乡村振兴视角下乡村治理问题及对策研究——以甘肃省白银市平川区为例

郭爱兰，肖生禄

（中共白银市委党校，甘肃 白银 730900）

党的十九大报告将乡村振兴战略提高到国家战略高度的同时，在乡村治理上作了新的制度安排，指出要“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。近期，中共中央、国务院印发实施的《乡村振兴战略规划（2018—2022）》，也提出要健全现代乡村治理体系。为了全面了解当前乡村治理情况，笔者利用一周多的时间，深入甘肃省白银市平川区部分乡镇、村社，通过实地走访，交流座谈，查看资料，与村干部、农户面对面沟通，发放调查问卷等方式，对乡村治理情况进行了深度的调研。调研结果显示，乡村干部、村民对乡村治理的知晓度和对美好生活的期盼均较高，同时也反映出当前影响乡村治理的一些制约因素，乡村治理仍任重而道远，需凝心聚力综合施策，砥砺前行。

一、目前乡村治理中存在的突出问题

（一）乡村基层组织动员能力弱化，治理乏力

部分座谈代表反映，由于升学、参军、务工等原因导致农村青壮年大量外流，使得发展年轻党员困难；加之村干部待遇低，一些有文化、有能力的青年人不愿担任村干部，从而导致干部队伍后继无人，农村基层组织凝聚力、战斗力不强，软弱涣散的现象比较严重，整治有难度。

（二）存在依赖思想，缺乏谋划发展的主动性

调研过程中，一些乡村干部反映，现在精准扶贫到户到人政策很多，资金项目帮扶力度也很大，过去这种包办代替、大包大揽的做法也助长了一些贫困户“等、靠、要”的思想，凡事不去主动谋划，就想着靠国家，靠政策，一旦低保被取消了，就找有关方面闹，甚至上访，导致干群关系紧张，甚至在一些地方出现“只见官忙，不见民动”的怪相。

（三）村级集体经济薄弱，缺乏持续性的稳定收入

调研中我们了解到，受地域、资源条件、投入等因素的制约，村集体经济发展不平衡。目前平川区仍有18个村集体经济收入在2万元以下，占比近30%，收入达到10万元以上的仅有10个村，占比不足16.4%。各村在发展集体经济过程中多是依托本村种植或养殖合作社，规模较小、收效缓慢，易受市场波动和自然灾害双重风险的影响。在小规模生产时这个风险因为投入少而小，一旦投资放大风险将成倍放大。就经营方式而言，部分集体经济经营方式粗放、单一，加之村组间土地调整和人员流动的限制，也在一定程度上增加了集体经济的发展成本。

（四）产业发展缺乏后劲，带动农民致富作用发挥不够

在乡村，普遍缺乏规模体量大、产业链条长、科技含量高、带动能力强、就业门路多、符合地区发展规划要求的产业项目，没有形成长期稳定足够的村级集体积累和群众收入；再者，龙头企业规模小，也导致了其抗风险能力较低。新型职业农民少，大部分农民创业致富能力不强，农村创业创新氛围不浓。

（五）技术人才支撑不足，返乡创业氛围不浓

通过调查了解，绝大部分受教育程度高的青壮年劳动力外出务工，农村在家从事农业生产的大多是四五十岁以上人口，有文化、懂技术、会经营的新型职业农民数量偏少，能够承接网络经济时代的旅游文化产业、新业态电商产业的复合型人才更少。选派的第一书记和选调的大学生村官流动性较大，稳定性不够，大多在很短时间内通过考试、上级抽调等方式离开村官岗位。

（六）乡村治理中村民主体意识缺失

在与县区直有关部门座谈中，反映比较突出的一个问题就是村民对参与村内公共事务热情不高，态度冷淡，或有一定参与热情，但在涉及与自身利益相冲突的事宜时，则极不配合，表现得自私狭隘，致使有关工作推进时阻力重重，相当困难。另外反映比较突出的一个问题就是随着国家相继推出的一系列针对乡村发展的利好政策与措施，使农民的物质与经济条件得到极大改善，收入也增加了，但由于农民在思考、表达、议事等方面的能力欠缺，结果影响其精神层面质量的提升。

（七）法治建设依然是乡村治理的薄弱环节

调查显示，大多数村民认为只要自己没有干违法犯罪的事情，法律就和自己没有任何关系，当然也有一些村民表现出具有一定法律意识，但对法律法规的理解是片面的，对自己享受的权利烂熟于心，而对自己应尽的义务却知之甚少；部分村民文化素养不高、法治观念薄弱，还存在“信访不信法”、“信上不信下”的现象，让一些矛盾不能就地化解，有时导致扩大化现象；对于基层司法人员来讲，法治建设主要体现在普法难、用法难和执法难三难上；还有一些基层干部还没有形成用法治思维、用法治手段推动乡村治理的意识和有效机制，严重影响着乡村社会的有效治理。

（八）形式主义、“非农化”现象较为普遍

调研中我们发现，形式主义仍然潜伏或凸显在乡村治理之中，美丽乡村建设存在表面化、形式化的现象，老百姓对此也多有非议。另外还普遍存在“非农化”现象，具体表现在城乡转型发展进程中农村青壮劳动力的过速非农化；在美丽乡村建设中，较多关注外在形式，而对于最根本的生产问题，即如何强化农业生产经营却没有足够重视；形式化的工作需求挤占了乡村干部有限的工作精力，对此基层同志意见很大。

（九）农村留守老年人无人照料问题凸显

由于大量的农村青壮年外出打工，使得留守的老年人越来越多，留守老年人不仅无人照料，还承担着抚育孙辈和农务等繁重的劳动；有的家庭举家长期在外打工，只留下双亲呆在家里，少有照顾与问候，导致老年人生活水平低下、没有保障。

二、解决乡村治理突出问题的对策建议

（一）配强班子，夯实发展村级集体经济的组织基础

一是配强配好村级班子，建议在进行村委会换届选举时对一些有能力、有想法、在村中有一定威信的村干部留任，而不受换届的影响，让他们继续发挥领导和带动作用；对一些不作为的村级干部，及时调整；对于调研中反映的有些选不出合适的村干部的乡村，可以考虑制定一些奖励政策，向社会招聘，或者吸引本村在外务工、创业的有能力的人回来任职，也可选派志愿服务农村的党政部门的干部到农村任职。二是汲取“枫桥经验”做好职能分类，让擅长日常事务工作的村干部专心搞村务，让擅长搞经济的干部把主要精力放在经济工作上。三是建议试点将村党组织书记纳入正科或副科实职岗位进行管理，将乡村任职纳入干部任职全过程考核。四是积极发展农村致富能手、回乡创业青年和新型职业农民入党，为基层党组织注入新鲜血液，解决党员老龄化问题和村级后备干部培养问题。五是加大农村基层组织经费投入，强化村干部激励保障机制，确保村级组织正常有序运行。

（二）加强乡村文明治理，夯实乡村治理思想道德基础

首先，以文化活动为载体，构建乡村德治的信任基础。要通过道德讲堂，农民讲习所等多种载体，用当地百姓易于接受的文化形式和文化样态来宣传好人好事和优良传统，对乡村陈规陋俗和不良风气予以谴责、鞭挞。其次开展农村文化传承、道德模范评选、文明家庭创建等活动，对评选出的各类先进人物，进行表彰奖励，引导农民在参与创评的过程中受教育、得实惠，推进移风易俗进入千家万户。最后是通过完善村规民约引导农户自觉参与村级治理，并养成良好习惯。

（三）培育乡村发展新动能，夯实乡村治理的产业基础

首先，要促进产业的转型升级，也就是经济发展。从我们调研的村庄看，凡是具有产业项目支撑和集体经济发展的乡村，美丽乡村建设和脱贫攻坚的力度就大，农村经济发展就快、就好。一是要结合乡村发展特色，培育扶持鼓励传统产业发展。对在乡村具有带动性发展的传统产业，要予以培育和政策扶持，形成聚集和膨胀效应；对相对落后的传统产业，要强化技改扶持政策，鼓励和引导转型升级，从新旧动能转换中发展壮大、形成地区发展带动。二是要规范净化乡村产业发展环境。乡村产业发展需要在税收、用地、融资、服务等方面提供便利条件、营造宽松环境、开辟绿色通道，特别是要关注集体经济产业发展，鼓励和扶持新型社会合作组织发展壮大。其次，城乡间的基础设施、公共服务、社会事业等要一体化，要打通。再次要促进包容性增长。在促进包容性增长上，要着力构建促进农民持续增收的长效机制，加快农村一二三产业融合发展，全力挖掘经营性收入潜力；要在尊重不同乡村资源禀赋的基础上，实现差异化的产业发展；同时，在“一村一品”基础上，几个相近的村或乡镇，甚至县区联合起来，依托现有的特色产业的品牌优势，通过一些龙头企业的带动，做大做强产业。

（四）大力培养造就高素质乡村治理工作队伍，夯实乡村治理的人才基础

一是充分发挥现有乡村各级各类人才的作用。二是加大对乡村干部、农民的培训力度。三是要挖掘引进农村实用型人才。制定出台农业农村高层次人才引进奖励激励机制，坚持因才施用，把适应乡村特点的实用型人才作为乡村振兴人才的首选，如允许农村实用性人才的返乡回流，吸收更多文化水平高的城市人口去农村创新创业，探索返乡回流人员的农村户口落户政策。四是利用好返乡回流的农民工，支持、引导他们参与乡村的建设和治理。五是通过引导高素质能人返乡、选调生到村任职、选派第一书记和机关干部下派等多种途径，强化基层工作者人才力量。

（五）注重培育乡村治理主体，夯实乡村治理群众基础

一是村干部要善于组织动员村民参与村内公共事务活动，结合当地村情民情创新其他村民组织，尊重和挖掘乡贤在乡村振兴中的积极作用，引导带领村民参与村内治理活动。平川区宝积镇响泉村就充分发挥了新乡贤作用，乡村人居环境、集体经济、乡村旅游、教育等方面成效显著。二是进一步健全完善村民选举制度，在选举上要做到普遍选举，选举出来的村干部要得到绝大多数村民认可。三是通过加强宣传国家和地方政策激发村民在村集体中的主人翁意识，维护村民自治权利。四是保障村民的知情权和参与决策的权利，增强村民的参与意识，不能在村务活动中高高挂起认为村务只是村干部的事。五是加强宣传引导，总结各地涌现的村民广泛参与公共治理并取得满意结果的好典型好案例，公开在全区乃至于在全市推介推广。

（六）强化农村普法力度，夯实乡村治理的良好法治基础

一是强化农村法治宣传教育，提升村民法治意识，培育村民法治精神、法治思维。“六小”活动的开展是平川区农村基层治理工作的具体实践，应该总结借鉴推广这方面的成功经验和做法。二是通过讲法述德，宣传遵纪守法典型，弘扬社会正能量。三是把开展志愿服务作为倡导德治的主抓手。四是健全村民自治制度，完善村民自治章程,充分发挥好村规民约在乡村治理中的积极作用。五是对于基层干部，要加强对法律法规知识的学习与研究，将法律知识学懂弄通。六是基层司法人员要利用节庆活动、“党员固定活动日”、道德讲堂、法治讲座等形式，通过案例等多种方式加强宣传，使群众懂法、守法、用法。

（七）进一步完善公共服务和社会保障体系，夯实“三农”发展基础

一是进一步完善农村医疗、教育、养老等方面的社会保障制度。建议在政策许可范围内，降低低保政策的覆盖面，取消有劳动能力的人口享受低保，鼓励他们通过自己的勤劳脱贫，对一些因病、因学、因残而返贫的家庭适当提高救助金额；适当提高老年人的养老金等。二是加大农村社会救助和农村社会福利投入，保证保障性收入分配到位，把符合条件的农村留守老人纳入低保范围。三是要突出维护村民权益和社会公平正义。比如，制定切实可行的政策，保证外出务工人员的合法利益。四是建立农业生产保险制度，为从事农业生产经营的各类主体提供有力保障，防止因灾因市场风险而返贫现象发生。