行政诉讼简易程序的新近发展与完善

杨 寅 戴 岩

一、行政诉讼简易程序的发展与理念

（一）行政诉讼简易程序的发展历程

1989年制定的《行政诉讼法》对行政诉讼简易程序未作规定，行政诉讼案件审理程序均为普通程序。①最高人民法院1986年10月发布的《关于印发〈法院审理治安行政案件具体应用法律的若干问题的暂行规定〉的通知》第2 条规定,人民法院审理治安行政案件，实行合议制，案情简单的，由审判员1 人独任审判。该司法解释是我国最早有关行政诉讼简易程序的实质性规定。随着行政诉讼案件的增多，人民法院行政审判工作负担日趋加重。1999年，最高人民法院发布的《人民法院五年改革纲要（1999-2003）》规定，在法律规定范围内，多适用简易程序审理案件。2002年开始，北京市海淀区法院、山东省青岛市南区法院、湖北省襄樊市中级法院分别开展了行政诉讼简便审理改革，开启了简化行政诉讼程序的序幕。

2004年，上海市高级人民法院在6 个基层法院试点的基础上，制定实施了《关于适用简便程序审理行政案件的若干意见》（以下简称“《意见》”），这是地方高级法院首次以司法规定的形式开展简化行政诉讼程序工作。该《意见》规定了简便审理的适用标准、审理流程，优化了司法工作人员配置，简化了行政诉讼程序性规定，提高了行政诉讼效率。此后，山东、海南、浙江等省亦开始了简化行政诉讼程序的探索。

2009年，最高人民法院明确提出，要“完善行政诉讼简易程序，明确适用简易程序的案件范围，制定简易程序审理规则”②参见最高人民法院《人民法院第三个五年改革纲要》（2009-2013）》。，并于2010年下发了《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》（以下简称“《通知》”）。《通知》提出，在全国部分基层法院开展行政诉讼简易程序试点工作，并对简易程序适用范围、审理程序作了规定，为地方各级法院探索试点行政诉讼简易程序提供依据。《通知》出台的主要背景是我国行政诉讼案件数量呈井喷式爆发，司法资源不能满足需求，行政诉讼简易程序改革迫在眉睫。①2010年全国各级法院行政诉讼案件约为13 万件，是1990年的10 倍。参见最高人民法院：《人民法院工作年度报告（2010）》。

经过5年试点②关于试点工作的历程、经验与困难，参见孙焕焕：《上海市行政诉讼简易程序试点情况探析》，《上海政法学院学报（法治论丛）》2012年第3 期。，2015年《行政诉讼法》对行政诉讼简易程序作出明确规定，其内容涉及简易程序的适用范围、审结期限、审判组织、与普通程序的相互转化等等。围绕这些法律规定，2017年最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称“《适用解释》”）对简易程序作了进一步规定，界定了“事实清楚”“权利义务关系明确”“争议不大”的内涵，并对传唤、通知、送达方式作出简化规定，还明确了举证期限与答辩期间，规范了简易程序与普通程序转换的具体操作等。

从司法实务看，尽管《行政诉讼法》和《适用解释》结束了行政诉讼案件适用简易程序无法律依据的情况，但个别概念需进一步辨析，某些规定仍较为单薄，在理解和适用上存在的模糊性需要厘清，以使行政诉讼简易程序制度走向成熟。

（二）行政诉讼简易程序之概念

1.行政诉讼简易程序的定义。简易程序一般是指一种比普通程序更有效、更迅速地解决争议的法律程序。我国学界对于行政诉讼简易程序的界定大多借鉴了民事诉讼、刑事诉讼中对于简易程序的规定，其侧重点各不相同，有的侧重于简易程序在行政诉讼程序中的地位，有的侧重于简易程序的适用范围。例如，有学者认为，行政诉讼简易程序是相对于普通程序而言的，是基层人民法院审理简单的行政案件所适用的一种独立的第一审程序。③参见姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2015年版，第491 页。另有学者认为，行政诉讼简易程序是在法官的主持下以简单、便捷的方式审判行政诉讼争议。④参见张世坤、刘志伟：《论我国行政诉讼简易程序的构建》，《时代周刊》2004年第4 期。根据《行政诉讼法》第82 条的规定，行政诉讼简易程序是指为合理配置司法资源，保障公正、及时审理案件，切实提高诉讼效率，减轻当事人诉讼负担，人民法院审理性质简单的第一审行政案件，所适用的一种比普通程序简便、快捷的诉讼程序。

2.行政诉讼简易程序的特征。第一，行政诉讼简易程序具有独立性。行政诉讼程序可以分为普通程序和简易程序两种。行政诉讼普通程序是诉讼程序规定完整的系统性程序⑤同注③，第491-492 页。，而简易程序相对于普通程序而言是一种简化版的诉讼程序。虽然简易程序没有普通程序复杂，但其不附属于普通程序，不是普通程序的一种特殊规定，与普通程序属并列关系，是诉讼程序的两种类型。第二，行政诉讼简易程序具有简便性。行政诉讼简易程序适用于较为简单的行政案件。简易程序的简便性体现在庭前准备、开庭审理、裁判文书制作与送达等环节均有简化规定。第三，行政诉讼简易程序仅适用于一审行政案件。根据《行政诉讼法》第82 条的规定，行政诉讼简易程序仅适用于一审行政案件，不适用于二审、发回重审和再审的行政案件。

（三）行政诉讼简易程序相关概念

1.行政诉讼简易程序与繁简分流。随着立案登记制的实施，行政诉讼案件数量剧增，为降低诉讼成本，提高诉讼效率，解决法院人少案多问题，行政诉讼案件繁简分流制度的重要性日渐突出。①参见王敬波：《行政案件如何繁简分流》，《人民日报》2016年9月22日。2016年9月，最高人民法院出台了《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》。所谓繁简分流是指人民法院审理案件过程中，根据案件事实、法律适用、社会影响等因素，通过对案件的定性分析，区分出简单案件与复杂案件，选择适当的审理程序，科学调配案件比例，实现简案快审、繁案精审，以较小的司法成本取得较好的法律效果的工作制度。②参见张瑜：《民事案件繁简分流之浅见》，http：//hszy.hebeicourt.gov.cn/public/detail.php?id=740，衡水人民法院网，2017年11月6日访问。

简易程序与繁简分流并不冲突，两者的目的都是在保证案件公平公正审理的前提下，简化诉讼程序，节约诉讼成本，实现有限司法资源的最大化利用，但是两者也有着不同。

首先，繁简分流是通过对案件基本事实、诉讼请求、权利义务关系等信息的了解，实现简案快审、繁案精审，这里的简案不同于适用简易程序审理的案件，简案不一定适用简易程序审理。其次，繁简分流是诉讼审理程序中的一道工序，其始于立案阶段，立案部门应依照规定标准区分案件是简单的还是复杂的，再按照分流规则进行分案；而简易程序是一个独立并完整的法定诉讼程序，其始于立案之后，开庭之前的诉讼文书送达。

2.行政诉讼简易程序与速裁程序。简易程序与速裁程序之目的都在于优化司法资源配置。比较而言，简易程序适用的是一审案件，而速裁程序既可适用于一审，也可有限适用于二审案件。③二审中有一些事实清楚、法律关系明确、当事人对案件事实不存在实质性分歧的案件，法院在审理时选择不开庭审理即径行裁判的速裁方式。参见余文唐：《行政案件速裁机制如何建立》，《人民法院报》2016年10月26日。同时，速裁程序比简易程序具有可广泛适用的调解机制和更快捷的处理方式、更短的处理期限。

简易程序在我国三大诉讼法中均有规定，其是法定程序；而速裁程序在三大诉讼法中未明确规定。在实践中，由于速裁程序在结案方式、处理期限等方面的灵活性和优势，近年来，最高人民法院鼓励地方法院对速裁制度加以探索，有针对性地解决微小纠纷。④参见2016年最高人民法院《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》第6条。有关地方法院实践，例如，2016年，青岛市黄岛区人民法院颁行了《关于行政案件适用速裁程序的规定》并适用速裁程序审理了一起政府信息公开案件；同年厦门市思明区人民法院颁行了《行政案件速裁暂行规定》。但由于缺乏明确法律规定，各地法院在探索速裁程序的过程中，观念与做法并不一致。一部分法院将速裁程序仅限于民事案件，即在立案环节将部分民事案件移交法院诉调中心处理，而行政与刑事案件不适用速裁。另有一些法院则探索将部分行政诉讼案件也纳入其中。⑤参见余文唐：《行政案件速裁机制如何建立》，《人民法院报》2016年10月26日。笔者认为，根据《行政诉讼法》第60条的规定，行政赔偿、行政补偿及行政机关法定自由裁量案件可适用调解。目前，能进入速裁程序的行政诉讼案件，应当只限于该条所规定的3 种类型。

（四）行政诉讼简易程序的价值

1.公平与效率的统一。行政诉讼简易程序较普通程序简化，通过相对较少的司法资源可获得理想的诉讼结果，借此，完善有限司法资源的分配，提高诉讼效率。当然，提高诉讼效率并不是放弃司法公平、公正。适用行政诉讼简易程序时，其简易程度应该限制在适度范围内，不能任意、随意简化，要使其符合正当程序的基本原则，保障当事人的合法权益。例如，答辩、举证期限、出庭、文书送达等。如果简易程序失去了最低限度的公正，人们就可能对其失去信任感，进而对裁判的公正性产生怀疑，并可能引发二审程序，导致司法资源的再次投入。

2.类型化解决行政案件。随着行政诉讼案件数量的不断增加，其种类愈加繁多。在此背景下，快速高效地处理纷繁复杂的案件，需要深入认识、做好分类工作，以便有针对性地解决问题。其中一个分类就是将案件分为简单和复杂，适用不同的程序审理，达到合理分配司法资源的目的。行政诉讼简易程序是行政案件类型化解决的一种制度方法，包括分类标准、适用范围、审理期限、举证规则、审理流程以及裁判文书的制作与送达等。对标的较小或案情简单的案件，当事人对程序保障的心理预期相对较低，而对诉讼效率的期望值会提高。对该类案件，即便是简化的程序，往往也能满足当事人对程序公正的要求。所以，对特定类型的案件，只有采用最适合的程序才能最有效地解决行政争议。

3.降低诉讼成本。作为普通程序的简化形式，简易程序必然要舍弃某些不必要或不经济的程序要件，例如，正规的诉讼文书、多次的开庭、较长的审结期限等。行政诉讼简易程序因此不仅会降低当事人的诉讼成本，也会降低司法成本。第一，通知、传唤方式的灵活化，比如以短信、email、电话等便利方式，不仅快捷，还可节约司法成本①参见《适用解释》第103 条。；第二，在案件审理过程中，对案件的争议焦点进行有针对性审理，提高庭审效率；第三，尽可能选择当庭宣判，减少开庭次数，减少当事人往返法院的次数；第四，将案件的审结期限控制在较短期限以内②参见《行政诉讼法》第83 条。，降低时间成本；第五，审判组织为独任制，节约审判资源。

4.与行政法“案卷排他原则”的关联。从诉讼阶段系争事实的特征看，行政诉讼简易程序与刑事诉讼简易程序更为接近。刑事诉讼，尤其是公诉案件，其主要证据的搜集及案情调查已于诉前由公安和检察机关完成。而行政主体作出行政行为时，须遵循“先取证，后裁决”的原则，即在行政诉讼阶段，涉及被诉行政行为的主要证据已由行政主体在行政程序阶段搜集，并形成在卷的证据材料。同时，行政诉讼一般由被诉行政主体承担举证责任，也就是说，在开庭前，被告已准备了相应的证据材料。因此，通常情况下，对行政诉讼案件，法官通过对行政案卷进行书面审查就可了解基本案情。所以，从缩短举证和审理期限，降低庭审复杂度等方面而言③为此，《行政诉讼法》第82 条规定，适用简易程序审理的案件，人民法院应当在45日内审结；《刑事诉讼法》第178 条规定，适用简易程序审理案件，人民法院应当在受理后20日以内审结；而《民事诉讼法》第160条则规定，人民法院适用简易程序审理案件，应当在立案之日起三个月内审结。，行政诉讼与刑事诉讼比民事诉讼更可能适用简易程序。

二、行政诉讼简易程序的适用范围

（一）《行政诉讼法》关于简易程序适用范围的规定

1.《行政诉讼法》第82 条首先规定了适用简易程序的条件和行政案件需具备的标准。第一，必须是第一审行政案件；第二，必须是简单的行政案件，其标准是“事实清楚”“权利义务关系明确”和“争议不大”，这3 项须同时满足。《适用解释》第102 条对3 项的内涵作了进一步规定。④“事实清楚”是指当事人对争议的事实陈述基本一致，并能提供相应的证据，无须人民法院调查收集证据即可查明事实；“权利义务关系明确”是指行政法律关系中权利和义务能够明确区分；“争议不大”是指当事人对行政行为的合法性、责任承担等没有实质分歧。

2.该条规定了适用简易程序的3 类行政案件：第一，被诉行政行为是依法当场作出的；第二，案件涉及款额2000 元以下的；第三，属于政府信息公开案件的。

3.除上述第一审行政案件之外，该条还规定当事人各方同意的，也可以适用简易程序。

4.根据该条的规定，二审行政案件、发回重审和按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序。

（二）《行政诉讼法》关于简易程序适用范围规定的可推敲之处

1.适用简易程序的标准。从理论上说，简易程序的适用标准主要有法定主义与裁量主义两种标准。法定主义是指确定是否适用简易程序审理诉讼案件的依据只能是法条的明确规定。裁量主义标准则是指确定是否适用简易程序审理诉讼案件，可以由法院根据具体情况进行自我判断后予以决定。

《民事诉讼法》第157 条规定，基层人民法院和它派出的法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件，适用简易程序；《行政诉讼法》第82 条则规定，人民法院“认为”符合法定情形的一审行政案件可适用简易程序审理。两者对比，可以看出，行政诉讼是否适用简易程序审理，人民法院具有裁量权，采用的是裁量主义标准。而在民事诉讼中，法院是否适用简易程序审理民事案件并无“认为”二字，采用的是法定主义标准。《行政诉讼法》采用裁量主义标准来确定是否适用简易程序审理行政案件，容易导致司法裁量权过大。在法官拥有较大裁量权的情况下，可能会导致对当事人权利的不平等对待，影响司法公正。①虽有学者提出对法定主义标准的质疑，但在当前司法环境下，采用法定主义标准还是比裁定主义标准更为合理、更利公正。参见葛先园：《新〈行政诉讼法〉第82 条第1 款适用问题研究》，《学习与探索》2016年第7 期。

2.简易程序与级别管辖规定的冲突。《行政诉讼法》对于适用简易程序审理的第一审行政案件的法院级别没有限制，即只要是第一审案件，无论法院是什么级别，符合简易程序适用规定的，均可采用简易程序审理。这与民事、刑事诉讼规定不同。《民事诉讼法》第157 条规定，只有基层法院和它的派出法庭审理的民事案件适用简易程序；《刑事诉讼法》第208 条规定，基层法院管辖的刑事案件才可适用简易程序审理。

从理论上来说，基层、中级、高级以及最高人民法院审理的一审行政案件，均存在适用简易程序的可能性。但是，高级人民法院审理一审行政案件非常罕见，最高人民法院则不可能审理一审行政案件。所以，高院和最高院审理的一审行政案件不会适用简易程序。从司法实践看，中级人民法院作为一审法院的案件数量还是较多的，仅2017年全国中级人民法院一审行政案件的总数量为26094 件。②数据是在“中国裁判文书网”上，通过关键词“案件类型：行政案件”“法院：中级法院”“审判程序：一审”“裁判年份：2017年”检索而获得。最后检索日期：2018年3月12日。《行政诉讼法》第15 条规定了中级人民法院管辖第一审行政案件的具体情形，从中可以看出，中级人民法院管辖的一审行政案件基本都是重大、复杂、专业性较强或者被告行政级别较高的案件。而《行政诉讼法》第82 条所规定的行政诉讼简易程序审理的案件则是事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单行政案件。由此可见，《行政诉讼法》对中级人民法院一审行政案件管辖的确定标准同其适用简易程序的标准之间存在逻辑的不一致。换而言之，中级人民法院管辖的一审行政案件适用简易程序审理存在一定的不合理性。

3.案件涉及款额的规定“机械”、不合理。《行政诉讼法》第82 条第1 款第2 项规定，案件涉及款额2000 元以下的，可以适用简易程序。由于我国区域经济发展水平差别大，加之自然人与法人的经济能力、资产规模也不能等量齐观，所以，划一的“2000 元”规定不尽合理。另外，法律修改周期较长，“2000 元”会成为较为固定的规定，而通货膨胀通常远快于修法速度，这样就会使“2000 元”的规定变得过于“机械”，影响可适用简易程序行政诉讼案件的数量。

4.政府信息公开案件适用简易程序的问题。《行政诉讼法》将政府信息公开案件列为简易程序三大法定案件类型之一，说明立法者认为政府信息公开案件基本属于简单行政案件，但是从实践看，许多政府信息公开案件并非简单，甚至存在复杂的情况。

《政府信息公开条例》自2008年施行以来，各地法院也受理了众多政府信息公开行政案件。笔者以“中国裁判文书网”案例库为检索工具，以“‘案件类型：行政案件’‘审判程序：一审’‘全文检索：政府信息公开’和‘裁判年份：2017年’”为检索条件，共获得11464 条结果。其中，一审法院为中级人民法院的有3670 件，占32.01%。又将检索条件中“审判程序：一审”改为“审判程序：二审”，共获得9433 条结果，说明政府信息公开案件上诉率高达82.28%。①最后检索日期：2018年3月12日。进一步分析数据，可以发现如下问题。

第一，案件涉及内容宽泛，有一定的复杂性，对于法官专业性来说也具有很大的挑战性，一些案件类型超出了法官的专业范围，容易导致当事人权利受损，影响司法公正。②参见董妍：《政府信息公开判决解析：基于高院二审判决书的解读》，《上海政法学院学报（法治论丛）》 2016年第6 期。第二，原告胜诉率低。据统计，一审政府信息公开案件原告胜诉率低于17.7%。某些案件判决存有问题，比如，注重对行政机关的保护，对涉及国家秘密和过程信息的，法院判决理由只是复制行政机关的理由等。③参见余凌云：《政府信息公开的若干问题——基于315 起案件的分析》，《中外法学》2014年第4 期。第三，上诉率高。如上所述，政府信息公开案件上诉率达82.28%。上诉率高说明行政相对人不服第一审判决的现象严重，侧面反映出司法权威和公正度有缺失。第四，同案不同判。政府信息公开案件各地同案不同判现象较多，没有统一的标准。④例如，政府信息公开案件中对第三人隐私权与公众知情权之间“度”的把握，不同法院有不同观点。北京市第二中级人民法院在审理“李永杰与北京市东城区房屋管理局信息公开二审”一案中，认为征收补偿安置的信息属个人隐私，在第三方不同意公开情形下不应公开。而山东泰安市中级人民法院在审理“杨政权诉山东省肥城市房产管理局”一案中认为，上诉人要求公开的包含享受保障性住房人的户籍、家庭人均收入、家庭人均住房面积等信息，属于保障性住房申请人默认为同意公开的信息，应当公开。参见向峥荣、冷湘：《政府信息公开行政案件存在问题及对策建议的实证调研》，https：//www.chinacourt.org/article/detail/2015/03/id/1576706.shtml，中国法院网，2018年1月12日访问。此类案件的审理规则需要进一步统一。总之，在政府信息公开案件审理和裁判存在众多问题的情况下，单纯将其定性为简单行政案件，适用简易程序审理，会增加司法受行政机关影响的可能性，原告的合法权利更难得到保护。

三、行政诉讼简易程序的运作

（一）行政诉讼简易程序的具体操作

1.传唤与送达。传唤、通知、送达方式的简化，可以使诉讼程序更加便捷高效。最高人民法院《适用解释》第102 条关于行政诉讼简易程序传唤与送达的规定，与民事诉讼的规定基本一致⑤参见最高人民法院《关于适用〈民事诉讼法〉的解释》第261 条。，法院可以用口头通知、电话、短信、传真、电子邮件等简便方式传唤当事人、通知证人、送达裁判文书以外的诉讼文书。

2.审判组织。《行政诉讼法》第83 条规定，行政诉讼简易程序案件，由审判员1 人独任审理。独任制审理要求行政诉讼简易程序从庭前准备、审理到裁判，均由1 名审判员审理，无其他审判员。独任制审理过程中，依然需书记员负责记录，审判员不可集审理与记录于一身。

3.举证与答辩期限。《适用解释》第104 条规定，适用简易程序案件的举证期限由人民法院确定，也可以由当事人协商一致并经人民法院准许，但不得超过15日，即普通程序的举证期限。被告要求书面答辩的，法院可确定合理的答辩期间，反之，若被告未要求书面答辩，依据《适用解释》的规定，其可不提供书面答辩。如果当事人双方均表示同意立即开庭或者缩短举证期限、答辩期间的，法院可以立即开庭审理或者确定近期开庭。

4.审理期限。《行政诉讼法》第83 条规定简易程序的审理期限为45日，从立案之日起算，且不得延长。为避免简易程序转化为普通程序，而又重新计算审理期限，《适用解释》第105 条规定，适用简易程序审理案件转为普通程序审理的，审理期限自立案之日起计算。

5.行政诉讼简易程序与普通程序的转换。在案件审理过程中，可能会发生不宜适用简易程序审理情形，为此，《行政诉讼法》第84 条规定，人民法院在审理过程中，发现案件不宜适用简易程序的，裁定转为普通程序。《适用解释》第105 条规定，行政诉讼简易程序转换为普通程序应当在审理期限届满前作出裁定，并将合议庭组成人员及相关事项书面通知双方当事人。

（二）行政诉讼简易程序在实践中存在的问题

1.简易程序与普通程序转换。《行政诉讼法》与《适用解释》均对行政诉讼简易程序转化作了规定，确定了转换条件、时间、主体、所采用形式以及转换后的审理期限，以有效保障当事人的诉讼权利，使案件得到公正审理，但仍然有若干需完善之处。

第一，《行政诉讼法》第84 条只规定法院“发现案件不宜适用简易程序”，裁定转为普通程序，而无更具体规定，转换条件笼统。第二，现有法律和司法解释规定法院有权确定程序转换，但对当事人能否提出转换异议，并未明确。《行政诉讼法》第82 条规定“当事人同意”是适用简易程序的两种情况之一，在此情况下适用的简易程序，如法院决定将其转为普通程序，就应考虑当事人的意愿和异议处理规定。第三，按照《适用解释》的规定，简易程序转为普通程序应当在审理期限届满前作出裁定，但是，对之前按简易程序已进行的诉讼行为的效力，没有明确规定。第四，现有规定的是简易程序向普通程序转化，对是否存在普通程序向简易程序转化的情形无规定。第五，《行政诉讼法》第84 条对程序转换期间规定并不明确，仅规定法院在案件审理过程中，可转换程序。根据《适用解释》第103 条、第104 条的规定，适用简易程序的时间起点是在立案之后，正式开庭之前，也可以具体到被告举证期限届满和提出答辩状之前。①从此时开始，法院简易程序诉讼法律文书也开始出现有别于普通程序的形式特征。例如，法院对当事人开庭传票上只有1名法官；开庭后的裁判文书中也会写明审判员独任审理，文书落款只有1 个审判员。但对开庭之后能否转换，并未明确。

2.独任审理中的当事人权利保障。《行政诉讼法》第82 条规定简易程序审判组织为独任制。简单行政案件适用独任审理，在一定程度上可释放有限审判资源，提高诉讼效率。虽然独任审理可提高诉讼效率，但在当事人权利保障方面可能存在一些问题。

第一，对当事人诉讼权利的保护，合议制是否比独任制效果更好？案件合议审理的目的主要是抑制人的主观偏见，避免法官的主观成分对案件事实与证据认定造成不利影响，使司法认定趋于客观②参见康宝奇：《专业化合议庭建设及类型化案件审判研究》，人民法院出版社2009年版，第36 页。；同时，通过合议庭成员平等行使审判权，可以防止法官滥用权力，保障案件得到公平公正的审理。①参见张海荣：《浅论合议庭制度的功能及完善》，http：//www.xinhuanet.com/，新华网，2018年12月11日访问。所以，独任审理中，如何保证独任审判员的主观因素不影响案件事实和证据的认定？如何保证其不会滥用审判权？这些都是显性问题。第二，由于是独任法官审理案件，那么是挑选精英化的、资深的法官审理案件，还是一般的主审法官审理案件，需要法院予以斟酌。前一种做法会使精英法官过于频繁地去审理简易程序案件，影响其对复杂、难度大的行政案件的审理；后一种做法，又可能影响案件的审理效果和质量。

3.简易程序审理是否可以引入人民陪审员制度？陪审制的基本价值是通过普通公众参与庭审，保证案件审理的“亲民”性和公信度，避免法官单一的价值观完全左右案件审理。因此，将人民陪审员引入行政诉讼简易程序，对弥补法官数量有限性②例如，《人民陪审员法》第8 条规定，人民陪审员的名额，由基层人民法院根据审判案件的需要，提请同级人民代表大会常务委员会确定；人民陪审员的名额数不低于本院法官数的3 倍。，保障当事人诉讼权利，保障司法公正具有积极意义。但简易程序的核心是简化程序和审判组织形式，增加陪审员会提高诉讼成本，影响简易程序效能的发挥。③例如，《人民陪审员法》第1 条规定，人民陪审员参加3 人合议庭审判案件，对事实认定、法律适用，独立发表意见，行使表决权。根据2018年4月颁行的《人民陪审员法》的规定，适用陪审员制的庭审就必须组成合议庭，而“合议庭制”同《行政诉讼法》第83 条对独任审理的规定显然是冲突的。为此，《人民陪审员法》第15 条第2 款规定，人民法院审判依据该法应当由人民陪审员和法官组成合议庭的案件，其他法律规定由法官独任审理的，从其规定。据此规定，行政诉讼简易程序应当不适用人民陪审员制度。

4.审理期限。第一，“45日内审结”是否合理？《行政诉讼法》第83 条规定，适用简易程序审理的行政案件，应当在立案之日起45日内审结。纵观各地法院适用简易程序审理案件的审理期限，在新《行政诉讼法》实施之后，均大幅下降，约为30日。④例如，浙江省行政诉讼简易程序审理案件平均缩减至29.3 天。参见韦慧、裘立华：《浙江“民告官”诉讼简易审从100 天缩减至29.3 天》，http：//zjnews.zjol.com.cn/system/2014/04/22/019983121.shtml, 新华网，2018年12月5日访问。江苏省南通市216 件“民告官”案简易程序平均审理天数为33.3 天。参见彭军君：《南通市中院推行行政诉讼简易程序》，http：//www.zgnt.net/content/201703/04/ content_2506401.htm，南通网，2018年1月5日访问。山东省德州市行政案件首用简易程序，不足30 天审结。参见李若雪：《德州“民告官”案首次用简易程序不足一个月审结》，《德州晚报》2015年9月2日。这说明行政诉讼简易程序审理期限控制在30日内较为合理⑤在新《行政诉讼法》出台前，海南省高级人民法院在行政诉讼简易程序调研报告中建议，适用简易程序应缩短诉讼时限，审理期限可缩短为1 个月。参见海南省高级人民法院：《简化行政诉讼程序进一步提高审判效率——海南高院关于行政诉讼简易程序的调研报告》，《人民法院报》2011年6月23日。，如果遇到情况复杂的案件，可通过转换为普通程序审理。也就是说，新《行政诉讼法》中规定的简易程序审理期限为45日，有拖延诉讼进程，降低诉讼效率之嫌。⑥参见杨柳君、李智良：《小议行政诉讼简易程序审理期限》，《法治与社会》2014年第35 期。第二，“变相延长”审理期限。依据《行政诉讼法》的规定，法官适用简易程序审理行政案件，应当在45日内审结。在实践中，不乏审理期限快结束而案件尚未解决的情况，通常的解决方法就是转为普通程序审理，而且按普通程序审理后还可再延长，这对简易程序审理期限的严格执行是一个考验。

5.远程审判与简易程序。网络视频技术的发展，给审判方式带来了变革，产生了远程审判模式。讨论远程审判与行诉简易程序关系的核心是两者的适用条件和适用范围。当前，远程审判适用原因多样①例如，2018年3月，上海铁路运输法院通过远程审判解决了异地行政机关负责人出庭难问题。参见上海市高级人民法院：《庭审“迈入”互联网，上海四家法院经验集锦》，浦江天下微信公众号，2018年4月19日访问。，远程审判的适用条件与范围尚无法律的明确规定。②参见上海市第一中级法院：《我院规范案件远程审判深化司法便民工作》，http：//www.a-court.gov.cn/platformData/infoplat/pub/no1court_2802/docs/201104/d_1029548.html，上海市第一中级人民法院网，2018年2月12日访问。适用远程审判的常见理由是在当事人不便出庭的情况下，方便其参加庭审，其宗旨是司法便民和提高审判效率，而简易程序的基本价值也是提高审判效率，但适用远程审判的案件却未必是适用简易程序的案件。由此而来的问题是，简易程序是否可以构成适用远程审判的一种条件或案件类型，即只要是符合适用简易程序法定条件的行政案件，皆可适用远程审判；

目前，行政诉讼简易程序是独任审理，对当事人是否可通过网络视频参加庭审，《行政诉讼法》和《适用解释》皆未明确。在物理技术层面，远程审判无疑可为简易程序的实施提供有益支撑，但如果简易程序行政案件的审理都可适用远程审判会存在一定的法理疑问和实践风险。③在远程审判中，如何保证当事人意思表示的真实性和提供证据的合法性非常重要。例如，在摄像头对面会存在威胁、诱导当事人，迫使其作违背内心真实意思表达的可能。同时，对当事人陈述效力如何确定，形成的文字材料如何让当事人确认也须考虑。

四、行政诉讼简易程序的完善

（一）简易程序的适用范围

1.明确简易程序适用范围的标准。目前我国行政诉讼案件是否适用简易程序审理采用的法定主义和裁量主义相结合的标准。为避免法院裁量权过大和适法不统一，应借鉴《民事诉讼法》采用法定主义的界定方式。也就是说，应删除《行政诉讼法》第82 条规定中的“认为”二字，然后，将《适用解释》第102 条对“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”的解释内容在《行政诉讼法》第82 条中予以具体规定。

2.修改《行政诉讼法》中简易程序与级别管辖的冲突性规定，将该法律第82 条中对简易程序的适用限定为基层人民法院审理的第一审行政案件，即中级法院审理的一审行政案件不适用简易程序。

3.完善简易程序适用范围的肯定性规定。首先，对案件涉及款额2000 元以下的，一方面应分地域作区分处理，经济水平高的地方可提高款额标准，贫困地区则可降低标准，另一方面应区分自然人和法人规定款额。虑及通货膨胀的因素，可以不规定具体款额，而采用平均工资水平为计算基数的方式加以规定。

4.对政府信息公开案件，不应将其全盘列入简易程序。对于复杂、重大、争议性强、社会影响广、审理难度高，尤其是依法应当由中级人民法院管辖的一审信息公开案件应排除适用简易程序。④有观点认为，经初步审查可能在程序上驳回起诉的案件也可增加至简易程序适用范围。参见章志远、朱志杰：《我国行政诉讼中的简易程序制度研究》，《江苏行政学院学报》2012年第5 期。此类案件不宜列入简易程序适用范围的理由在于：首先，法院在立案后尚未进入答辩阶段的驳回诉讼请求，其时间节点发生在简易程序开始之前，此时，简易程序尚未开始，无形式上的简易程序诉讼法律文书和诉讼行为，不可能适用简易程序。其次，即使进入答辩或开庭阶段后的可能驳回诉讼请求的案件，也不宜一律适用简易程序。因为，法院驳回起诉的理由通常是原告一方不符合法定起诉条件、超过起诉期限以及不属于受案范围。这三个范畴的问题同简易程序的必要条件，即事实清楚、权利义务关系明确、争议不大之间，无必然联系。一个争议很大、权利义务关系复杂的案件完全可能因为原告资格、不属于受案范围等原因而在开庭后被驳回起诉。

5.完善简易程序适用范围的否定性规定。《行政诉讼法》第82 条仅规定发回重审与按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序，其范围偏窄，还可结合司法实践，增加如下不适用简易程序的情形：第一，共同诉讼中一方或者双方当事人人数众多，案件处理结果影响多人利益，会产生重大影响的；第二，当事人下落不明，需较长期限公告送达的；第三，限制公民人身自由或对公民其他基本权利有重大影响的；第四，其他具有重大社会影响的。

（二）简易程序与普通程序的转换

1.赋予当事人针对简易程序转换提出异议并说明理由的权利。《行政诉讼法》第84 条规定，法院是程序转化的决定主体，未规定当事人是否可以提出异议。尤其是《行政诉讼法》第82 条第2 款所规定的，法院依据当事人各方同意适用简易程序的情形，在程序转化时，应当听取当事人意见，并可赋予其提出异议的权利，法院可根据当事人提出异议的理由，决定是否转化程序。

2.《行政诉讼法》第84 条规定，法院在审理过程中，发现案件不宜适用简易程序的，裁定转为普通程序。为避免借“简转普”变相延长审理期限，该条最后可增加“并在裁定中说明转换程序的理由”的规定；同时，可在同条再增加1 款规定：“程序转换的次数为一次。”

3.在《行政诉讼法》第84 条中或另起1 条，明确规定简易程序转为普通程序后，已进行的诉讼行为的有效性。原来各方当事人已经确认的事实，程序转换后，不用再举证、质证。

4.对按照简易程序审理并已开庭的程序转换，在法律文书、庭审组织等方面作出具体规定。

5.对原本应适用简易程序的案件，实际上已适用普通程序审理，可规定在开庭之前转为简易程序审理，以扩大简易程序的适用范围，提高诉讼效率。出于维护庭审严肃性和权威性的考虑，对按照普通程序审理的案件，开庭后不得转为简易程序。

（三）细化与完善简易程序审理规则

1.答辩与庭前准备。第一，答辩阶段，法院可以为被告准备答辩状提供模板，被告填写即可，以节省流程时间。第二，简化庭前准备。可向当事人发送“简易程序审理通知书”，告知当事人适用简易程序的法律依据及相关诉讼权利义务。

2.审理方式。第一，《行政诉讼法》规定行政诉讼一审程序采用的是开庭审理方式，其目的在于防止因当事人不平等地位，影响司法公正。简易程序案件往往性质简单，在征得当事人同意的前提下，部分案件可以实行书面审理，即以开庭审为原则、书面审为例外。第二，明确规定哪些简易程序案件可以适用远程审判。可考虑以下几种情况：当事人因路途遥或出行不便无法到庭的；应当出庭的被告单位负责人，因公繁忙，确实无法及时到庭的；案件涉及款额较低，原告为自然人，款额低于当地最低工资标准的，为法人或其他组织，款额低于平均月收入1/5 的；各方当事人自愿采用远程审判方式审理，并经人民法院准许的。与此同时，也应规定排除适用远程审判简易程序的情形。①排除适用远程审判的情况可以包括：第一，当事人可能会受到他人威胁的；第二，远程审判无法保证案件公平的；第三，其他不宜适用远程审判情形，如远程系统的安全性、稳定性等。

当事人提出远程审判请求，人民法院应当及时作出是否可以进行远程审判的答复，并与各方当事人协调时间，协调完成后应及时告知各方审理时间、具体流程和注意事项，尤其是超过规定时间未上线的法律后果。庭审过程中，一旦发生不宜采用远程审判的情形，应及时转换为常规开庭审理方式。对庭审之前已经交换过的证据，经当事人确定无异议，可作为证据使用。庭审结束后，做好庭审录音录像存档工作。②参见河南省许昌市魏都区人民法院：《远程视频开庭的法律适用问题》，《人民法院报》2015年6月3日。

3.审理期限。据前文所述的实践经验，适用简易程序的审理期限可缩减到30日，即人民法院应自立案之日起30日内审结；并可规定30日期限到期后，当事人同意继续适用简易程序的，经原审法院批准，可以延长15日。同时，法院还可以适用《行政诉讼法》第84 条将简易程序转换为普通程序。如此，审限对法院来说不会成为工作障碍。

4.庭审程序与宣判方式。行政诉讼简易程序案件应以一次开庭审理为限。同时，可根据案件情况适当简化庭审环节。一方面可将法庭调查与法庭辩论合并进行，不受严格程序限制，另一方面，庭审主要围绕当事人间的争议焦点及法庭认为需要查明的问题，省略对无争议事实问题的审查，以节约庭审时间，提高审判效率。适用简易程序审理的行政案件，其宣判方式应以当庭宣判为原则。①二种情况可不适用当庭宣判：第一，涉及适法统一的；第二，远程审判因技术原因出现信号不稳定、庭审不连续的。如果审理过程中发现不宜适用简易程序审理的情况，可转为普通程序。

5.裁判文书的制作与送达。行政诉讼简易程序裁判文书的制作应适当简化。对无争议的事实和法律依据可简要概括，重点写明争议焦点及裁判理由。同时，对于简易程序判决书的制作，应积极探索开发简易程序裁判文书自动生成系统，在填入当事人基本情况、诉讼请求等内容后，自动生成裁判文书，节省审判人员的时间及精力。法院对简易程序案件制作的判决书、裁定书和调解书不采用简便方式送达，而应按照普通程序的规定进行。

（四）智慧法院与行政诉讼简易程序

目前我国智慧法院建设基本格局业已形成。②参见罗沙、丁小溪：《社科院蓝皮书：我国智慧法院建设基本格局已形成》，http：//www.cac.gov.cn/2018-02/19/c_1122427696.htm，国家互联网信息办公室网，2018年2月22日访问。各地法院都在探索利用大数据、互联网、人工智能等高新科技辅助、支持审判与执行工作，法院的智能化水平大幅提升。简易程序可以成为人工智能与审判工作融合的重要领域。

1.采用智能语音识别和音字转换记录庭审过程。语音识别功能是人工智能感知智能的最常见应用之一，将其运用于庭审记录工作，准确率高、节约时间和精力，同时也能满足公正透明的要求。全面采用语音识别系统将进一步提高简易程序的诉讼效率。③例如，杭州市西湖区法院试点由阿里云提供的智能语音识别系统，记录延迟不超过500 毫秒，准确率达96%。参见《浙江全省105 家法院引入阿里云人工智能技术》，光明网，2018年9月14日访问。

2.简易程序中适用人工智能审理。随着类案大数据的积累和智能算法的迭代改进，在司法裁判领域使用人工智能系统，以节约司法资源，提高诉讼效率已逐步成为现实。④例如，芝加哥肯特法学院的丹尼尔·M·卡茨（Daniel Martin Katz）教授与其同事于2014年创造出了一种可预测美国最高法院案件结果的算法，在对1953年至2013年的7700 个裁判中，这种算法的准确率高达70%。参见吴宜卉：《人工智能如何助力智慧法院》，《上海法治报》2018年2月7日。另外，2017年7月，上海刑事案件智能辅助办案系统上线，2018年其升级系统试行运用于民事和行政审判工作。参见2017年9月15日中国上海第二届新型智库理论研讨会：“司法体制改革于现代科技应用——互联网+人工智能+在司法领域的深度应用”会议资料。尤其是简易程序领域，由于案情简单、争议不大，事实查明和法律适用等工作较为容易通过算法和模型加以固定，形成明确、可预测的标准。人工智能在行使自由裁量权等问题上反而比法官能动司法更趋稳定，而且，在算法的支撑下，其对权力的行使透明公开，不易被滥用，有利于全面提升公正司法水平。⑤参见何帆：《法院努力把人工智能引入办案系统》，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1746283，澎湃新闻网，2018年1月21日访问。有鉴于此，对一些适用简易程序审理的行政案件，最高人民法院可以试点由人工智能代替或部分代替法官审理。