我国商业银行与政府融资平台的研究综述

赵彦嘉

（长安银行股份有限公司，陕西 西安 710075）

自1994年以来国家开始实行分税制改革，一方面改革将财政力量集中于中央，削弱了地方的财政实力，但是转移支付制度的不完善又对地方政府的财政实力造成直接影响；另一方面地方政府承担着较为沉重的公共事务支出并且负债机制转换和体制改革的相对滞后以及地方可用财力不足产生的压力，促使地方政府不断盲目举债，催生了“前人借钱、后人还债”的奇怪现象，这种现象激发了地方政府官员强烈的借债动力，同时滋生了一些需要关注的问题，主要包括举债融资规模增长过快、运作不够规范，地方政府违规或变相提供担保，政府性债务负担沉重等。究其原因，主要是这些地方脱离当地经济社会发展的实际情况，盲目“超前消费”。加强对地方政府债务风险的控制和管理，要进一步对地方政府融资约束机制进行完善的同时，还需引导地方政府切实践行“有多少钱，办多大事”的城市建设理念，合理控制投资规模。

本文以政府融资平台的界定、政府融资平台的发展历程及近年相关政策梳理、政府融资平台贷款的风险分析及政府融资平台贷款的风险防范等方面为切入点对学术界一些学者的观点进行了阐述和说明，现将研究动态归纳如下：

一、政府融资平台的界定

由于政府融资平台是中国特有的经济现象，国外并没有专门文献对其研究，国内专家学者对政府融资平台均提出的见解主要如下：

肖迪（2013）根据银监会关于政府融资平台的定义，认为政府融资平台是指由地方政府出资设立并承担连带责任的机关、事业、企业三类法人。具体特征：一是政府主导或绝对控股；二是主要业务是融入资金；三是其融资行为全部或部分由地方财政直接或间接承担偿债责任或提供担保；四是所筹资金主要用于基础设施建设或准公益性政府投资项目[1]。顾海峰等（2013）界定地方政府融资平台是由地方政府及其部门通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。融资平台将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中，通常以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为其还款来源，以政府信用作为最终担保[2]。付彤杰等（2011）界定政府融资平台是各级政府组建的承担城市基础设施融资、建设和运营职能的国有公司。政府融资平台一般由国资委出资成立，在政府信用和财政补助的支持下，通过向银行和社会融资，承担行业主管部门委托的项目建设和运营职能[3]。

综上所述，从国内的实践来看，虽然政府融资平台的出现已有一段时间，但是对其定义并没有统一，大致分为广义和狭义两种。

政府融资平台的广义解释是各种不同类型的投融资公司，其组建主体是政府，如城市建设开发公司、城市建设投资公司以及城市建设资产经营公司等。政府融资平台的狭义解释是各级政府通过划拨土地、股权、规费、债券、税费返还等资产（主要是通过划拨土地）出资设立的地方国有企业或企业集团，这些地方国有企业或企业集团的资产和现金流均须达到融资标准，实际由政府控制，具体形式是国有资产管理公司、土地储备类公司、城市建设投资类公司以及各类开发区（园区）投资类公司等。

根据《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号），地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。

二、政府融资平台的发展历程及近年相关政策梳理

（一）政府融资平台的发展历程

20世纪90年代是我国城镇化进程的关键时期，由于实行分税制改革，地方政府财政收入减少，建设任务重，融资需求巨大。在地方政府受原《预算法》约束不得发行地方政府债券的背景下，加之《担保法》和《贷款通则》分别限制了地方政府为贷款提供担保和直接向银行贷款的能力，由于资金供给不能满足地方政府的需求，促使地方政府需要设立政府融资平台满足自身对资金的需求。

1.初步发展阶段。城投公司产生的大背景是20世纪80年代末至90年代初，当时我国政府开始着手对城市进行经营。当时，国务院通过将基础设施建设投资的主体由地方政府变为公司的形式对政府融资体制进行了改革，在这种情况下城投公司便应运而生。在这一时期的城投公司主要由地方财政部门、建委共同组建，公司的资本金和项目资本金通过财政拨款方式筹集，其余资金来源是以财政担保形式由公司向银行申请贷款取得。

2.快速发展阶段。2009年我国政府在应对全球经济危机时，出台了4万亿的投资刺激政策，由此国家重点项目和基础设施建设项目成为各家银行的追捧对象，各地政府成立融资平台的势头增长迅速，大幅增加了银行贷款和城投债对国家重点项目和基础设施建设项目等的投入。2009年3月央行和银监会联合提出“支持有条件的地方政府组建融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，从而促使政府融资平台的发展进入快速发展阶段。

3.转型发展阶段。根据审计署对于地方政府债务的审计结果，截止2013年6月末全国各级政府负债余额总计约20.7万亿元，或有负债余额（对外担保余额）总计约2.9万亿元，具有救助责任债务余额约6.7万亿元。国务院2014年9月21日出台《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）规定：“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同，依法承担相关责任。”至此城投公司进入了转型发展的新阶段。

（二）政府融资平台近年相关政策梳理

我国政府对政府融资平台出台了一系列防止其过度依靠政府职能举债的政策，具体包括：国务院2014年9月21日出台《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），要求地方政府剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同，依法承担相关责任。国家发展和改革委员会2014年10月发布《关于全面加强企业债券风险防范的若干意见》要求提升发债企业准入标准，提高企业债发行门槛；财政部2015年3月要求置换3万亿的存量政府债务，缓解地方政府再融资周转问题；国务院2015年5月转发财政部、发改委、中国人民银行《关于妥善解决地方政府融资平台在建项目后续融资问题的意见》（国办发〔2015〕40号）要求对在建项目的存量融资需求给予支持，对在建项目的增量融资需求给予规范，对保障性安居工程、城市轨道交通等重点领域的在建项目需要大力支持；同年12月财政部发布《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号文），明确提出要依法妥善处理存量债务和或有债务。财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会等四部委2016年2月共同出台《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号文），明确地方政府不可用土地进行银行融资。2018年3月财政部出台《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号文）要求国有金融企业严格落实《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，除购买地方政府债券途径外，不得直接或间接为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。

综上所述，通过简述政府融资平台产生的背景到逐渐繁荣发展再到对政府融资平台举债进行规范，自2014年“43号文”出台以后，国家对于政府融资平台、政府举债及规范金融机构的放贷形式出台了一系列政策，这些政策均是国家对政府融资平台的融资形式、融资用途及还款来源等进行了严格控制，并针对金融机构对政府融资平台发放贷款进行了严格规范。

三、政府融资平台贷款的风险分析

通过分析近年国家关于政府融资平台出台的相关政策，我们发现中央的意图基本是在限制政府融资平台过度举债，进而限制地方政府通过融资平台过度举债，而金融机构对政府融资平台的贷款风险问题也逐渐凸显，学术界基本围绕以下几个方面风险进行研究。

（一）信用风险

陆岷峰等（2010）认为由政府建立的融资平台主要的经济活动是以政府信用为基础进行融资贷款，即还债责任实际是由政府承担。由于此类融资平台融资时不考虑财政的实际承受能力，导致政府隐性债务负担过重，随时可能出现资金链断裂的问题，使得政府面临巨大的信用风险[4]。

（二）偿债能力风险

耿红斌（2010）提出由于融资平台主要是为政府融资，公司缺少突出的主营业务和充足的固定资产，在融资中的担保方式主要依靠政府的财政，平台贷款建设的项目大多不直接产生经济效益，无法用项目本身产生的效益归还银行贷款，而要用当地政府未来的本级财政收入归还。有些地方政府融资平台债务占本级债务的比重已经高达70%～90%；有些地方已经出现到期不能归还贷款本息的问题，形成了银行贷款的逾期欠息；还有些地方靠采用拆东墙补西墙的办法勉强支付银行贷款利息，再通过延长贷款期限、延长还贷宽限期来缓解还贷压力，从而导致银行贷款期限越来越长。此外，平台客户有很深的政府背景，银行相对处于弱势地位，处置平台客户不良贷款的阻力和难度很大，银行起诉收贷大多是“赢了官司赢不了钱”，平台贷款偿本付息风险凸现[5]。

（三）担保风险

顾海峰等（2013）认为担保风险主要包括大型国有集团公司承担的一级担保风险和地方政府承担的二级担保风险，其具体表现为地方政府或龙头公司无法履行担保时所做出的承诺。大型国有集团公司作为一级担保方，往往利用其自身的信用为中小公司提供担保，然而受制于其自身的综合实力，当项目出现问题，地方政府融资平台难以按期偿还贷款时，它的担保就不能发挥作用。这时就需要地方政府的二级担保，然而地方政府的担保通常以政府承诺、财政担保等形式存在，并不具有法律效用，商业银行在追偿贷款时，处于不利的位置，其面临的担保风险也不可忽视[2]。

（四）流动性风险

吴依文等（2011）认为由于大部分基建项目大都存在着建设周期长、收益回收慢并分散的特点，而投资平台贷款期限相对较短，从而给平台公司带来投融资期限不匹配的风险，同时由于这些基建项目存在变现能力差的特点也会给平台公司带来流动性风险[6]。

（五）操作风险

费玉娥等（2010）认为银行和地方财政之间存在着信息不对称，银行依据财政提供的数据进行的地方财政还款能力测算难以准确，银行在授信和贷款发放操作上存在潜在的风险；地方财政部门或项目建设主管单位同时运作的项目数量多，融资渠道多元化，银行贷款发放后，存在由地方财政统一调配使用的现象，账户资金进出频繁，且与政府下属关联公司资金往来密切。这种资金运作模式大大增加了银行对贷后资金监控的操作难度[7]。

（六）法律风险

肖迪（2013）认为目前国内配套的政策和法律环境尚不完善，存在政策法律风险。我国《担保法》规定：“除经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷外，国家机关不得为保证人。”按照现有的融资平台运作模式，若贷款出现无法偿还的情况，商业银行将无法根据法律要求地方政府代为偿付，由此可见政府财政担保形式并不具有法律效力，储备土地和项目收费权等抵质押品兑现困难，收费权政策变化等都是潜在的政策法律风险[2]。

四、政府融资平台贷款的风险防范

通过上述内容对政府融资平台贷款风险的分析，专家学者针对上述风险提出了各自的风险防范措施，具体包括如下：

（一）强化法人治理，防范信用风险

王修华等（2011）提出地方政府融资平台与政府有着千丝万缕的联系，强化融资平台的公司信用，突出单个项目的经营信用，前提是强化法人制度和治理结构建设，要与政府建立明晰的产权管理，使其成为政企分开、权责明确、管理科学的市场主体，同时应遵循现代企业的运作方式，明确董事会、监事会、管理层的职责分工，规范办事程序，提高办事效率[8]。

（二）拓宽融资渠道，提高偿债能力

刘寅（2016）提出在信用评价以及风险评价体系进一步完善的基础上，可鼓励符合条件的地方政府融资平台通过银行间市场发行短期或中期票据等方式进行市场化资金募集；大力发展非银行金融机构和金融市场，创新投融资方式；加快发展产业投资基金、创业投资基金等。为提高地方政府的偿债能力，可以建立地方政府偿债基金，将全部地方政府债务投资项目的收益纳入偿债基金的管理范围内，并且每年将一部分财政收入注入基金，此外，还可以将地方债务基金运作的增值部分进行滚存[9]。

（三）丰富担保方式，强化担保能力

耿宏斌（2010）提出除对极少数直接收益较高的政府融资平台贷款可以采用信用放款外，其他的政府融资平台贷款必须追加第三方担保或采用出让的、地理位置优越、增值潜力较大、宜于转让的商业旅游、娱乐等城市经营性用地的土地使用权、项目资产抵押；对采用第三方保证的，金融机构需关注保证人的持续担保能力、关注保证人持续担保的可能性以及科学评估保证人的保证能力，合理确定保证率；对采用土地使用权抵押的，要确保所取得的抵押土地使用权合法有效，且付清了土地出让金，办妥抵押登记等相关手续，抵押率原则上不高于银行认可的资产评估公司出具的估价的50%；对单纯以项目资产（不含土地使用权）进行抵押的，除作为补充担保措施外，不得接受不直接产生财务效益的项目资产设定抵押；采用特许经营权及收费权质押的，必须事先征得政府或有关行业主管部门的书面同意，并办妥质押登记等相关手续[5]。

（四）合理确定贷款期限，降低流动性风险

马克英（2011）提出金融机构应合理确定贷款期限，防止贷款期限过长。要根据贷款项目和用途科学确定贷款的期限，既要防止贷款期限过长，也要防止短款长用。还可以采用分期还本法，逐步压缩贷款本金[10]。

（五）加强贷后管理，防范操作风险

梁赛春（2018）认为金融机构应该加强支付管理和贷后管理，确保信贷资金专款专用。商业银行在贷款支付环节应按照银监会“三办法一指引”的要求严格审核贷款的用途，将贷款资金通过受托支付方式支付给符合合同约定用途的交易对手；强化贷后管理和资金流向监控，综合运用资金封闭管理协议、开立偿债资金专户、政府补贴资金专户等方式，控制贷款用途、掌握资金流向，确保还款来源到位，同时建立完善的贷款风险监测、排查及防控应对机制等[11]。

（六）完善法律法规，防范法律风险

刘寅（2016）提出在融资平台相关法律相对空白的情况下，应制定专门法律对融资平台的性质、成立标准、组织结构、业务范围、融资方式以及运作机制、监管主体、退出机制做出明确规定，明确地方政府融资平台的独立法人地位，规范法人治理结构，提高适应市场化的经营管理能力，将地方政府融资平台真正打造成为按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度建立起来的、从事城市建设领域融资、建设和经营运作的市场化主体[9]。

五、进一步研究的展望

综上所述，关于商业银行与政府融资平台贷款问题的研究学者均从不同的方面提出了自己的看法和建议，本文从政府融资平台的界定、政府融资平台的发展历程及近年相关政策梳理、政府融资平台贷款的风险分析及政府融资平台贷款的风险防范等方面进行了阐述总结，并对商业银行与政府融资平台贷款问题的进一步研究给予了展望。

本文主要从信用风险、偿债能力风险、担保风险、流动性风险、操作风险以及法律风险六个方面进行分析，并针对上述风险提出了有效的风险防范措施。这些措施主要包括：强化法人治理，防范信用风险；拓宽融资渠道，提高偿债能力；丰富担保方式，强化担保能力；合理确定贷款期限，降低流动性风险；加强贷后管理，防范操作风险；完善法律法规，防范法律风险等方面。这些措施为金融机构有效地处理政府融资平台贷款提供了思路。

自2014年9月21日，国务院出台《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）以来，中央政府的各类文件均在抑制地方政府举债规模的扩大，并且限制了地方政府通过政府融资平台为地方政府变相融资的途径，明确提出政府融资平台应按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的原则建立现代企业制度，从而成为城市建设领域融资、建设和经营运作的市场化主体；要求金融机构应将政府融资平台视同一般企业贷款一样，不得违规新增政府融资平台贷款，对平台贷款进行客观的贷前调查、对贷款用途的合理性进行审查、对偿债资金的来源进行分析、对贷款品种进行判断以及加强对平台贷款的支付管理和贷后资金监控管理。