中国特色自由贸易港“基本法模式”探究

陈利强 陈 杰

一、命题的缘起

2017年时任中央政治局常委、副总理汪洋撰文阐述了“建设中国特色的自由贸易港”这一重大战略并指明建设方向，认为“自由港是设在一国（地区）境内关外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税的特定区域，是目前全球开放水平最高的特殊经济功能区。香港、新加坡、鹿特丹、迪拜都是比较典型的自由港”①参见汪洋：《推动形成全面开放新格局》，《人民日报》2017年11月10日。。对于这样一项事关新形势下全面深化改革和扩大开放的重大战略，法治保障意义重大且非常紧迫。中国特色自由贸易港建设涉及3 种“中央授权及法治保障模式”：一是实然意义的“三层次联动推进模式”②参见陈利强：《中国自由贸易试验区法治建构论》，《国际贸易问题》2017年第1 期。；二是具有过渡性质的“特别授权法模式”①参见陈利强：《破解自贸区法治建设中“四化”问题的建议》，《中国法学会要报》2017年第2 期。；三是应然意义的“国家层面统一立法的基本法模式”②参见陈利强：《自由贸易试验区的“中国模式”论纲》，2016年浙江大学博士后研究工作报告。。“三层次联动推进模式”采取“国家授权# 部委规章# 地方立法/ 政策文件保障”③参见陈利强：《中国自由贸易试验区法治建构论》，《国际贸易问题》2017年第1 期。的推进方式，在实践中产生了2 种“地方路径”：一是国家事权已经法治化的授权修法的“上海路径”；④国家事权已经法治化的授权修法的“上海路径”是指全国人大常委会和国务院“双授权”，即由全国人大常委会授权国务院，再由国务院授权上海自贸试验区，暂停或修改“三资企业法”等部分条款，为《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》落地实施修法，外商投资企业准入前国民待遇加负面清单管理制度由此产生并不断发展。二是国家事权尚未法治化的授权立法的“浙江路径”⑤国家事权尚未法治化的授权立法的“浙江路径”是指商务部在《中国（浙江）自由贸易试验区总体方案》中决定将国际航行船舶保税加油许可权下放至舟山市人民政府；舟山市人民政府然后研制了《中国（浙江）自由贸易试验区国际航行船舶保税油经营管理暂行办法》（舟政发〔2017〕32 号）；浙江自贸试验区管委会最后制定了《中国（浙江）自由贸易试验区国际航行船舶保税燃料油供应业务操作规范》，实现首个与国际接轨的制度创新。。该种模式的最大特点在于，其“因地调整”或“因事调整”的“授权决定”（“逐项授权”）的针对性很强，解决了“凡属重大改革都要于法有据”这一政治课题。“特别授权法模式”的关键在于，从未来中国特色自由贸易港各自的发展定位和区位优势出发，在系统梳理其“制度创新的三大板块”，即全球共性制度、法治环境制度和特色产业制度的基础上，采取中央授权全国人大立法的方式，针对单一自由贸易港制定出台“XX 自由贸易港法”⑥如正在研制的“海南自由贸易港法”。，进而依托“三层次联动推进模式”的两种“地方路径”，开展系统性的立法修法活动。该种模式的最大特点在于，赋予了自由贸易港更大的改革自主权，同时破解了“三层次联动推进模式”在实践中一事一议、自下而上请示、自上而下批复所导致的上下脱节的时差问题。⑦参见龚柏华：《“一带一路”背景下上海自由贸易港构建的法治思维》，《上海对外经贸大学学报》2018年第2 期。而“国家层面统一立法的基本法模式”是指未来以全国人大制定出台“中华人民共和国自由贸易港法”为核心所构成的法治体系（法律法规体系）。该种模式旨在统一规范和调整全国范围内的自由贸易港建设事项，与“三层次联动推进模式”“特别授权法模式”在中央授权调法的范围、方式、程度等方面存在本质差异。

党的十九大报告提出探索建设自由贸易港战略以来，上海、浙江、四川、辽宁等沿海内陆10余个省份纷纷申办自由贸易港。⑧参见王淑敏、谭文雯：《中国特色自由贸易港的港口立法问题探析》，《大连海事大学学报（社会科学版）》2018年第4 期。2018年4月，习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30 周年大会上讲话指出，“支持海南在全岛建设自贸试验区基础上，逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设”。可以预见，我国各省市自贸试验区将在不断创新发展的基础上，逐步向中国特色自由贸易港转型升级。⑨中国（上海）自由贸易试验区临港新片区与共建长三角中国特色自由贸易港。在这一过程中，要想实现中国特色自由贸易港的规范有序建设，离不开国家层面统一立法的保障。同时，纵观国际知名自贸区（港）制度构建实践，其共性经验在于，都在国家层面出台了规范并保障自贸区（港）建设的统一法律。可见，在吸收中国特色自贸区（港）⑩本文将中国自贸试验区和中国特色自由贸易港合称为“中国特色自贸区（港）”。“三层次联动推进模式”与“特别授权法模式”立法成果的基础上，总结并借鉴国际自贸区（港）制度构建的成功经验，探索打造“国家层面统一立法的基本法模式”，是中国特色自由贸易港法治建构的必然趋势。此外，2019年9月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十次会议时强调，“现在要把着力点放到加强系统集成、协同高效上来，巩固和深化这些年来我们在解决体制性障碍、机制性梗阻、政策性创新方面取得的改革成果，推动各方面制度更加成熟更加定型”。因此，围绕“系统集成、协同高效”这一战略目标，有必要在遵循“事权分配（赋权）#法治保障（调法）#制度创新（建制）#营商环境（营商）”的关系逻辑的基础上，始终坚持“事权法治制度环境一体化”的方略和路径，高度聚焦“基本法模式”学术命题，深入探究中国特色自由贸易港“基本法模式”构建课题，进而为探索从具有过渡性质的“特别授权法模式”转向“国家层面统一立法的基本法模式”，在国家层面制定出台“中华人民共和国自由贸易港法”，并为未来以此为核心建立系统完备的中国特色自由贸易港法治体系（法律法规体系），最终打造接轨国际并符合国情的自由贸易港政策和制度体系提供理论支撑和制度保障。

二、构建“国家层面统一立法的基本法模式”的必要性与可行性分析

在全面解答如何构建中国特色自由贸易港“基本法模式”这一哲学提问之前，必须紧紧依托中国特色自贸区（港）“事权法治制度环境一体化”的方略和路径，充分借鉴国内外自贸区（港）法治建构的理论成果和实践经验，对构建“国家层面统一立法的基本法模式”的必要性和可行性进行深入分析。

（一）构建“国家层面统一立法的基本法模式”的必要性分析

随着我国深层次改革与高水平开放的不断推进，未来全国范围内自由贸易港的建设或将成为常态。这一过程，离不开法治建构模式的创新和优化。同时，中国特色自由贸易港的法治建构必须遵循“事权分配（赋权）#法治保障（调法）#制度创新（建制）#营商环境（营商）”的关系逻辑，始终坚持“事权法治制度环境一体化”的方略和路径。因此，构建“赋权、调法、建制、营商四位一体分析框架”，从实现统一赋权、加强法治保障、推进制度创新以及优化营商环境4 个方面入手，分析中国特色自由贸易港“国家层面统一立法的基本法模式”构建的必要性，具有较强的合理性。

1.实现统一赋权

中国特色自由贸易港贸易便利、投资准入、市场准入、财税政策、金融创新、信息自由、自然人移动、事中事后监管等核心制度创新大部分属于《立法法》第8 条明确规定的国家事权事项，即涉及国家主权、犯罪和刑罚、税收、民事、财政、海关、金融、外贸及诉讼和仲裁制度等11 项基本事项，属于国家事权及中央专属立法权（全国人大及其常委会国家立法权）保留范围，地方立法权或经济特区立法权都无权进行调整。①参见王崇敏、曹晓路：《海南中国特色自由贸易港建设的法治创新与立法保障》，《江汉大学学报（社会科学版）》2019年第1 期。同时，由于作为中央特别授权法的“XX 自由贸易港法”只能针对单一自由贸易港的事权和立法权需求进行分别立法，无法对全国范围内所有的自由贸易港开展统一赋权，而在国家层面制定出台适用于全国所有自由贸易港的统一法律，既能避免全国人大针对同一事项重复授权所产生的高额成本，又能为中国特色自由贸易港提供充分的改革自主权。因此，构建“国家层面统一立法的基本法模式”将是未来中国特色自由贸易港发展到一定阶段的必然选择。

2.加强法治保障

中国特色自由贸易港作为“新型特殊经济功能区”的区域定位②参见汪洋：《推动形成全面开放新格局》，《人民日报》2017年11月10日。与中国自贸试验区“改革开放新高地”的功能定位①参见习近平：《把自由贸易试验区建设成为新时代改革开放新高地》，http：//www.xinhuanet.com//2018-10/24/c_1123608494.htm，新华网，2019年9月29日访问。存在较大差异，其设立和运营具有长期性与稳定性，对其基本法律问题加以规范是必然趋势。其中，尤为重要的是明确中国特色自由贸易港建设所涉重大事权法治制度环境问题，如管理体制、法律地位、区域性质和监管模式等。虽然差异化发展是中国特色自由贸易港建设的大势所趋，各地自由贸易港建设所需的事权和立法权各有侧重，但管理体制、法律地位、区域性质和监管模式等是其必须解决的共性事权法治制度环境问题，同时也是中国特色自由贸易港实现与国际接轨的根本性问题。但是，采取具有过渡性质的“特别授权法模式”，由国家针对各个自由贸易港分别开展特别授权立法修法等，既无法对上述问题作出明确规定，也不利于国家法制的统一和稳定。因此，构建“国家层面统一立法的基本法模式”，明确中国特色自由贸易港建设中基本的共性法律问题，对推进国家法制的统一和完善，加强中国特色自由贸易港的法治保障具有重要意义。

3.推进制度创新

中国特色自由贸易港是一个独立自成体系的“新型特殊经济功能区”，区内有工商、税务、外汇管理等多个部门在共同开展工作，并且还同时牵涉中央与地方的利益关系。②参见陈志龙等：《保税区改革与上海的战略选择》，经济科学出版社2004年版，第179 页。由于“特别授权法模式”无法同时站在全国所有自由贸易港的角度，对各部门的管理和运作作出统一安排，导致各部门间创新协同性偏弱，“信息孤岛”“条块分割”的局面较难突破，进而造成制度创新碎片化，难以系统集成并复制推广。因此，唯有构建“国家层面统一立法的基本法模式”，充分协调中国特色自由贸易港管理部门之间的关系，从国家立法层面打破“各自为政”的改革局面，才能有效推进制度创新的开展。

4.优化营商环境

国家法治保障顶层设计的缺位往往会导致各地自由贸易港在建设过程中，仅着眼于自身发展，无法从宏观层面考虑中国特色自由贸易港的整体发展，容易造成不良竞争，扰乱资源的合理配置和区内经济的良好运行。③参见王淑敏、朱晓晗：《建设中国自由贸易港的立法必要性及可行性研究》，《中国海商法研究》2018年第2 期。这一现象不仅不利于自由贸易港营造国际一流（稳定、公平、透明、可预期）营商环境，而且会对国家宏观营商环境造成不利影响。因此，由国家在统筹考虑各地自由贸易港基础条件、功能定位及发展目标等差异的基础上，进行统一立法，对营造国际一流营商环境，推动中国特色自由贸易港形成良性竞争和可持续发展具有重大意义。

（二）构建“国家层面统一立法的基本法模式”的可行性分析

中国特色自由贸易港构建“国家层面统一立法的基本法模式”的可行性主要体现在以下2个方面：

一是中国自贸试验区“三层次联动推进模式”以及中国特色自由贸易港“特别授权法模式”的法治建构实践，将为构建“国家层面统一立法的基本法模式”提供本土化经验。“三层次联动推进模式”作为上海自贸试验区开创性的法治保障模式，探索了重大改革于法有据、法律因地或因功能调整的理念，在中国立法史上具有重要价值。④参见贺小勇：《上海自贸试验区法治建设评估与展望》，《人民法治》2016年第12 期。“特别授权法模式”作为介于“三层次联动推进模式”与“国家层面统一立法的基本法模式”之间的法治建构模式，也将为基本法的制定提供实践基础和宝贵经验。其中，保持与“特别授权法模式”的连续性对“中华人民共和国自由贸易港法”的制定，显得尤为重要。“特别授权法模式”对厘定事权与立法权关系以及构建“最核心政策和制度体系”（“最基本制度框架和监管模式”）等问题的探索，将为“基本法模式”的构建提供坚实的理论支撑和实践指引。

二是《京都公约》①在世界自贸区（港）广泛兴起的背景下，海关合作理事会（WCO）（世界海关组织的前身）于1973年5月形成了第一个涉及自贸区（港）的国际规范，即《京都公约》（《关于简化和协调海关业务制度的国际公约》）。在该公约中，自贸区（港）被称为“自由区”（Free Zone）。等国际条约的相关规定以及国际知名自贸区（港）“国家层面统一立法的基本法模式”实践，将为中国特色自由贸易港的法治建构提供可资借鉴的国际化经验。考察世界上种类繁多、名称各异的自贸区（港）后可以发现，发达国家往往采取“先立法、后设区”的做法；发展中国家或地区立法和设区顺序虽不完全相同，但都制定了自贸区（港）的专门法律，明确规定自贸区（港）的区域性质、法律地位与监管模式等。②参见肖林：《自贸区“国际水准”全对标（一）——中国（上海）自由贸易试验区之国际标杆研究》，《国际金融报》2013年9月30日。尽管发达国家与发展中国家采用差异化的立法体例，但两者大都是通过国家层面统一立法形式明确对自贸区（港）的基本政策，确立国家宏观管理行为。如美国于1934年颁布了《对外贸易区法》（Foreign Trade Zones Act），新加坡也于1969年同时颁布了《自由贸易区法》（Free Trade Zones Act）和《自由贸易区条例》（Free Trade Zones Regulations）。因此，借鉴国际自贸区（港）立法的成熟经验，将为中国特色自由贸易港“基本法模式”的构建奠定坚实基础。

三、国际知名自贸区（港）的立法实践考察及法治经验借鉴

2019年9月，海南省委书记刘赐贵主持召开专题会议强调：“要对标当今世界最高水平开放形态，充分体现当今世界自贸港的成功经验，充分体现双边及多边贸易投资协定的成熟规则，充分体现国内扩大开放领域的最先进做法。”这“三个充分体现”为如何构建中国特色自由贸易港“基本法模式”这一哲学提问提供了破题思路。具体而言，一是考察当前国际上最具代表性的、采取国家层面统一立法的国家和地区，对其自贸区（港）制度的“国别（地区）经验”开展系统梳理，并进行共性的提炼和差异的比较，进而借鉴其有益法治经验。二是系统提炼并灵活运用当前我国从法治层面扩大对外开放的最先进做法，即国家事权已经法治化的授权修法的“上海路径”和国家事权尚未法治化的授权立法的“浙江路径”。三是紧跟自由贸易区（FTA）③《商务部海关总署关于规范“自由贸易区”表述的函》（商国际函〔2008〕15 号）指出，所谓“自由贸易区”（FREE TRADE AREA, FTA），是指两个以上的主权国家或单独关税区通过签署协定，在世贸组织最惠国待遇基础上，相互进一步开放市场，分阶段取消绝大部分货物的关税和非关税壁垒，改善服务和投资的市场准入条件，从而形成实现贸易和投资自由化的特定区域。“自由贸易区”所涵盖的范围是签署自由贸易协定的所有成员的全部关税领土，而非其中的某一部分。“自由贸易园区”（FREE TRADE ZONE, FTZ），指在某一国家或地区境内设立的、实行优惠税收和特殊监管政策的小块特定区域，类似于世界海关组织的前身——海关合作理事会所解释的“自由区”（FREE ZONE）。FTA 是由双边、区域或多边协定形成的较大的特定区域，主要规制“边境措施”，因此，两者是两个不同的概念，应当严格区分发展趋势，吸纳其成熟的制度规则。2008年世界银行有关自由贸易区（FTZ）报告指出：“区不能且不应被视为一国更大贸易与投资改革努力的替代物。”④Akinci,Gokhan,Crittle,James,Special Economic Zones：Performance,Lessons Learned,and Implications for Zone Development,World Bank Group, 2008.因此，笔者对中国特色自由贸易港“基本法模式”是否应当充分对标FTA 制度规则，保持谨慎态度。

（一）国际知名自贸区（港）的立法实践考察

为了充分体现国际众多自贸区（港）在制度层面的共性特征和个性差异，笔者选取美国对外贸易区、新加坡自由贸易区、韩国自由贸易园区、中国台湾地区自由贸易港区以及香港自由港作为考察对象，对其立法实践进行全面深入研究，以期为中国特色自由贸易港“基本法模式”的构建提供系统全面的法治经验借鉴。

1.对外贸易区制度的“美国经验”

对外贸易区制度的“美国经验”主要由立法体例、区域性质、管理体制以及特色制度4 个方面内容构成。

（1）立法体例

美国对外贸易区已经形成了一个包括联邦法律、行政法规、规章以及方案（Zone Grantee Schedules）在内的4 层次法律法规体系：一是联邦法律层面。1934年《对外贸易区法》作为对外贸易区的基本法，是唯一由国会制定通过、总统签署实施的专门规范对外贸易区的联邦法律，在对外贸易区法律法规体系中效力位阶最高。①Marry Jane Bolle, Brock R.Williams, U.S.Foreign-Trade Zones：Background and Issues for Congress, Congressional Research Service, 2013.二是行政法规层面。《联邦行政法规法典》（Code of Federal Regulations, CFR）第15 卷“商业与对外贸易”（Commerce and Foreign Trade）第400部分与第19 卷“关税”（Customs Duties）第146 部分这两部行政法规，作为《对外贸易区法》的细化规定，在对外贸易区日常管理和经营活动中作用显著。②参见李猛：《中国自贸区法律制度的构造及其完善》，《上海对外经贸大学学报》2017年第2 期。三是规章层面。由于对外贸易区委员会（Foreign Trade Zone Board, FTZB）需要与财政部、农业部、邮政署、公共卫生署等在内的其他联邦机构进行合作，因此所有这些机构制定的规章也适用于对外贸易区内的各种活动。四是方案层面。方案是指由对外贸易区受让人（Grantee）制定，并经对外贸易区委员会事先审查和批准的规则。其在维持和管理对外贸易区过程中发挥了重要作用。

（2）管理体制

美国对外贸易区的管理体制由两级构成：一是国家层面的宏观管理体制，由联邦政府和全国性的宏观决策、管理、监督和协商机构构成，具体包括美国对外贸易区委员会、美国海关总署及全国对外贸易区协会（National Association of Foreign-Trade Zones, NAFTZ）。其中，美国对外贸易区委员会是专门设立的主管政府部门。③Susan Tiefenbrun, “U.S.Foreign Trade Zones of the United States, Free-Trade Zones of the World, and their Impact on the Economy”, 12(2) Journal of International Business and Law, 149(2013).二是对外贸易区层面的微观管理体制，由各州和地方负责对外贸易区经营、承办和主管机构构成，具体包括对外贸易区受让人、经营人（Operators）及使用人（Users）。④参见周阳：《美国海关法律制度研究》，法律出版社2010年版，第221-225 页。

（3）区域性质

对外贸易区区域性质的实质是它究竟属于境内关内还是境内关外的问题，其中，“关”指“海关关境”。CFR 第19 卷第146.1⑤“Customs territory” is the territory of the U.S.in which the general tariff laws of the U.S.apply.以“关税法律”（Tariff Laws）所实施的范围来确定“海关关境”，即关境之外“关税法律”不予适用。由于“关税法律”与“海关法律”（Customs Laws）两者的概念并不等同①海关法律体系的范围除关税法律制度外，一般还包含通关、保税加工与仓储、知识产权边境保护、海关特殊监管区域以及暂准进出境等多项法律制度。，因此美国对外贸易区被视为境内关外的情况仅是指“关税法律”在区内不予适用，而非整套海关法律制度的不予适用。②参见朱秋沅：《中国自贸区海关法律地位及其知识产权边境保护问题的四点建议》，《电子知识产权》2014年第2 期。

（4）特色制度

为了全面贯彻对外贸易区“效率”“公平”以及“自由”的价值取向，美国制定了以下3 项具有代表性的特色制度：一是体现“效率”的主区（General-purpose Zones)与分区（Subzones）制度。③Andrew J.McGilvray, Enhancing the Foreign-Trade Zones Program for Small and Medium-Sized Manufacturers, Foreign-Trade Zones Board Staff Report, 2014.二是体现“公平”的关税倒挂（Inverted Tariffs）制度。④Mary Jane Bolle, U.S.Foreign-Trade Zones：Current Issues, CRS Report for Congress, 1999.三是体现“自由”的可选址框架（Alternative Site Framework, ASF）制度。⑤参见姜作利：《美国发展对外贸易区的经验与启示》，《山东师范大学学报（人文社会科学版）》2014年第2 期。

2.自由贸易区制度的“新加坡经验”

自由贸易区制度的“新加坡经验”主要由立法体例、管理体制、优惠政策3 个方面内容构成。

（1）立法体例

新加坡自由贸易区的立法主要包含2 个层面的内容：一是专门针对自由贸易区的立法，包括法律和行政法规。具体而言，法律是1969年9月颁布的《自由贸易区法》。⑥M.Ferguson, C.Steverango, Maximizing the Potential of the Foreign Trade Zone Concept in Canada, McMaster Institute for Transportation and Logistics, 2013.该法由新加坡最高立法机关制定，作为自由贸易区运行和管理的核心法律，对自由贸易区的定位、管理体制、运作机制等进行了全面规定。⑦参见董晨甦：《新加坡自由贸易区的发展》，《港口经济》2014年第2 期。行政法规是1969年9月制定的《自由贸易区条例》。其对《自由贸易区法》的主要内容进行了深入细化，以管理区内市场主体的日常经营行为。⑧参见李猛：《中国自贸区法律制度的构造及其完善》，《上海对外经贸大学学报》2017年第2 期。二是非专门针对自由贸易区的立法。除上述两部法律和行政法规，新加坡政府未再另行制定专法，而是主要由区内相关行政部门依照本国现行《海关法》《商品及税收服务法》《公司法》等法律法规，对市场主体开展必要的监管活动。⑨同注⑧。

（2）管理体制

新加坡自由贸易区的管理体制包含2 个层面：一是国家层面的宏观管理体制。新加坡并未在国家层面建立专门的管理机构，而是采取由财政部负责宏观规划，根据地区发展来判断是否需要设立自由贸易区，并依法指定某单位或者公司作为自由贸易区主营或者经营机构的管理方式。二是自由贸易区层面的微观管理体制。新加坡自由贸易区将行政管理与开发运营职能分离，区内由海关、民航局、港务局监管，专业管理公司运营。⑩参见盛宝富、陈瑛：《深度剖析新加坡樟宜自由贸易区》，《国际市场》2014年第1 期。

（3）优惠政策

新加坡自由贸易区的主要优惠政策充分体现了“信息化”“法治化”以及“自由化”的特征。具体而言，包括以下3 方面的内容：一是“单一窗口”服务体制。①参见储昭根：《新加坡自由港的成功之道》，《中国经济报告》2014年第7 期。二是税收优惠。②Anton Kleywegt, Mee Leng Goh, Guangyan Wu, Huiwen Zhang, Competition between the Ports of Singapore and Malaysia, http：//www.researchgate.net/publication/265114505, ResearchGate, accessed September 29, 2019.三是金融自由。③参见海南省外事侨务办公室调研组：《新加坡自贸港发展策略探析》，《今日海南》2018年第5 期。

3.自由贸易园区制度的“韩国经验”

自由贸易园区制度的“韩国经验”主要由概念体系、立法体例、管理体制3 个方面内容构成。

（1）概念体系

韩国自由贸易园区建设始于1970年设立的出口自由区，其后历经30 多年的发展，逐渐形成了包括关税自由区、自由贸易区、外资企业投资专区、国际自由都市、自由经济区等在内的自由贸易园区体系。从形式上看是从单一自由贸易园区发展成为种类众多的自由贸易园区体系，但背后体现的是韩国将自由贸易园区功能进行专业细化的发展理念。具体而言，当初的出口自由区具备的是综合的功能，而现在的自由贸易园区体系中，自由贸易区主导贸易功能，关税自由区主导物流功能，外资企业投资专区则主导传统的制造业功能。④参见陈志龙：《保税区改革与上海的战略选择》，经济科学出版社2004年版，第169 页。

（2）立法体例

韩国虽然开辟了多种自由贸易园区，但在设立每种自由贸易园区之前都出台了国家层面的专门立法，以保障其建设和管理活动的有序开展。⑤Yi-Chih YANG, A Comparative Analysis of Free Trade Zone Policies in Taiwan and Korea based on a Port Hinterland Perspective, 25 The Asian Journal of Shipping and Logistics, 273(2009).例如，2000年韩国制定了《关于自由贸易区的指定及运营的法律》，对自由贸易区的定位、管理体制、运作模式、优惠政策等进行了全面规定。除该法以外，其他有关法律如《外商投资促进法》《租税特例限制法》等法律完备，对自由贸易区形成了完整的法律支撑。⑥参见上海财经大学自由贸易区研究院、上海发展研究院：《全球100 个自由贸易区概览（上）（下）》，上海财经大学出版社2013年版，第673 页。

（3）管理体制

韩国自由贸易园区形成了国家和园区2 个层面的管理体制。以自由贸易区为例：一是国家层面的宏观管理体制。韩国自由贸易区设有专门的宏观管理机构，负责对全国各地的自由贸易区进行设区审批和协调管理等。⑦同注⑥，第667-668 页。二是自由贸易区层面的微观管理体制。自由贸易区层面的管理机构是中央政府的派出机构，代表中央政府对自由贸易区进行管理和运营。⑧参见尹轶立、刘澄：《韩国自贸区的发展逻辑及启示》，《技术经济与管理研究》2017年第7 期。

4.自由贸易港区制度的“中国台湾地区经验”

自由贸易港区制度的“中国台湾地区经验”主要由立法体例、管理体制、海关监管、优惠政策4 个方面内容构成。

（1）立法体例

中国台湾地区自由贸易港区的法律法规体系由基本法、部门法和配套法3 个层面构成。一是基本法。主要是2003年制定的《自由贸易港区设置管理条例》。该《自由贸易港区设置管理条例》在中国台湾地区法律中拥有最高效力等级。二是部门法。主要是由行政部门依据《自由贸易港区设置管理条例》的相关条文，制定并颁布的规定。三是配套法。主要是由更低一级的行政机构依据基本法和部门法的相关规定,颁布的具体操作规程。①参见上海财经大学自由贸易区研究院、上海发展研究院：《全球100 个自由贸易区概览（上）（下）》，上海财经大学出版社2013年版，第775 页。

（2）管理体制

中国台湾地区自由贸易港区建立了中国台湾地区和港区内2 个层面的管理体制：一是中国台湾地区层面的宏观管理体制。根据《自由贸易港区设置管理条例》（2003年版）第4 条，中国台湾地区在“行政院”下成立一个跨部会的“自由贸易港区协调委员会”。2009年该《自由贸易港区设置管理条例》修订后改为由“交通部”作为自由贸易港区设立和管理的主管机关。二是自由贸易港区层面的微观管理体制。中国台湾地区自由贸易港区内一般的行政事务可以由“港务局”“民航局”或“加工出口区管理局”等部门主管。②同注①，第774 页。

（3）海关监管

中国台湾地区自由贸易港区海关监管制度的设计建立在境内关外的区域性质基础之上，即自由贸易港区视同境内关税领域之外的经贸特区，货物在港区内自由流通，可不受输出入作业规定、稽征特别规定等的限制。由此，中国台湾地区对自由贸易港区的海关监管作出了以下2 方面的制度安排：一是港区企业完全自主管理。③参见邓丽娟：《台湾自由贸易港区的进展及其影响》，《台湾研究》2006年第2 期。二是货物自由流通。④同注③。

（4）优惠政策

中国台湾自由贸易港区除提供传统的税收、投资、金融等方面的优惠政策外，还提供了2 项其他国家和地区所没有的便利政策，即提供商务人士自由进出港区的便利以及在自由贸易港区高附加价值深层次加工。

5.自由港制度的“香港经验”

自由港制度的“香港经验”主要由立法体例、管理体制、海关监管3 个方面的内容构成。

（1）立法体例

香港虽然没有制定专门的自由港基本法，但香港全区自由港的地位由《中华人民共和国香港特别行政区基本法》加以明确和保障⑤《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第114 条：“香港特别行政区保持自由港地位，除法律另有规定外，不征收关税。”，该法在事实上发挥了自由港基本法的功能。同时，以该法为依据，香港从构建符合货物资金人员进出“三大自由”的政策和制度体系出发，对其法律法规进行了系统规划和体系调整，为自由港的繁荣发展提供了坚实的法治保障。具体而言，与香港自由港相关的立法，散见于《中华人民共和国香港特别行政区基本法》《进出口条例》《进出口登记规例》《应课税品条例》等法律法规之中。

（2）管理体制

香港自由港的管理体制由政府层面和操作层面2 个层面构成：一是政府层面。香港自由港由香港政府负责统筹管理，具体的行政主管机构包括工业贸易署、香港海关、香港港口发展局及航运发展局和入境事务处。二是操作层面。香港自由港与贸易相关的物流等操作层面的运作，大部分由私营企业负责，政府一般不加干预，从而有效保障了自由港的市场化运作。

（3）海关监管

香港自由港海关监管制度充分体现了风险管理和信息科技的优势。具体而言，主要包括以下2 方面内容：一是利用风险管理，提高货物流通效率。二是利用现代科技，提高信息透明度。

（二）国际知名自贸区（港）的法治经验借鉴

通过对上述5 个国家和地区自贸区（港）立法实践的全方位考察和比较，对构建中国特色自由贸易港“基本法模式”，可以提炼并总结出以下3 个方面的有益法治经验。第一，在立法体例方面，5 个国家和地区大都以国家层面统一的自贸区（港）基本法为核心，建立了完善的自贸区（港）法治体系（法律法规体系）。其中，自贸区（港）基本法主要承担框架性和方向性的指引功能，而由相关下位法律法规围绕基本法的立法宗旨和价值取向，对相关内容开展解释、细化和补充等工作。第二，在管理体制方面，5 个国家和地区大都构建了由国家层面的宏观管理体制和区（港）层面的微观管理体制所构成的双层管理体制。①参见燕秋梅：《自由贸易园区建设的国际经验及启示》，《现代商业》2016年第33 期。具体而言，国家层面的宏观管理体制存在2 种类型：一是“专管型体制”。政府设立专门的独立机构，负责自贸区（港）的事务管理，并对自贸区（港）进行监督和协调，如美国对外贸易区、韩国自由贸易园区等；二是“代管型体制”。由最高行政长官直接负责自贸区（港）的宏观管理，或将宏观管理权限委托给特定政府职能部门，如新加坡自由贸易区、中国台湾地区自由贸易港区等。②参见孟庆友、徐士元：《国外自由贸易园区管理体制对我国的启示》，《北京电子科技学院学报》2014年第1 期。区（港）层面的微观管理体制存在3 种类型：一是“政府主导型管理体制”。该体制下管理职责由政府部门承担，如韩国自由贸易园区、中国台湾地区自由贸易港区等。其优点在于，政府部门能够调动大量资源，有利于保障自贸区（港）开发建设工作的深度开展。二是“企业主导型管理体制”。该体制下开发建设和经营管理工作由政府授权的专业管理公司负责，如新加坡自由贸易区等。其优点在于，能有效发挥市场主体优势，使自贸区（港）的运营管理更加灵活、高效。三是“政企合一型管理体制”。该体制下管理职责由政府部门和专业管理公司共同承担，如美国对外贸易区等。其优点在于，能够同时发挥政府和专业管理公司的优势进行管理。③参见王丽英：《论中国自由贸易区行政管理体制——以中国(上海)自由贸易试验区为例》，《时代法学》2017年第2 期。第三，在政策和制度体系方面，5 个国家和地区都依据其自贸区（港）法治体系（法律法规体系），进行依法改革，形成了各具特色、符合自身发展定位的政策和制度体系。其中，既有共性的制度安排，如境内关外区域性质的确定、高效便捷的海关监管以及税收优惠等内容，也有根据本国（地区）自贸区（港）战略定位、区位优势及发展目标等所进行的差异化制度设计，如美国“主区”与“分区”制度、新加坡“单一窗口”服务体制、中国台湾地区高附加价值深层次加工政策等内容。

四、中国特色自由贸易港“基本法模式”的立法框架建议

为了对如何实现构建中国特色自由贸易港“基本法模式”这一问题作出全面回应，笔者认为，应在《京都公约》等国际条约的相关规定以及中国特色自贸区（港）法治建构探索实践的基础上，借鉴上述5 个国家和地区自贸区（港）国家层面统一立法的有益法治经验，从立法原则、法律效力、管理体制、法律地位（“治外法权”）以及政策和制度体系（核心领域）5 个方面入手，深入阐释中国特色自由贸易港“基本法模式”。

（一）立法原则

中国特色自由贸易港“基本法模式”的立法原则主要包括以下3 个方面的内容：一是从“内外关系”视角主动对接国际趋势原则。此前由美国主导的TPP 与TTIP（“两洋战略”）的核心议题、中美BIT 以及中美经贸谈判中的“结构性问题”均涉及我国国家层面的改革事项及其法治化问题。中国特色自由贸易港作为“新型特殊经济功能区”，致力于打造开放层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的改革开放新高地。因此，国家统一立法必须主动对接国际发展趋势，不断开展“压力测试”，方能有效应对美国对华极限制度施压。二是从“央地关系”视角独立建构法治体系原则。中国特色自由贸易港建设必须区分政策体系与法治体系，从而使上位法的价值取向具体而明确，并与改革方向和目标相衔接。三是始终坚持市场化导向原则。中国特色自由贸易港改革的核心是要进一步放松政府管制，推进市场化改革，打造法治的市场经济。因此，中国特色自由贸易港法治建构必须与改革方向和目标保持高度一致。

（二）法律效力

中国特色自由贸易港“基本法模式”下的核心法律为“中华人民共和国自由贸易港法”，其法律效力由两部分内容构成：一是法律/效力位阶。“中华人民共和国自由贸易港法”的法律/效力位阶必须高于国务院行政法规和部门规章及地方性法规，并能够根据“新法优于旧法和特别法优于一般法”的法律适用原则，对现行法律规定中与自由贸易港政策和制度体系不相一致的规定进行变更。此外，能够对税收、财政、海关、金融等属于国家事权及中央专属立法权范围的事项进行统一规范。因此，建议将该法定位在全国人大制定的基本法律。唯有此，才能形成全国自由贸易港改革“一盘棋”，强力推进各项复杂的高端改革事项。①参见李猛：《新时代我国自由贸易港建设中的政策创新及对策建议》，《上海经济研究》2018年第5 期。二是域外效力。该法可以主张一定程度和范围的域外管辖权，因为这符合我国进一步融入经济全球化进程所引发涉外经贸利益关系错综复杂的格局，加快构建中国特色对外开放（涉外）法治体系。

（三）管理体制

实践经验充分证明，管理体制是国际自贸区（港）成功运行的关键因素。管理体制包括管理机构与运行机制，前者是管理体制的核心要素。当前，“一区多片”模式下的中国自贸试验区建设主要是在两个相对独立但又紧密相连的行政管理系统内进行，即国家层面的“国务院自由贸易试验区工作部际联席会议制度”与省级层面的“自贸试验区（推进）工作领导小组”。比照国际成功经验，这种独具中国特色的“双层管理体制”具有一定优势，但又有先天不足。②参见陈利强：《自由贸易试验区的“中国模式”论纲》，2016年浙江大学博士后研究工作报告。因此，中国特色自由贸易港应借鉴国际经验，同时立足国情，妥善构建其管理体制：一是建议选择“专管型体制”作为宏观管理体制。由于中国特色自由贸易港事项会涉及多部门的利益，而“代管型体制”在管理的权威性上可能存在不足，难以有效协调各部门关系。因此，建议借鉴“美国经验”，在国家层面设立专门的“中国特色自由贸易港建设委员会”，由中央政治局常委担任负责人，其成员由多个国家部委负责人组成。这种模式能较好地协调各部门的利益分配，营造一个“系统集成、协同高效”的改革环境。二是选择“政企合一型管理体制”作为微观管理体制。该种管理体制能同时发挥政府总体协调和专业管理公司市场化运作的优势，既有利于中国特色自由贸易港通过这一管理实践，逐步厘定政府与市场关系的边界，同时也符合国际自贸区（港）管理体制的发展趋势。具体而言，可以在中国特色自由贸易港内设立法定的“自由贸易港管理委员会”，负责行政管理工作，同时设立企业化的管理公司，负责自由贸易港的经济管理活动。

（四）法律地位（“治外法权”）

“治外法权”是指一定的人和物虽处于一国领土之内，但在法律上被认为是处于该国之外，不受当地法律的管辖。当前，国际自贸区（港）可以划分为3 种类型，即主权自贸区（港）、非主权自贸区（港）以及现代自贸区（港）。①InterVISTAS Consulting Inc., Feasibility of a British Columbia Foreign Trade Zone (FTZ) Program, 2011.3 种类型的自贸区（港）都被认为不属于国家海关区域的一部分，但除主权自贸区（港）外，在另外2 种类型的自贸区（港）内，如没有特殊规定，包括海关法在内的国内法律全都予以适用。可见，“海关治外法权”是自贸区（港）的最基本特征。因此，笔者建议，我国可以通过“中华人民共和国自由贸易港法”，将“治外法权”理论制度化。在明确规定海关法在自由贸易港内是否适用及其适用范围的基础上，逐步探索中国特色自由贸易港主权归属、法律豁免/不适用、特别法优于一般法原则、司法管辖以及争议解决等法律地位问题。

（五）政策和制度体系（核心领域）

通过借鉴《京都公约》等国际条约的相关规定以及国际知名自贸区（港）政策和制度体系构建的法治经验，并吸收中国特色自贸区（港）“三层次联动推进模式”与“特别授权法模式”的理论研究和实践探索成果，笔者认为，中国特色自由贸易港“基本法模式”的政策和制度体系（核心领域）应当主要包括全球共性制度、法治环境制度以及产业发展制度3 个方面内容。

1.全球共性制度

从国际知名自贸区（港）的立法实践看，全球共性制度主要包括境内关外、监管模式、贸易便利、投资准入、市场准入、财税政策、金融创新、信息自由、自然人移动等内容。

（1）境内关外

境内关外是全球自贸区（港）的共性本质特征，如何理解并构建境内关外制度将直接影响到中国特色自由贸易港对外开放的广度和深度。②参见龚柏华：《上海自由贸易港“境内关外”概念和机制辨析》，《海关与经贸研究》2018年第2 期。从国境与关境的关系角度看，境内关外是法治而非地理概念，其是指地理上在一国国境之内，但法律上在海关关境之外。③World Maritime News, Brexit Sets Stage for UK Free Ports, https：//worldmaritimenews.com/archives/206415/brexit-sets-stage-foruk-free-ports/, World Maritime News, accessed September 29, 2019.同时实践已经充分证明，境内关外存在3 大定律：一是效益与关税区市场大小成反比。二是程度与功能成反比，即程度越高、功能越少。三是与其追求境内关外，不如追求“境内关外+内外贸一体化”。这3 大定律说明，境内关外是一把双刃剑，程度越高，越方便与境外市场交流，但同时妨碍与境内市场交流。④参见王志明：《海关特殊监管区贸易监管体制改革探索》，《学海》2014年第6 期。因此，中国特色自由贸易港不能仅仅着眼于对外开放，追求高程度的境内关外，而应该提高对外开放的质量和发展的内外联动性，推进对内对外高水平双向开放。笔者认为，可以借鉴美国对外贸易区的设区理念，即降低国内企业的生产成本，提高其国际竞争力，通过适当的制度安排，建立符合国情的境内关外制度。从2018年8月公布的《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》①2018年8月公布的《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》在“（五）实施高标准的贸易自由化”中强调：“在新片区内设立物理围网区域，建立洋山特殊综合保税区，作为对标国际公认、竞争力最强自由贸易园区的重要载体，在全面实施综合保税区政策的基础上，取消不必要的贸易监管、许可和程序要求，实施更高水平的贸易自由化便利化政策和制度。对境外抵离物理围网区域的货物，探索实施以安全监管为主、体现更高水平贸易自由化便利化的监管模式，提高口岸监管服务效率，增强国际中转集拼枢纽功能。支持新片区发展具有国际竞争力的重点产业，根据企业的业务特点，积极探索相适应的海关监管制度。相关监管政策制度由海关总署牵头另行制定。”的文字表述看，上海自贸试验区临港新片区将建立洋山特殊综合保税区，构建境内关外制度。

（2）监管模式

“一线放开、二线（安全高效）管住、区内自由/不干预”是自由贸易港监管模式最经典的概括和表述。一是“一线放开”。“一线”是指自由贸易港与国境外的通道口。可以实施负面清单监管制度，即负面清单之外的货物、物品、技术进出“一线”均不报关、不统计、不验证，只需传输电子单证，同时实施关税及进出口环节税豁免政策。二是“二线（安全高效）管住”。“二线”是指自由贸易港与关境内的通道口。“二线管住”，即实施惯常的海关监管制度，同时积极实施“知情守法”、选择性征税、货物状态分类监管、“单一窗口”“由企及物”等理念和制度。三是“区内自由/不干预”。“区内自由/不干预”的传统功能是指区内货物可以进行任何形式的储存、展览、组装、制造、加工、流动、买卖等，无需海关批准，只需备案，出区核销。而其现代功能则是指货物、资金、运输、人员、信息五大进出自由。由于各个国家（地区）的国情、现实需要和发展定位存在差异，因而海关监管的领域和程度也有所不同，中国特色自由贸易港应当借鉴国际知名自贸区（港）海关监管的先进理念和方式，同时立足战略发展需要，构建符合国情的监管模式。

（3）其他制度设计

从5 种“国别（地区）经验”的立法实践看，中国特色自由贸易港的制度设计应当围绕货物、资金、运输、人员、信息等五个方面展开，涉及贸易便利、投资准入、市场准入、财税政策、金融创新、信息自由以及自然人移动等制度。具体而言，一是贸易便利，重点包括贸易结算自由、贸易主体制度、航运物流体系等内容。二是投资准入，重点包括外资准入和鼓励政策等内容。三是市场准入，重点包括企业注册程序、企业注册资本以及企业管理等内容。四是财税政策，重点包括相对赋税程度和赋税方式等内容。五是金融创新，重点包括金融服务水平、资金进出自由、融资汇兑自由等内容。六是信息自由，重点包括网络自由和新闻自由等内容。七是自然人移动，重点包括居住自由、就业自由、进出境自由等内容。

2.法治环境制度

中国特色自由贸易港的全面建设和深入发展离不开“事中事后监管制度”与“多元化纠纷解决机制”等国际一流法治环境或法治化营商环境②2019年8月公布的《中共中央 国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》在“（二）战略定位”中提出：“全面提升法治建设水平，用法治规范政府和市场边界，营造稳定公平透明、可预期的国际一流法治化营商环境。”等相关事项的支撑和保障，因而，“中华人民共和国自由贸易港法”有必要对此加以明确和规范。

（1）事中事后监管制度

构建事中事后监管制度对于中国特色自由贸易港市场秩序的维护、安全风险的防范以及与国际惯例相接轨具有重要意义。当前，建立健全的事中事后监管制度在美国、日本等发达国家已经较为完善，形成了体系化的经验成果。③参见庄锡强：《关于建立自由贸易试验区事中事后监管体系的研究》，《发展研究》2016年第2 期。同时，我国自贸试验区战略实施至今，也已探索形成了一系列可资借鉴的制度创新成果。①参见丁友良：《比较视野下浙江自贸试验区事中事后监管体系建设研究》，《浙江海洋大学学报（人文科学版）》2018年第4 期。因此，中国特色自由贸易港应当在系统集成国内自贸试验区制度创新成果的基础上，汲取借鉴国际先进法治经验，从监管体系、监管机制、监管手段等方面入手，构建并完善中国特色自由贸易港事中事后监管制度，实现法治化监管。

（2）多元化纠纷解决机制

中国特色自由贸易港的建设离不开国际一流法治环境或法治化营商环境的构建，系统建立集诉讼、仲裁、调解于一体的多元化纠纷解决机制是其长远发展的必然趋势。对此，各地自贸试验区已经开展了积极的实践探索，如重庆自贸试验区建立了诉讼、仲裁与调解一站式纠纷解决机制；福建自贸试验区、广东自贸试验区等也采取多项措施，构建多元化纠纷解决机制，不断提升自贸试验区法治服务保障水平，完善法治化营商环境。可见，从上述地方实践中提炼共性经验，结合国际发展趋势和惯例，构建符合我国国情的多元化纠纷解决机制具有较强的可行性。

3.产业发展制度

由于地理位置、发展定位以及战略导向的不同，未来中国特色自由贸易港的产业发展必然各具特色，因而难以在国家层面的基本法中对此作出统一安排。笔者建议，借鉴国家事权已经法治化的授权修法的“上海路径”和国家事权尚未法治化的授权立法的“浙江路径”经验，在基本法中对产业发展所涉的相关事权和立法权进行一揽子授权，将事权和立法权下放至自由贸易港层面，由各自由贸易港根据自身实际开展立法修法等活动，以促进特色产业的发展。