化和均等化首要表现就是人均财政投入的标准化和均等化，西藏自治区尚未建立与标准化和均等化相适应的公共财政投入机制，县乡财政状况普遍薄弱和区内各地区发展状况不均衡直接影响各地基本公共文化服务的提供。由于地方财政困难，中央或自治区里虽有一定文化投入，但地方配套资金难以到位，导致该建的设施有的不达标或者没有建成，有的虽然设施建成了，但是缺乏可持续运营的后续发展资金支持，一些文化设施还处于“空壳”状态，不能够正常运行，作用发挥有限。

（三）公共文化服务标准化进程总体滞后

与其他社会事业相比，西藏自治区公共文化标准化建设起步较晚、总量偏少。文化事业方面尚未制定较为全面的《基本公共文化服务规范》，在行业标准和业务规范方面，总体上数量偏少、种类不尽完善、结构还不均衡，在服务标准方面仅出台了《基本公共文化服务实施标准（2015-2020年）》，对《公共图书馆服务规范》描述较少，出现图书馆标准化工作缺位等现象，如在图书馆界缺乏以社会公众需求为导向的相关绩效考核标准，对公众满意度指标应用还不够广泛等问题。这主要是由于地方一些文化主管部门侧重于行政指导，对图书馆标准化工作重视不够造成的，与此同时许多基层公共图书馆也存在着对标准化工作的内涵、方法、意义思想认识不足，思路不清晰等问题。

（四）公共文化服务方式和方法创新不够

西藏自治区有的偏远地方还存在着重投入、轻管理和服务的现象，有些图书馆（室）的服务方式仍然局限于简单的借借还还，在为残疾人提供无障碍设施，满足农民工、老年人、未成年人等社会群体的公共文化服务不足，对弱势群体公共文化方面的政策措施还不完善，保障还不到位。一些县、乡、村的固定文化设施利用效率不高，流动文化设施和公共数字文化建设也相对滞后。

（五）从业人员的专业文化素质急需提高

公共图书馆服务过程的标准化均等化水平的高低主要取决于公共图书馆从业人员的专业文化素质，过去长期以来，西藏自治区有的公共图书馆在人员准入方面放松对学历和专业的要求，入职门槛低，从业人员来源结构复杂，受教育程度参差不齐，造成了整体文化素质偏低的事实；加之当前由于时间、经费、重视程度等因素的影响，图书馆行业在业务实用技术和标准化建设方面培训也较少，从业人员的专业素质相对较低。同时，在确保各个类型的读者群体平等享有公共图书馆文化权利方面有所欠缺，服务过程中还存在着差别对待现象。

四、对西藏自治区公共图书馆事业服务标准化与均等化建设策略的思考

近年来，在我国统筹城乡发展，推进城乡一体化较好的发达地区，公共图书馆标准化均等化建设也取得良好社会效益。西藏自治区要吸收借鉴国内其他省区发展经验和教训，按照坚持政府主导，统筹规划，多级投入，集中管理，资源共享，服务创新的基本原则，推进全区公共图书馆标准化均等化建设。

（一）建立公共图书馆服务标准清单制度

在调查研究的基础上，摸清西藏自治区公共文化服务的基本情况，为制定相关标准和建设方案奠定基础。根据国家出台的《国家基本公共文化服务指导标准》，探讨制定与西藏自治区经济社会发展水平相适应、具有西藏特色的地方实施标准体系，标准体系包括具体指标和标准实施两部分。具体指标包括“基本服务项目”“硬件设施”“人员配备”，总体上分为三类，一类是延续国家标准的指标，另一类是在国家标准基础上做了细化、量化的指标，还有一类是结合西藏自治区实际情况新增的特色条目。如建立地方各级的基本公共文化服务清单制度，主要是明确县级人民政府作为落实标准化均等化建设的基本单位和责任主体，明确公共图书馆服务的内容、种类、数量和水平以及应具备的基本条件和地方各级政府的保障责任，逐步形成在馆舍等硬件基础设施建设、文献资源配置、业务工作提供、服务流程、绩效评估等方面具有统一的标准和规范；明确城乡群众基本文化服务内容及量化指标，重点规定总分馆体系中各馆的设施建设指标、资源配置指标、服务效能指标和运行管理制度、人员经费保障制度，尤其是对乡（镇、街道）、村（社区）的基层服务标准进行具体规定，标准实施对标准执行要做明确要求，包括实施时间、各市县任务、各级政府经费分担方式、督查评价机制等，通过制定以上制度和采取落实措施，着力提高公共图书馆管理和服务的标准化和均等化建设水平。

（二）建立县域图书馆总分馆服务体系

县级图书馆总分馆制是推动公共文化服务均等化发展的重要手段，西藏自治区各级人民政府和文化行政主管部门要转变思想观念，建立领导协调机制，加强制度设计工作，为总分馆制建设提供必要的设施、人员、经费等保障支持。一是把总分馆制纳入现代公共文化服务体系建设。坚持政府主导，科学规划的原则，综合考虑当地经济社会发展水平、自然条件、人口分布和文化基础等因素，合理确定总分馆的布局、规模和标准。尽快制定《西藏自治区关于推进县级图书馆总分馆制建设的实施意见》和各地市的具体实施方案，统筹做好本地区总分馆制建设的组织实施工作。［7]二是明确功能与运行机制。通过县级图书馆总分馆制，整合县域内的公共文献资源，逐步实现总馆主导下的文献资源统一采购、编目、分类、标引、加工、配送、通借通还和人员的统一培训。三是因地制宜、精准施策推进总分馆制建设。依托县级图书馆和乡（镇、街道）综合文化站、村（社区）综合文化服务中心等积极稳妥推进总分馆制建设，符合条件的县级馆为总馆，在基础较好的乡（镇、街道）和村（社区）基层综合文化服务中心和农家书屋设置分馆，实现县域内公共文化设施、资源等要素的有效联通和全覆盖。四是创新服务方式和手段。各总、分馆要整合有效资源，创新服务模式，探索开展“订单式”精准服务，如积极面向当地农牧民群众开展提供免费文献信息资源的查询借阅、数字资源推广、各类公益性知识讲座、实用信息的推送和农业技术培训、非物质文化遗产的保护与传承等基本公共文化服务项目；充分利用国家公共数字文化工程和资源，发挥互联网等现代信息技术优势，探索建立公共文化综合服务平台，实现公共文化服务的“线上预约”和“线下配送”；充分利用流动图书车等设施，广泛开展公共文化流动服务；还要针对未成年人、进城务工人员、老年人、低收入人群、残障人群等群体的阅读需要，提供便捷、有效的公共文化服务。五是，引导和鼓励社会力量参与总分馆制建设。鼓励具备条件的学校、科研机构、企业等单位的图书馆（室）、农家（职工）书屋等根据自身职能特点，在自愿原则下成为县级图书馆的分馆。鼓励企业、社会组织和其他社会力量，通过直接投资、赞助活动、提供场所、产品和服务，以及采取公益创投、公益众筹等方式，依照法规有序参与总分馆制建设。

（三）完善资金保障制度

西藏自治区各级人民政府要按照实施标准科学测算所需事业建设经费，将基本公共文化服务保障资金，尤其要把总分馆制建设和运行所需经费等纳入财政预算，及时予以拨付。继续争取国家、各部委、对口援藏省份等部门机构的支持和资助；进一步拓展资金来源渠道，加大政府性基金与一般公共预算的统筹力度，各地区财政部门要拿出一定比例的资金对本地区基本的公共文化设施建设给予支持，按照填平补齐原则，对文化基础设施没有达标的地区，根据实际需要进行必要的新建或改、扩建；鼓励县级图书馆总馆在符合有关规定的前提下，统筹使用文化活动费、免费开放经费、农村文化建设资金等，按照规划目标统一采购、调配资源；创新公共文化服务投入方式，采取政府购买、项目补贴、定向资助、贷款贴息等政策措施，支持包括文化企业在内的社会各类文化机构参与提供公共文化服务，鼓励社会组织、机构和个人捐资公益性文化事业建设。鼓励有条件的市县设立城乡基层公共文化服务岗位，配置有公共财政补贴的工作人员。

（四）建立评估考核机制

西藏自治区各级人民政府要把公共图书馆标准化和均等化建设情况纳入当地公共文化服务体系考核指标，纳入部门、乡（镇、街道）的年度目标责任考核指标之中；县级文化行政部门应依据设置的量化指标和标准体系对本县建设和运行情况进行日常评估和考核，负责对总分馆建设情况进行监督和管理；定期组织专家组对总分馆体系运营开展评估考核工作，通过评估考核查找出各分馆、服务点的薄弱环节，并采取切实可行的整改措施；积极推动考核结果与相关单位预算安排、收入分配和负责人奖惩挂钩；有条件的地区还可引入第三方机构开展对公共图书馆的服务效能进行公众满意度测评活动。

（五）加强人才队伍建设

标准化工作能否取得实效，关键在于工作标准是否能成为工作人员的行为准则，标准化服务是社会公众和读者满意的前提，在每次工作人员服务过程中所表现的态度、行为、语言技巧和自身的信息素养是非常重要因素，也是创建优质服务品牌化的重要标志。如果工作人员的业务水平、工作能力及态度达到某一标准化的水准，读者就可以得到满意的服务。因此，让工作人员通过各种方式学习了解、培训接受、执行图书馆有关标准，是实施标准化和均等化的有效途径之一。特别是对一些技术性、操作性强的标准，更需要有专业的培训。如西藏自治区图书馆已经组织“数字图书馆推广工程培训班”“公共电子阅览室建设培训班”“文化共享工程培训班”“西藏公共数字文化系列培训班”等，对74个县区和各市地文化局、图书馆的工作人员进行标准化服务培训非常必要和及时。也可采取区外选派、以岗代训、外出挂职等形式，探索与专业院校、科研院所、优质培训机构建立人才共同培养机制，培养一批懂得图书馆行业标准服务的基层文化管理人才。

总之，西藏自治区公共图书馆服务标准化均等化建设是一项复杂的系统工程，需要各级政府、主管部门和图书馆人的共同努力。今后要不断在管理体制和工作机制等方面进行治理和创新，盘活整合各级各类图书馆、文化馆的文献信息资源，不断在推进基础设施标准化、文化资源共享化、服务系统网络化、管理运行一体化等方面下足功夫，努力实现资源统一调配、人员统一培训、服务统一规范、绩效统一考评，从而使西藏各族群众享有的基本公共文化服务内容更加丰富，途径更加便捷，质量显著提升，服务标准化、均等化水平稳步提高。