论法治化营商环境视阈下的竞争中立原则

闫 海，王 洋

(辽宁大学 法学院，沈阳 110136)

内容提要：竞争中立原则要求政府在竞争性市场中对待国有企业和民营企业秉持不偏不倚的中立态度，国有企业不因与政府的特殊关系而取得不当的竞争优势。竞争中立原则经由国内法、区域法、多边国际协议及国际软法等各种方式的法治化演进，已经形成较为一致的具体化要求。我国自由贸易区立法、竞争政策立法初步确立竞争中立原则，并且具备竞争中立原则的可行性基础，进一步践行竞争中立原则应当明确其适用范围、完善国有企业治理机制、约束政府影响竞争的行为、建立相关的执行和争议解决机制，使之成为法治化营商环境建设的重要内容。

近年来，以法治化作为改善、优化营商环境的突破口，已经成为中央和地方政府改革的重要举措。国务院在《关于印发中国(上海)自由贸易试验区总体方案的通知》(国发[2013]38号)首次提出“法治化的营商环境”，之后批准印发的天津、福建、辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、陕西等自由贸易区改革方案逐步形成营商环境“法治化、国际化、便利化”的要求，国务院还专门出台《关于推进国内贸易流通现代化建设法治化营商环境的意见》(国发[2015]49号)。2016年辽宁省在全国率先出台地方性法规《辽宁省优化营商环境条例》，2017年、2018年《河北省优化营商环境条例》《陕西省优化营商环境条例》相继出台。法治化营商环境的核心是建立公平竞争的法律环境，例如《辽宁省优化营商环境条例》第7条规定，“有关机关及其部门应当增强市场意识，尊重市场规律，发挥市场配置资源的决定性作用，平等对待各类市场主体，保障市场主体在投资核准、政府扶持、参与政府投资项目等方面享受同等待遇”，这与国际上竞争中立原则要求存在高度的契合性，竞争中立原则的确立和践行将成为我国法治化营商环境建设的重要内容之一。

一、竞争中立原则的界定与法治化

“中立”一词最初用于政治领域，表示一国在其他国家交战时持有的不偏不倚的态度。20世纪中期，由古典税制的税收中性原则形成税收中立政策，“税收制度不能为公民或者企业制造任何特殊的障碍，或者提供任何特殊的便利，促使他们选择把自己的资金或者资源以特定方式使用而排斥其他方式，或者促使他们投资某一产业而排斥另一产业。相反，税收体制应该在所有的资源使用上保持中立，在既有的资源状况下让市场来决定什么产业产出最大。按照这个标准，所有的收入来源和所有的开支都应该同等对待。一个带有歧视性的税收体制，势必扭曲市场功能，至少在理论上，它会降低实际的经济增长速度和收入水平”[1]。20世纪70年代开始，税收中立开始扩展至更为广泛的经济领域，形成“竞争中立”的概念[2]。

(一)竞争中立原则的界定

澳大利亚政府于20世纪70年代开始金融自由化改革，1979年成立坎贝尔调查委员会，负责调查全国金融管制效率，并于1981年发布《调查委员会最终报告》，其中将竞争中立作为该国提高和完善金融系统的一项指导原则，指出：“竞争中立能够提高金融体系的分配和操作效率，特别是针对不同金融中介组织施加的监管和税收负担要保持相容性”[3]。1995年，澳大利亚联邦政府与其6个州、2个领地签署《竞争原则协议》，由国家竞争委员会负责监督实施，将竞争中立确立为经济体制的基本原则。该协议明确指出，竞争中立原则旨在消除参与重要商业行为(Business Activities)的公有制机构在资源配置方面造成的扭曲，换言之，国有企业不能因其公共部门所有制背景而享受任何“净竞争优势(Net Competitive Advantage)”[4]。英国公平贸易办公室在2010年发布《混合市场中的竞争：确保竞争中立》报告指出：“竞争中立原则是指混合市场中的国有企业、私有企业和第三部门组织之间应当具备公平竞争的环境”。

美国和欧盟在2012年共同签署《欧盟和美国关于国际投资共同原则的声明》(Statement of the EU and US on Shared Principles for International Investment)将“竞争中立”表述为：“国有经济实体和私有商业企业需接受相同外部环境约束，并在某一特定市场中处于公平竞争的环境”。2012年经济合作与发展组织(OECD)发布的《竞争中立：维持国有企业与私有企业的公平竞争环境》报告关于“竞争中立”界定则较为宽泛，“竞争中立是指在经济市场中运行的任何实体均不存在不当竞争优势或劣势”。但是，私有企业凭借非法手段获得政府支持的不公平竞争优势，一般适用反商业贿赂法等予以处理，不构成须特殊关注的问题，因此OECD的竞争中立原则主要解决的还是国有企业和私有企业之间竞争公平问题。

基于以上国家和国际组织关于“竞争中立”的界定，竞争中立原则指向政府、国有企业和私有(民营)企业三者在竞争性市场中之间的关系，即政府有义务确保市场主体不因与政府存在特定联系而具有相较他者的竞争优势，保证法律规则的同等适用，以维护竞争环境的公平。

(二)竞争中立原则的法治化演进

通过国内法、国际区域法、多边国际协议及国际软法等的法治化演进，竞争中立原则已经形成较为一致的具体化要求，构成各国法治化营商环境建设的重要内容之一。

澳大利亚是竞争中立原则国内法法治化的典型代表。澳大利亚经济改革指导性文件《希尔墨报告》(Hilmer Report)及相关法律文件将竞争中立原则明确为“三个中立”和“一个制度”的要求：(1)税收中立，防止国有企业因税收优惠而获利；(2)借贷中立，防止国有企业获得优惠利率的贷款；(3)监管中立，防止国有企业免于遵守施加给民营竞争者的监管安排；(4)商业回报率要求，防止国有企业无须符合资产的商业回报率要求而获得的利益。但是，竞争中立原则不适用于国有企业的非商业、非营利活动，仅适用于其从事的商业活动[5]。判断活动是否具有商业性的标准包括：(1)活动因其服务而收费；(2)存在真正的或具有竞争性的竞争者；(3)活动的管理者在生产、供货和定价方面有一定的独立性[6]。此外，澳大利亚还专门设立了竞争中立投诉办公室，任何受到不平等待遇的企业可以对享有不合理竞争优势的企业提出违反竞争中立原则的指控，办公室有权采取矫正措施化解竞争优势。同时，澳大利亚联邦政府对实施竞争中立原则效果良好的地方政府给予财政转移支付的“对价”补偿。

欧盟立法是竞争中立原则区域法法治化的典型代表。欧盟法虽然没有提出“竞争中立”概念，但将其视为一项解决成员国国有企业与民营企业之间竞争扭曲问题的竞争法基本原则，形成更为宏观和抽象的竞争中立模式[7]。《欧盟运行条约》(Treaty on the Functioning of the European Union)第106条、第107条规定任何企业不得从事阻碍、限制或扭曲竞争的交易或者其他行为，国有企业或者代表成员国政府进行经营活动的私有企业都需遵守欧盟法律中的竞争规则。《欧盟透明度指令》(EU Transparency Directive，2004/109/EC)禁止国有企业在竞争性市场中获得垄断地位、税收豁免、低于市场利率的贷款、政府补贴等竞争优势，要求国有企业分设商业性成本和非商业性成本两个账户，以提升其商业性活动和非商业性活动的透明度，防止政府的公共服务性补贴用于企业的商业性活动。

美国既不存在澳大利亚等国家的国有企业改革，又不需要建立欧盟式超国家的统一市场，其通过竞争中立原则的确立和践行主要是为本国私有企业营造公平竞争的国际环境，也部分成为其贸易保护主义的借口。在次贷危机之后，美国积极推动竞争中立原则的国际法治化，奥巴马政府主导制定的《跨太平洋合作伙伴协议》(Trans-Pacific Partnership，TPP)国有企业规则是竞争中立原则国际法的典型代表。TPP“序言”和第17章“国有企业和指定垄断”部分对竞争中立原则予以明确法治化要求。TPP关于国有企业的认定标准上采取美国“公共机构”的判定方法，即政府所有或控制的标准：(1)政府控制半数以上的股份资本；(2)通过股份权益控制半数以上的投票权行使；(3)拥有任命大多数董事会或其他同等管理机构成员的权利。TPP关于国有企业运营规范要求充分体现竞争中立原则，例如符合一定商业标准的商业考虑(Commercial Consideration)；外国投资企业的非歧视待遇；涵盖金融和货物、服务的国内外市场上的非商业援助等。此外，TPP还对国有企业信息披露和政府非商业性援助信息披露提出要求。

OECD是竞争中立原则的积极倡导者，其制定、发布多项涉及竞争中立原则的专项工作报告，成为竞争中立原则国际软法的典型代表，搭建竞争中立原则的规则框架。2012年OECD的《竞争中立：维持国有企业与私有企业的公平竞争环境》报告提出竞争中立的八大基石：(1)精简国有企业的运作模式；(2)特定职能的直接成本核算；(3)商业收益回报率要求；(4)公共服务义务核算；(5)税收中立；(6)监管中立；(7)融资和补贴中立；(8)政府采购。上述事项被认为是影响竞争中立的潜在因素，需要将每一项承诺转化为具体制度规范，各国可以考虑以专门政策规范予以确立，或者体现于竞争法、行政法及政府采购法等多部立法。同时，OECD还强调竞争中立原则的法治化应当考虑对违反竞争中立原则的补救或补偿措施以及相关救济机制。

总之，竞争中立原则从国内法走向国际规则，经过不断充实和完善，已经形成法治化的制度体系，共性内容是政府在竞争性市场中应当坚持竞争中立原则，要求通过国有企业的组织架构和财务会计准则对商业成本和非商业成本予以清晰划分，约束政府对其金融、债务、税收、补贴、政府采购等行为，并且建立信息公开、执行和争议解决保障机制。

二、基于法治化营商环境的竞争中立原则在我国的确立

我国改革开放以来，尤其社会主义市场经济体制确立后，以促进市场公平竞争为目标，先后出台多个法律和政策性规范文件，其中关于行政性垄断规定部分指向竞争性市场中的竞争中立性原则。例如，1980年国务院《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》指出，“允许和提倡各种经济成分之间、各个企业之间，发挥所长，开展竟争。在经济活动中，除国家指定由有关部门和单位专门经营的产品以外，其余的不得进行垄断、搞独家经营”。1993年《反不正当竞争法》第7条和第30条首次规定了行政性垄断的表现形式和法律责任。1999年《招投标法》第6条禁止政府在招投标过程中实施区域垄断或部门垄断。2007年《反垄断法》在世界各国反垄断法的三大支柱——垄断协议、滥用市场支配地位和经营者集中以外，对行政性垄断予以专章规定。行政性垄断的受益者往往是与政府存在产权关系的国有企业，有关规范在一定程度上制约国有企业基于“身份”而享有竞争优势，但其规范领域较为狭隘，针对政府及其附属机构的竞争规制存在覆盖有限和救济不足等“失衡”问题，亦未清晰地体现竞争中立原则。随着近年来我国法治化营商环境建设的逐步推进，竞争中立原则经由自由贸易区立法、竞争政策立法两个路径逐步确立。

(一)我国竞争中立原则确立的制度路径

自由贸易试验区是我国法治化营商环境的“试验田”，肩负着为全面深化改革和扩大开放探索新路径、积累新经验的重要使命。2013年国务院印发的《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》(国发[2013]38号)，其中关于“加快政府职能转变”明确提出“实现各类投资主体的公平竞争”，进而关于“扩大投资领域的开放”明确对于部分领域扩大开放，“暂停或取消投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制措施(银行业机构、信息通信服务除外)，营造有利于各类投资者平等准入的市场环境”。2014年《中国(上海)自由贸易试验区条例》第47条规定，“自贸试验区内各类市场主体的平等地位和发展权利，受法律保护。区内各类市场主体在监管、税收和政府采购等方面享有公平待遇”。从投资的平等准入，到监管、税收和政府采购的公平待遇，基本与国际上竞争中立原则的法治化要求相一致，标志我国通过自由贸易区立法开始竞争中立原则的先行先试。又如《杭州市人民政府关于杭州接轨中国(上海)自由贸易试验区发展的意见》(杭政[2014]20号)明确提出，“遵循‘竞争中立’原则”。

竞争政策乃是市场决定性作用和发挥政府作用的黄金结合点，是国家基础性的经济政策[8]。竞争政策有广义和狭义之分：狭义上竞争政策侧重于防治不公平竞争、限制经济性垄断；广义上竞争政策则涵盖为维持和发展市场竞争机制而采取的一切与竞争有关的政策措施，乃“促进竞争”之竞争政策以及“限制竞争”的政策[9]。以澳大利亚、英国、欧盟为代表的发达市场经济体确立的广义竞争政策，通过包括竞争法在内系列框架性措施约束政府影响市场竞争的行为，确保市场竞争公平[10]，为国有企业和民营企业提供一个公平竞争环境的竞争中立原则及其制度内嵌其中。2017年修改《反不正当竞争法》与2007年《反垄断法》所共同建立我国竞争法体系则主要立足于狭义上竞争政策。2016年国务院颁布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(国发[2016]34号)和2017年发改委、财政部、商务部、工商总局、国务院法制办印发《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》在我国建立基于广义上竞争政策的公平竞争审查制度。公平竞争审查以保障各类市场主体平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护为目的，审查范围为涉及市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等规章、规范性文件和其他政策措施，充分地体现了竞争中立原则的要求。此外，2017年国务院印发的《“十三五”市场监管规划》在我国中央文件首次使用“竞争中立”概念，明确要求，“把竞争政策作为制定经济政策的重要基础，以国家中长期战略规划为导向，充分尊重市场，充分发挥市场的力量，实行竞争中立制度，避免对市场机制的扭曲，影响资源优化配置”。

(二)竞争中立原则确立对法治化营商环境的意义

便利化是我国早期营商环境优化的重点，相关商事制度改革获得世界银行在内的广泛认可，我国营商环境国际评价逐步提高。“便利化”固然为营商环境评价体系的主要内容，但市场主体无法通过公平竞争获得交易机会、扩大市场份额，便利化所节省的成本意义将大打折扣。质言之，便利化和公平性应当是营商环境互为表里的两个方面，基于法治的营商环境公平性建设将是我国未来营商环境优化的重中之重。竞争是市场机制高效运行的重要基础，竞争环境好坏是评价某一地区营商环境的重要尺度。我国以自由贸易区立法和竞争政策立法等方式尝试确立竞争中立原则，对全国及其各地的法治化营商环境建立具有极其重要的意义。

首先，竞争中立原则是建立统一市场的必要条件。纵观竞争中立原则的产生和发展历程，地方或国家为单位的市场分割是相关立法着力解决的问题。政府通过制定规范性文件、发布行政命令的方式来实施地区封锁，限制地区外投资进入和商业活动具有一定公开性，尚能通过规范审查予以制止。相较而言，政府以提供财政支持等方式向国有企业输送利益提高其竞争力，达到排挤、限制竞争的效果，则具有较强的隐蔽性，难以通过规范审查予以及时制止。为实现统一市场的目标，需要规范政府及其市场代言人——国有企业的关系以维护竞争的公平性，破除地方市场的垄断和全国市场的分割。

其次，竞争中立原则有利于优化资源配置，实现市场要素的自由流动。政府通过财政补贴、税收优惠、金融支持等利益输送的方式支持本地的优势产业，因其“身份”为基础的资源配置可能导致一些“夕阳产业”、经营不善企业的落后产能无法及时退出市场，进而造成资源错配和浪费。政府对国有企业的不当支持行为不仅阻碍市场退出机制发挥效用，在一定程度上挤占了本应流向效益良好的民营企业的资源，不利于市场主体平等利用市场资源。竞争中立原则的确立有助于实现营商环境法治化，进一步矫正竞争法律规制失衡的局面。通过诸如国有企业公司治理、财政税收、融资和监管等多项以竞争中立原则为精神内核的制度规范补充，我国才能建立健全广义上竞争政策法律体系，为市场公平有序运行提供充分的制度保障。

再次，竞争中立原则有利于划清政府和市场的边界，更好地发挥政府在市场经济中的作用。各国一般通过“有形之手”和“无形之手”的协同作用，来实现各类资源的有效配置，由此形成了政府和市场两大资源配置系统[11]。虽然政府是市场竞争的“裁判员”，并不意味着与政府有“血缘关系”的国有企业不能作为运动员参与比赛。政府虽然无法做出“回避”，却可以做到最大程度上的不偏不倚，不给予存在血缘关系的国有企业以不当的竞争优势，严格执行市场规则。政府和市场界限的清晰划分，为国有企业和民营企业等不同身份的运动员提供公平竞赛的环境，才会有越来越多的优秀运动员参加比赛，从而激活市场。相反地，国有企业作为政府代理人获得不正当的支持，政府与市场边界的错位，必然导致比赛结果不公，引发市场竞争失衡，营商环境恶化的恶性循环。

最后，竞争中立原则有利于打造国际化的营商环境，实现国内市场与国际市场的深度融合。美国等发达经济体力推竞争中立原则国际法治化，固然有保护本国竞争优势、遏制所谓“国家资本主义”的本质意图，但竞争中立原则对于保障外国投资者与东道国国有企业、民营企业之间竞争的公平性发挥着重要作用，是国际投资者关注的核心问题。我国正在以开放促改革、促发展、促创新，推动形成全面开放新格局，“开放”意味着“国际性”，需要以更加包容的眼光看待国际经济规则的新发展。在国内法上确立竞争中立原则有利于强化对外商投资的保护，使得外资企业与国有企业竞争时免受歧视，能够充分利用国内和国际资本市场，实现两个市场的深度融合。此外，在国内法层面构建竞争中立原则的相关制度，有利于推动我国对新型国际经济规则的接受度、参与度，甚至成为相关规则的构建者。目前，竞争中立原则已经成为新型国际投资协定、自由贸易协定关注的重点问题，适时在国内法确立竞争中立原则，将为我国在双边和多边国际经济谈判过程中奠定国内法基础，从而有益于掌握制定国际规则的主动权。

总之，建设国际一流营商环境是当前深化供给侧结构性改革、推动形成全面开放新格局的主要举措之一。改善和优化营商环境要求加强市场经济的法治化建设，以竞争中立为基本原则的竞争政策法律具有基础性地位，是法治化营商环境建设不可或缺的基本内容。

三、基于法治化营商环境的竞争中立原则在我国的践行

作为一项“舶来品”，有关国家的国内法及国际法上竞争中立原则规定为我国践行竞争中立原则提供参考范本。当然，不同经济体在国家体制、法律传统、发展阶段以及政府对市场参与程度等方面的差异性决定了竞争中立原则践行方式不尽相同。因此，我国需要结合自身经济社会发展情况、国有企业改革进程等，探索符合发展规律的竞争中立原则践行机制。

(一)我国竞争中立原则践行的可行性基础

以《跨太平洋伙伴全面进步协定》(Comprehensive Progressive Trans-Pacific Partnership, CPTPP)和《美加墨协定》(United States-Mexico-Canada Agreement，USMCA)为代表的新型自由贸易协定将国际经贸规则推向新高度，其特点之一便是对成员国的市场竞争政策、国有企业和指定垄断领域提出竞争中立原则的要求。经济全球化向纵深发展，区域性制度竞争呈现加剧态势，我国深度融入全球经济一体化、拓展企业国际市场和打造更加优化的营商环境面临前所未有的规则性挑战。回顾中国“入世”历程，20世纪90年代中美经贸谈判和WTO规则的“高要求”也给我国造成压力，但实践表明这些压力转换为我国经济社会发展和国有企业改革的动力之一。因此，面对贸易保护主义、单边主义明显抬头引发的国际环境发生深刻变化，我国应当践行竞争中立原则，不妨将其视为深化经济体制改革的新契机，以更为开放的姿态应对双边和诸边经贸关系的新挑战。

国内经济正由高速发展转向高质量发展，关于国有企业和民营企业关系问题引发社会普遍关注，原因之一在于存在国有企业和民营企业的不公平待遇和歧视现象，“有些部门和地方在平等保护产权、平等参与市场竞争、平等使用生产要素等方面还有很大差距”，比如“在防范化解金融风险过程中，有的金融机构对民营企业惜贷不敢贷甚至抽贷断贷”[12]去产能、减杠杆及环境保护收紧中更多地清理民营企业。市场运行存在自身的规律和周期性，民营企业的经营压力来自多方面，用工成本和上游原材料价格上升等市场因素可能超越政策因素；民营企业多数为中小企业，而融资难、融资贵也是全世界中小企业面临的共性问题；商业银行选择放贷对象、不同性质企业之间的收购等现象背后，有其合理的市场和商业因素。因此，不能“一刀切”式地倾斜一方，否则还是违背平等参与市场竞争的原则，应当依据竞争中立原则，给予民营企业在制度政策上的公平待遇，推进营商环境的法治化。

(二)我国竞争中立原则的践行机制

1.确立竞争中立原则的适用范围。竞争中立原则旨在创设国有企业与民营企业共同开展公平竞争的市场环境，其本身既不反对国有企业的存在，也不反对政府干预经济。竞争中立原则适用基础是竞争性市场，换言之，依据国际通行做法，民营企业可以参与的市场才涉及国有企业与民营企业的公平竞争问题。一国往往基于国家安全、公共服务、环境保护等因素限制私人资本进入某些特定行业领域，甚至在这些领域实施具有垄断性质的国有特许经营制度，因此需要较为清晰的竞争性市场界限。2013年上海自贸区率先探索建立负面清单管理模式，即对外商投资试行准入前国民待遇，研究制订试验区外商投资与国民待遇等不符的负面清单。2014年国务院《关于推广中国(上海)自由贸易试验区可复制改革试点经验的通知》(国发[2014]65号)在全国范围内推广以负面清单管理为核心的外商投资管理制度。2015年国务院出台《关于实行市场准入负面清单制度的意见》(国发[2015]55号)，明确规定，“市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入”。负面清单制度增强我国市场准入的透明度，为投资者提供了清晰的商业活动指引，同时也明确竞争中立原则践行的市场范围，即负面清单之外领域是竞争中立原则的践行范围。同时，竞争中立不是绝对的，在某些情况下，竞争中立原则可能妨碍某些重要经济社会目标的实现，或者其带来的负面影响可能会超过产生的益处，因此践行竞争中立原则应当事先明确的特定价值序列，避免与具有优先地位的产业政策、社会政策发生冲突。竞争中立原则的“例外条款”应当概括除外适用的情况，一般包括应对国内或全球的经济、战争、自然灾难等紧急状态。

竞争中立原则的适用对象指向的是政府、国有企业和民营企业三类主体，政府和民营企业并不难辨别，问题是如何界定国有企业。我国现行法律制度缺乏对国有企业的明确界定，例如2007年国资委颁布的《国有单位受让上市公司管理暂行规定》第2条规定，“国有单位是指各级国有资产监督管理机构监管范围内的国有及国有控股企业、有关机构、事业单位等”，但所谓国有控股企业是否包括相对控股就不明确。相较而言，TPP的国有企业定义不仅包括较为明确资本控制标准，还包括较为详细的决定权控制标准。我国应当借鉴国际立法经验，明确界定国有企业范围，以划定竞争中立原则的适用范围。

2.完善符合竞争中立原则的国有企业治理机制。竞争中立原则的重要问题是政府的商业活动公司化，有效分离其商业活动和非商业活动，因此竞争中立原则践行与我国国有企业改革的目标是一致的。

近四十年的国有企业改革始终围绕“政企分开”、“所有权和经营权分开”两个核心议题，国有企业依据《公司法》《企业国有资产管理法》等展开各项改革已经塑造现代企业制度的基本特征。党的十八大以来，新一轮国有企业改革集中于混合所有制改革、国企功能界定与分类、完善法人治理结构三个方面，这些改革措施都符合竞争中立原则的要求。例如，国资委、财政部、发改委印发《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》(国资发研究[2015]170号)，该通知立足国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和需要，根据主营业务和核心业务范围，将国有企业界定为商业类和公益类。国有企业界分为商业类和公益类的改革契合了竞争中立原则中政府的商业活动和非商业活动相分离的要求。又如，国务院办公厅《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》(国办发[2017]36号)要求充分发挥公司章程在企业治理中的基础作用，以及国有独资、全资公司全面建立外部董事占多数的董事会等，有利于减少政府对国有企业经营决策的干预。

根据竞争中立原则的要求，我国国有企业今后的改革重点应当集中于国有企业的运营规范，为建立有效中立监管创造必要前提。具体而言，一方面确立以透明度为核心的国有企业披露规则，以清单方式定期公布国有企业所有权结构(尤其是政府权益)、治理结构、业绩指标、财务数据等事项，建立强有力的问责机制和审计制度；另一方面建立国有企业提供公共服务成本定价、预算、核算的会计准则和财务管理制度，提高政府补贴的精准性和科学性，削减国有企业的公共服务和商业活动之间的内部交叉补贴。二者的核心是政府作为国有企业的出资人，应当合理设定市场化的国有企业业绩指标，以确保其市场行为具备竞争型企业性质，相反地，非市场化的业绩指标将导致国有企业采取积极的定价策略和政府交叉补贴，从而有损竞争中立。

3.健全政府在竞争性市场的行为约束。作为政府设立的经济实体，国有企业虽然通过公司化改革获得法人主体资格，减少或消除政府对其日常经营的干预，但政府还可以通过若干经济管理职能方式，确保国有企业获得在竞争性市场的优势地位。因此，践行竞争中立原则要求约束政府在竞争性市场中行为，重点是财务支持、交易机会、市场监管等。

政府给予市场主体的财务支持主要涉及税收优惠和融资优待。由于税制不透明，国有企业不仅极力争取特定企业的税收优惠，还试图从整体上影响税收制度，使之向对其有利的方向发展。因此，践行竞争原则应当对国有企业和民营企业予以相同或对等的税收待遇。清理缺乏法律依据的税收优惠政策过程中，应当将国有企业的相关项目为重点，以纠正国有企业具有的不当竞争优势。践行竞争中性原则还应当确保具有相同市场条件的国有企业和民营企业获得平等的融资待遇。具体而言，政府不得为国有企业债务进行担保或对债务做出任何承诺；政府部门及其工作人员对金融机构任何关于国有企业融资事项的正式或非正式沟通、指示、意见均应记录在案并留存备查；国有企业的融资信息应当在适当条件下予以公开；禁止非因法定条件的债务及利息免除，凡是符合失信公示标准的国有企业应当与民营企业一并列入失信名单，避免破产标准因所有制的差异化。

践行竞争中立原则还应当确保交易机会公平，在市场准入环节的经营资质赋予、业务市场拓展和商业合同缔结等方面保持竞争中立，尤其在政府采购中，应当按照竞争中立原则采取竞争性、非歧视、透明化的保障措施。2014年修正《政府采购法》强调公平竞争原则，第5条规定，“任何单位和个人不得采用任何方式，阻挠和限制供应商自由进入本地区和本行业的政府采购市场”。但是，我国政府采购立法还需要依据竞争中立原则进一步细化操作规则。

市场监管也会严重影响竞争中立，竞争中立原则的践行应当建立公正的市场监管体制和监管规则。我国各级政府以特设机构的方式设立国有资产监督管理部门行使国有企业出资职能，有助于“管资本”和“管市场”职能、机构分开。根据竞争中立原则，市场监管应当避免以差异监管待遇补偿国有企业的公共政策职能，定期评估受监管市场的参与情况，消除因行政权力而可能产生的任何优势或劣势[13]。

4.建立竞争中立的执行和争议解决机制。政府作为市场经济的“裁判员”承担着维护市场秩序的职责，竞争中立原则践行涉及国有资产监督管理、财政税务、金融监督管理、市场监督管理等众多政府部门，有赖于各部门之间的合理分工和有效配合，因此需要一个权限广泛的部门居中协调。依据2016年《公平竞争审查工作部际联席会议制度》(国办函[2016]109号)，我国建立由发改委牵头、28个部门和单位组成的联席会议，负责公平竞争审查工作。根据2018年国务院机构改革方案，应当由国家市场监督管理总局牵头竞争中立原则的践行工作，形成反不正当竞争、反垄断和竞争中立三位一体的竞争政策行政管理机制，从宏观层面和全局角度把握竞争中立原则的贯彻实施。《反垄断法》第51条规定针对行政垄断行为，反垄断执法机构仅有依法提出处理建议的权力，因为缺乏震慑性，倍受诟病。国家市场监督管理总局践行竞争中立原则，应当赋予其强而有力的执法权限，对违反竞争中立原则的行为予以认定，对相关部门和人员予以直接行政处分，可以采取有效的矫正措施。

践行竞争中立原则还应当建立有效的竞争中立争议投诉处理机制。一旦民营企业认为国有企业因政府支持获得非正当的竞争优势而损害其市场竞争利益，应当为民营企业提供相应地投诉处理渠道，由竞争中立执行部门负责受理、审查和做出裁决。为确保竞争中立中心机构能够在投诉处理中保持客观公正，应当建立健全信息传递机制和平台，实现投诉、处理和裁决信息在投诉人、被诉人、处理机构和上级主管部门之间的实时、完整流动，案件阶段性进展信息和最终裁决信息应当及时向社会公众公开，形成国有企业和政府的上级主管部门监督、市场监督及社会公众监督并行的约束机制。同时，我国应当建立违规查处及投诉处理的数据统计体系，以大数据手段总结竞争中立原则践行难点，予以重点治理。

四、结语

凡市场的不公平竞争之处，即市场机制扭曲所在，公平、自由的竞争是一流营商环境的核心要求。我国正处于全面深化改革开放的攻坚克难关键阶段，行政垄断、国有垄断和自然垄断相互交织的情况或多或少地存在于不同地区和行业内，在产业结构相对滞后、国有经济占比较大的地区、行业中确立和践行竞争中立原则面临阻力较大、问题尤为突出，构成改善、优化营商环境的主要顽疾和关键症结。因此，各级政府应当依据竞争中立原则的指引，全面检讨我国现行法律法规，将明确政府在竞争性市场的中立地位，规范政府的商业活动，深化国有企业改革，作为法治化营商环境建设的重要内容。