城市更新过程中土地重划机制研究——以上海为例

文/龙腾 席珊珊 闫玉玉

一、引言

随着我国进入增长速度换档、结构调整转型、发展动力转换的经济发展新常态，城市土地资源短缺、利用结构不合理、地权界定尚待明晰[1]、城镇区域空间发展边界规划不明[2]以及外延式开放建设问题，对现阶段城市快速可持续发展带来一定的负面冲击。尽管我国对现有的存量土地保护已经采取相应措施，如提出土地预警机制[3]，关注密度控制开发模式、引导型混合开发模式和限制型绿带开发模式[4]，但是依旧不能满足现阶段城市快速发展对土地资源的迫切需求。

当前，如何通过土地重划完善城市土地合理利用、实现城市功能全方位升级，是我国城市更新过程中的重点问题。而上海作为国家“一带一路”和长江经济带发展战略的交汇点，其外部环境和自身发展阶段性特征变化尤为引人瞩目。现阶段上海市结合国家战略要求和自身发展实际，在现有土地管理框架下，通过存量建设用地优化调整开展建设用地减量化工作，以求解决上海市建设用地实际需求量大、增量过快的问题，实现政府“五量调控”的土地利用总目标，虽有所成效但仍存在用地效率相对较低的实际问题。其城市发展过程中土地资源稀缺和利用方式粗放的现状已不能适应城镇化发展需求，依据经济发展转型和结构型改革的要求，土地利用方式转变迫在眉睫。

土地重划是城市更新中优化土地利用结构、改善土地利用效率、扩大城市利用空间的重要途径，国内外学者对其研究和实践由来已久。德国和日本最初均将土地重划制度运用于农业领域。德国规划建设法提出，土地重划重新调整“特定地区中已建或未建建设用地的交通联系和空间形态，以形成符合建设或其他功能利用要求的，具有恰当规模、形状和位置的建设用地”[5]。从上世纪80年代开始，我国学者开始逐步借鉴境外土地重划经验的探索[6,7]，随后相关研究逐渐增多，研究重点为归纳典型国家和地区的城市土地重划经验[8-12]、总结境外城市土地重划项目的运作程序与主要模式[13-17]、探讨境外经验对我国开展城市土地重划的启示及相关理论研究[18-25]等, 但对于境外土地重划的理念、方法在本土的实践应用，除了中国台湾地区的市地重划取得了显著的成效[26]外，其他的具体实践研究还相对较少。因此，本研究在总结上海市建设用地减量化实践经验的基础上，结合境外土地重划经典案例，对本市建设用地减量的理论基础、管理体系进行总结，这样有利于建设用地减量化工作的持续稳步推进和技术推广，实现土地节约集约利用、城乡统筹发展等综合目标，为国内其他地区建设用地整治工作的开展提供借鉴。

二、问题的提出

（一）案例

在城市更新过程中，研究发现有诸多地块由于土地权属调整存有困难，项目实施难以落地。权属调整难度大、资金不足和参与主体不强等原因阻碍了城市的有机更新[26]，这对城市的可持续发展提出了新的课题。例如：在上海市杨浦区，某武警部队驻地不临近主干道，经协商后3家相关用地单位通过土地置换优化了空间格局、提升了区域功能。[27]再如：《奉贤区南桥新城FXCO-0005单元控制性详细规划06街坊（沈家花园）局部调整》中的“沈家花园”位于南桥新城的西南处，原规划06街坊内以开发地块为主，“沈家花园”06-04地块由现状行政办公置换为文化设施用地。现拟调整06-03地块东侧用地边界，由于现状用地犬牙交错，根据相关技术管理规定，如按原规划边界退界，该地块将无法建设。

图1 沈家花园所在街坊的土地使用规划图

（二）存在问题

在国有土地产权的调整方面，我国宪法规定“城市土地国有”。与调整国外私有土地产权不同的是，国内调整的是国有或集体土地的使用权。城市房地产已经形成成熟的一级、二级、三级市场。一级市场用于土地征收、储备。二级市场中，房地产开发公司从一级市场获得土地并开发，将房屋卖给个人或单位，产权私有。三级市场用于私有产权的房屋转让。虽然国有土地权属调整涉及不动产的估价、交易、测绘、登记等环节，但其调整可参照房地产的三级市场运行。

1.假设土地是空地，如果两方有土地置换意愿，土地产权价值相当，那么双方可直接签订交易合同，并重新注册登记产权。

2.假设土地上有建筑物或附着物，如果双方达成土地置换意向，土地产权价值不相当，那么双方可以产权交换+实物补偿的方式进行合同交易，并重新注册登记产权。如果一方不愿置换而希望购买，那么也可以在自愿的基础上通过实物补偿的方式实现合同交易。

3.假设一块土地权属破碎化，使用权分属于多个主体，类似于小田块，现在要重新调整权属就比较难处理了。

三、理论分析

（一）国有土地权属调整方式

复杂地块的权属调整方式一般有两种：一是政府土地征收或者回购再出让，其优点是政府信用好，缺点是制度成本较高；二是股份合作制，即企业合作、入股开发。本研究提出一种新的行政业务流程：由多个土地使用权内部成员自行达成交易意向。这种不动产权属的估价、分割、再登记较为复杂，难以用上述方式自行解决，可以交由第三方整体规划、调整，内容包括现状评价、土地权属调整方式等，再整体上报国土部门，由国土部门安排勘测定界、注册登记。从国内外的经验来看，这种行政流程即土地重划，它的根本要求是解决多主体复杂权属调整的问题。

表1国有土地权属调整的方式

土地重划的对象主要是城市更新中需调整地籍的土地。以“先易后难、由近到远”的原则，建议对于旧区改造、城中村改造，由于涉及群众搬迁，近期仍以公众信任度高的土地征收方式为主进行权属调整；对于工业用地存量改造、二次开发等，可采用联合入股、合作开发的方式。在城市更新过程中，“一事一议”式的权属调整较为常见，但其制度成本较高，难以加快城市更新，对此可构建土地重划的行政流程，节省交易成本，加快实施城市更新。

（二）土地重划的内涵

土地重划，即根据城市发展趋势，将区域内不规则的地块边界和细碎、未能经济使用的土地，运用科学方式加以重新整理、交换分合，并配合公共设施，改善道路、公园、广场等建设，使土地利用更加经济、社会、生态[28]。其核心内涵包括两点：一是土地置换意义上的权属调整；二是空间调整，即公共空间的增加，及对国有土地使用权人的建筑总量补偿奖励。两个内涵属并列包含关系，如图所示。

图2 权属调整与空间调整的包含关系

优点：1.土地重划可消除因道路、公共设施建设等情形造成的原有土地畸零不整，调整的土地方正，易于建设，可提升土地利用率；2.来自土地使用权人的反对阻力较土地征收少，并可避免土地使用权人因土地征收导致的利益损失；3.可避免土地交易所带来的税收等交易成本；4.以私人部门为主体，能更好发挥市场规律的作用。

缺点：1.缺乏法律法规的支撑；2.该方式尚未实施，无相关的行政流程、指导办法、评价案例等。

（三）土地重划与城市更新的关系

城市更新的重点是建筑物、构筑物的重新建设或再开发，实现区域功能的再造。[29]而土地重划更加关注土地本身的整理和地籍变化。对于上海而言，城市更新在前，随后《上海市城市更新实施办法》规定“在同一街坊内，对符合要求的地块可进行拆分合并等地块边界调整”，土地重划的作用即调整需要进行城市更新的地块的权属，以服务于城市更新。

四、经验借鉴

土地重划的概念起源于德国。19世纪末20世纪初，德国工业迅猛发展，城市急速扩张，德国政府亟需一种能够有效提供城市公共用地、缓解财政压力的办法，以土地重划技术进行城市土地开发和再开发应运而生[30]。从20世纪中、后期开始，土地重划成为世界上许多国家和地区城市发展和建设的一种重要技术手段，如日本、韩国、印度尼西亚、以色列、澳大利亚以及中国台湾等，并且在城市环境建设、空间结构布局与城市土地的节约集约利用方面取得了实践性成果。[31]

（一）德国

德国土地重划制度起源于农民有改变土地状况以提升使用效率的需求，后逐步发展，与国土评估、房地产评估等法规相融合。在欧洲国家中，德国的土地重划主要应用于土地经济和公共服务两个方面，政府部门拥有转换土地类型的权利，在制度、理论、技术等方面都具有一定的代表性。德国土地重划的具体运作是在土地重划官方机构的指导下，由土地整理区域内的土地所有人和土地整理期间的合法建屋权人共同组成的参加者联合会按照一定的程序，在土地所有人、公共利益代表和农业职工代表的共同参与下，通过不同的实施方式对城市扩张过程中不适应工业发展需要的基础设施占有地、产业转型开发区土地及国家重点发展区、村庄改造的各类土地进行适当的重划、置换、征购以及权属调整，以促进土地集约利用。当前，德国土地重划已逐步形成法律保障、政策扶持、规划引领、自主申请、多方参与、职责明晰的稳定格局。

（二）日本

日本土地重划的具体运作是：在政府监督下，由个人、组织、政府、行政管理机构以及地方公团等组成多元化的公共主体参与下，对城市化过程中大量无计划开发、分散蔓延的土地资源，特别在主要大城市城乡边缘带的郊区地带土地，以及规划范围内的道路、公共设施进行统一布置，将原来不规则的地块重新划分，利用项目实施后地价升值带来的收益来平衡道路及公共设施建设支出，同时以土地权益人在规划变更前后的土地价值不变为原则，若整理后业主的土地价值超过或低于原有土地价值，则应被征收高额的增值税或予以补贴。具体包括土地减少、地块重整和预留地三个方面的内容。地块重整是区划整理的基本工具，实际上是一个设计、评估与计算的过程，最终结果是将重整前的杂乱地块置换成符合道路及其他设施建设要求的形状，并在地块减步计算的基础上合理确定绿地、公共设施用地的规模与位置，确定各地块的实际大小、形状与区位关系，确定“预留地”的大小与布局。预留地有两部分用途：一部分作为道路及公园、停车场等设施的建设用地；另一部分被称为“资金地”，用于平衡基础设施建设支出，待项目完成后出售。

五、土地重划制度的构建

（一）遵循原则

要符合以下原则：1.封闭运行。整治区的边界一经确定，其内所有土地利用活动都将冻结，个别不愿意参加整治的所有权人土地按市场价被回购或征收，以确保土地重划区作为一个整体来重新调整。权属调整、利益分配在区域内封闭进行。2.权属调整遵循等价交换的原则。土地权益人所获得的土地，通过权属调整、公共基础设施用地按比例分摊以及土地增值收益分配后，与重划前土地价值相当。3.整治区内公共空间及公共基础设施建设要符合《上海市城市更新实施办法》要求。4.有专门的机构负责组织实施土地重划工作。由该机构审查土地重划方案，确定权属调整结果，实施权属调整工作。

（二）调整规则

地块边界调整如图3所示：（1）→（2），就是一个纯粹的权属调整，对应的就是核心内涵第一点。（2）→（3），实现了土地重划与城市更新的结合，既迎合权属调整的现实诉求，又达到公共空间增加、经营性建设用地建筑总量补偿奖励的要求，对应图1中交叉重叠的部分。这一方面回应了境外土地重划中增加公共基础设施用地的经验，另一方面又与城市更新的要求相契合。从另一个角度来看，土地重划实施的难度较低，因为城市更新在前期已经通过利益博弈达到平衡。

图3 基于地块边界调整的土地重划逻辑示意图

图4 基于土地置换的土地重划逻辑示意图

土地置换如图4所示，其逻辑类似于城乡建设用地增减挂钩政策，但不同的是，增减挂钩是耕地与建设用地的空间置换，而本文提出的土地重划是建设用地之间的空间置换，且这种土地置换并不是地块边界的微调整。随着商业开发、基础设施和公共服务设施的建设，以及征地政策的完善，基于土地置换的土地重划将大有市场，（1）→（2）是同一地块的土地置换，（3）→（4）是不同地块的土地置换，可以是同一街坊，也可以是不同区域。

（三）程序

土地重划可作为城市更新建设项目的内容，其审批流程与城市更新项目相同。由于地块的空间和建筑优化、出资方式、土地补差价、公众参与方式等内容已在城市更新项目中得到体现，包括容积率、绿地率等，本文不再单独研究。由于城市更新项目基本集中于城区，研究对象主要是国有土地权属重划，其参与主体包括土地使用权人、区政府、周边受影响群体等。

实施主体为企业（权利主体），而行政审批主体为市规划国土资源主管部门或者区规划土地主管部门。行政审批路径设置方面有两种选择：1.由市规划国土资源管理部门审批；2.由区规划土地管理部门审批。建议试点期以市规划国土资源主管部门为审批主体，未来视试点效果再调整。

推进机制上，采用因地制宜的原则，结合近期实施的城市更新项目，设立土地重划试点，优先推动基于地块边界调整的城市更新项目。而不同区域的土地置换可能涉及两个控制性详细规划编制单元，不动产评估及利益平衡较为复杂，建议将相关地块作为一个封闭运行区，打包捆绑在一个城市更新项目内。如果地块内涉及增加公共用地和公共空间，可将这部分土地划至城市更新项目区外，通过国有土地征收的方式予以处理。

（四）政策支撑

一是在法规和政策层面，建议在修订《上海市城市更新实施办法》时，补充规定“在划出街道必要空间后，为解决区域内地块边界不规则的和未能经济使用等问题，实施土地重划”。市规划和国土资源管理部门出台相关配套政策，详细列出土地重划的时机、权属调整的程序，并收集推进的建议，适时调整政策。二是在实施层面，借鉴境外经验，促使融资渠道多元化。由于土地重划区域的房地产再开发涉及金融风险，建议建立多种融资渠道，降低融资风险，保证项目顺利开展。

六、小结

通过研究上海市城市更新过程中出现的土地权属调整难度大、资金不足和参与主体积极性不高等问题，本文在总结上海城市更新实践经验的基础上，结合境外土地重划经验，提出专门解决土地权属调整问题的行政机制——土地重划制度，从土地置换和空间调整两方面对土地权属调整程序与规则进行具体设定，为本市城市更新项目具体实施提供直接有效的政策支持，进而优化城市土地架构，促进城市土地节约集约利用，实现城乡统筹发展的战略目标。