析房地产市场监管服务的重点环节——以市县住宅房地产市场为例

文/张强 张文

[关键字]房地产市场；监管；合同

一、当前存在的问题

总体而言，我国房地产市场经过三十余年的快速发展，法律法规体系不断健全，调控管理手段不断丰富，法制化、规范化水平逐步提升，市场秩序不断规范，市场成熟度不断提高。然而，由于部分房地产开发企业片面追逐利润、追求扩张，在房地产开发、销售、交付、产权证办理等环节采取或变相采取违规手段，在不同程度上侵犯了购房人的合法权益，扰乱了房地产市场秩序，造成了一定的社会问题。这些问题在市县层面的突出表现如下。

其一，居住区配套公共服务设施缺失。房地产企业没有按照法律法规规定，配套建设相应的教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、社区服务、市政公用和行政管理等设施，在购房人入住时批而未建、建设规模不达标、挪作他用甚至违规出售等。其二，变相违规销售房屋。房地产企业未按照规定发布商品房预售广告；承诺给予预定人较高购房优惠，采取内部认购、排号、认筹、销售VIP卡、销售理财产品等方式收取或变相收取定金、预订款、诚意金等费用；销售未取得预售许可的房屋。其三，商品房预售资金不入监管账户。通过不网签合同、设立多个账户等办法不存、少存或晚存商品房预售资金，千方百计早取、多取、套取账户资金，与市场监管政策“躲猫猫”。其四，房地产企业在建设过程中违规随意变更设计。在房屋建造过程中，不按照批准的规划、人防、消防要求进行建设，随意更改房间、车位、车库面积和布局、人防范围等，造成房屋实测与预测绘位置、面积、套型、分割不符，引发合同纠纷，导致房屋无法交付。其五，商品房买卖合同含有霸王条款。商品房买卖合同条款中违约责任约定不对等，减轻或免除开发商自身违约责任，加重购房人违约责任；通过签订补充协议方式，改变主合同约定的事项；隐瞒房屋有抵押、预查封等限制销售、不能网签买卖合同的情况，收取购房人定金、购房款等。其六，房地产企业逾期交付、不办理产权证。不履行合同义务，未能在合同约定的时限内交付房屋，逾期给购房人办理产权证，甚至有些项目成为“烂尾楼”，影响购房人入住、贷款、落户、孩子入学等，房屋买受人物权无法得到法律保障。

此外，还有部分企业不执行国家住房信贷资金管理政策，进行违规虚假宣传等。这些问题影响了房地产市场的健康持续发展，需要系统地加以解决。因此，亟需建立房地产市场发展的基础性制度与长效机制。

二、原因分析

房地产市场存在问题的原因来自多个方面，既有各方市场主体和监管部门主观上的原因，又有市场形势和环境等客观上的原因，还有房地产市场管理制度方面的原因。具体而言，可以分为四个方面。

其一，房地产市场监管制度不健全，存在空白与盲区。例如：在商品房预售资金监管方面，除《城市房地产管理法》第四十五条 “商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设”的规定外，在国家层面尚未有专门法律法规和规章进行规范，仅在各级住建部门的规范性文件或政策中有所规定；在房地产开发企业资质管理方面，对资质逾期不申请的处理规定不清晰、实践中无操作依据；在商品房买卖合同、销售现场管理等涉及住建、国土、工商、物价等部门职责分工的方面规定不清晰。此类问题，在立法层面上弱化了对房地产市场行为的监管力度，使实践过程中对有关行为的处理无法可依、难于实施。

其二，主管部门执法难度大，监管力度较弱。市县房地产主管部门是落实法律法规规定的基层单位。在实际执法过程中，存在房地产市场监管执法人员少、执法能力不足，调查取证难、处罚程序复杂漫长，“两随机一公开”机制不健全、选择性执法等情况，造成了房地产市场执法较为宽泛，对违法违规行为难以真正处罚到位，客观上形成了对违法违规行为的纵容与监管失控。

其三，开发企业法制意识淡薄，漠视购房人合法权益。在当前房地产市场供求失衡的市场环境下，购房人合同签订谈判能力较弱、话语权较小，部分开发企业人员法律素养较低，不把购房人作为平等主体对待。此外，企业违法违约的社会成本较低，造成了违法违规行为在市场上长期存在。

其四，购房人合同意识较弱。一些购房人在购房、签约过程中，对开发企业、销售代理机构、所购项目等基本情况未作充分了解，急于求成甚至盲目跟风，偏听偏信广告内容及销售人员的宣传，不认真审查合同内容，偏离了购房基本需求目的，为后续问题的产生留下了隐患。

三、房地产市场监管工作机制

保持房地产市场持续健康发展，必须坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，在市县层面上要加强顶层设计，统筹考虑，完善机制，强化以下五个方面的工作。

其一，建立健全的监管服务组织体系。保持房地产市场平稳健康发展对于经济社会发展、国家金融安全具有极其重要的意义。市县房地产市场调控监管应当坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，建立政府领导下的包括住建、规划、国土、物价、人民银行、银监等部门在内的房地产市场调控领导小组，对房地产市场发展进行统筹规划，研究分析房地产市场形势，对市场中出现的倾向性问题进行研判，制定精准、适度的调控政策并监督执行。各相关部门既要依据职能职责，各司其职、各负其责，还要密切合作、协同配合。在信息化的时代，要破除藩篱，打破“信息孤岛”，实现数据共享、互联互通，为市场监管提供有力的保障与支撑。

其二，建立扎实的市场监管服务责任体系。通过细化分工、明确监管目标、落实监管职责，实现对违规行为的联合查处，从而全面执法，精准打击。例如，要充分发挥网信部门在监管互联网、客户端等房地产网络销售和网络舆情监控方面的职能职责，促进房地产市场的良性运转。

其三，建立闭合的房地产监管服务制度体系。房地产市场管理制度和监管政策，不仅要具有科学性、预见性、针对性、操作性，还要形成全过程、闭合式管理制度体系，形成土地出让、规划、施工、验收、销售、交付、产权办理等一系列完善的制度措施制定、执行和监督办法。例如，预售许可、资质审批等行政许可事项审批后要有“双随机”检查，房地产开发项目建设条件意见书制度的实施要与竣工综合验收制度相结合等，使各项规章制度和管理措施形成“闭环”。

其四，营造健康的房地产市场发展环境。通过制度建设、教育培训、典型案例公布等方式，进一步规范企业经营行为，增强其诚信意识，培育遵纪守法、诚实守信、责任感强的房地产市场主体。通过媒体宣传、发布风险警示、分析案例、公布“红黑名单”等方式，对购房人宣传房地产市场可能存在的风险点，帮助其牢固树立风险意识，引导其掌握正确的权益保护方法，培育理性的购房群体。此外，消费者权益保护与争端解决机制、理性的舆论环境等，都是房地产市场环境建设的重要内容。

其五，建立科学的监测分析指标体系。监测分析指标要涵盖商品房供给、需求、库存的数量与结构等多个方面，从而全面反映房地产市场运行的变化与趋势。统计数据来源既要包括网签数据，还要结合市场统计调查结果。统计分析报告应当遵循数据统计科学，还应当契合社会各界的直观感受，力求从定性和定量两个方面系统分析影响地区房地产市场变化的城镇化、金融、信贷、人口、生育等积极因素与消极因素，对政府决策、企业投资、群众购房等起到积极的参考作用。

四、具体监管服务措施

对于市县房地产主管部门而言，房地产市场的监管服务应当落实在日常行政审批、备案、公共服务事项等公益性监管制度的实施上，具体包括对房地产开发企业主体、开发经营行为、建设项目施工、交付办证等的监管服务内容。

首先，对房地产开发企业的管理服务。一是资质管理制度。把好行业“入口”，准许具备条件的企业进入房地产行业，并扶持其做大做强。打开行业“出口”，在日常市场监管中，及时将已不具备人员、技术、业绩条件的企业降级或注销其资质。二是信用体系建设。通过信用评价、公示“红黑榜”等办法，逐步建立健全房地产行业信用体系，积极推进房地产领域守信联合激励和失信联合惩戒机制建设。

其次，对房地产开发经营全过程的监管。一是建立房地产开发项目建设条件意见书制度。在国有土地使用权出让前，将拟开发项目的性质、开发期限，基础设施和公共服务设施的建设要求、产权界定，绿色建筑与住宅性能认定，海绵城市建设等方面提出的建设条件意见，作为房地产开发项目建设的依据和土地出让或划拨的前提条件，对于规范房地产开发项目建设、完善配套基础设施和公共服务设施建设等具有十分重要的意义。二是建立房地产开发项目竣工综合验收备案制度。房地产开发企业组织完成项目的分项验收后，将有关资料报住建部门进行备案，形成房地产开发项目“提出建设条件意见书——开发经营许可——预（销）售管理——竣工综合验收备案——交付——登记办证——物业管理”的闭合管理链条，从而监督开发企业为购房人提供合格的居住小区项目“产品”，提升开发项目建设管理水平。三是建立预售许可制度。宜着重审查预售条件、预售方案、以及“一户一价、一套一标”情况。四是实施商品房预售资金监管。重点在于监督开发企业将销售收入全部用于工程建设，从监管银行、账户设置、缴存、拨付等多方面入手，既抓好销售资金缴存环节，又合理设置资金拨付条件、节点，从而便于企业申请使用，以保证资金安全和工程建设安全，避免因偷逃挪用而出现 “烂尾”工程。五是建立商品房买卖合同备案管理。做好示范合同文本的推广使用、合同内容审查，杜绝各类霸王条款约定。严格进行合同变更、注销备案管理，防止出现以“更名”形式投机炒房和偷税漏税的现象。

再次，对建设施工过程的监管服务。督促开发企业严格按照规划、设计审批方案进行施工建设和销售，确需变更的，应当按照法定程序进行规划、图审、消防、人防等审批，并做好开发企业工程、销售等部门的衔接，及时进行预售信息和销售楼盘表的变更。落实房地产开发企业安全生产责任，尤其是要依法发包，不得肢解分包，依法办理施工许可，及时拨付安全施工措施费，确保工程建设安全。坚持走发展绿色建筑的道路，积极采用装配式建造技术、建设智能化建筑等，推进房地产行业转型升级。对使用新技术、新材料、新工艺的项目，可以在行政审批、资金监管、信用考评等方面出台优惠措施予以扶持。

第四，对开发项目交付办证的监管。开发企业应当按照商品房买卖合同约定的时间、条件进行交付。交付时，应当向购房人提供商品住宅使用说明书和商品住宅质量保证书，将住宅基本情况、使用、维护注意事项向购房人明确。逾期不能交付房屋或无法达到建设标准要求的开发企业，应当承担相应的违约责任。交付的房地产开发项目应当经过竣工验收或综合竣工验收，配套建设的基础设施和公共服务设施应当健全完备，社区服务用房、配套幼儿园、养老服务用房、托老所、警务室、菜市场等应当达到使用条件，满足小区业主居住生活要求，提升居住品质。购房人接房后，对于房屋出现的工程质量问题，开发企业要及时予以维修解决，提供优良的售后服务。开发企业要及时组织准备不动产登记资料，早日为购房人办理不动产证书，保证其享受合法权益。对于不能及时办理产权证的项目，主管部门应当督促企业分析问题症结、采取积极措施、妥善解决存在的问题，推进相关不动产证办理工作。