美国房产税制度对我国立法的启示

郜宇鹏

(中央财经大学,北京 100081)

2019年全国人大常委会工作报告中,栗战书委员长提出：“今年将集中力量落实好党中央确定的重大立法事项,包括制定房地产税法等立法调研、起草。”2018、2019连续两年,我国的《政府工作报告》均提到推进房地产税立法。值得一提的是,相比于2018年的“稳妥推进房地产税立法”,今年两会更是明确指出“稳步推进房地产税立法”,从“稳妥”到“稳步”的转变说明我国房地产税的改革速度正在加快,房地产税呼之欲出。房地产税起源于物业税,它是针对房产和土地保有环节所征收的税种。目前,我国针对房地产税还没有出台相应的法律法规,但房地产税立法已经成为社会公众热议的话题,房地产税的开征会对房地产市场形成一定的影响。房地产税作为一种国际通行的税种,在美国已经存在200余年,在不断的变革调整中,美国房产税已经形成了自己的特色。关于房地产税一些共性的制度安排, 美国的经验对于我国建立完善的房地产制度具有重要的参考价值。

一、美国房产税的发展历程及特点

(一)美国房产税的发展历程

美国从建国到今天已有200余年,经过不断的发展、革新,一种较为完善的房产税制度在美国生根发芽。这种制度决定了税率由郡、市两级政府根据自己的预算制定,加上相对完善的税基评估制度以及科学的评估机制和一系列税收优惠，使得州以及地方政府拥有了大量且稳定的收入,为包括消防、教育建设、基础建设等诸多方面提供了强有力的支持。根据数据显示,近年来,房产税在美国地方各级政府总体收入的平均占比超过50%,房产税已经成为美国州以下各级政府的主要收入来源,同时也实现了地方各级政府财政预算的平衡。

1.初期。美国房产税萌芽于18世纪末,最早可以追溯到美国第一部宪法——《1787宪法》。该宪法明确赋予联邦政府征收包括房产税在内的直接税的权力。征收的房产税被用来支持独立战争的军费开支。直到1818年,伊利诺伊州第一个实现了对其境内的不动产征收房产税。南北战争结束后的19世纪中期,各州纷纷独立,加入联邦。为了尽快从独立后的财政泥潭中走出,其他各州向伊利诺伊州学习,设立了针对房屋的房产税制度。

2.第一次变革期。20世纪初期,经过南北战争后50余年的稳定发展,美国大部分地区实现了城市化,随之带来的是房屋价格的飞速上涨,房产税的征收总额也越来越高。这一阶段的房产税迎来了美国历史上针对房产税制度的第一次变革。变革方向分为纳税人与征税主体两方面。

对于美国公民来说,房产税的提高无疑加大了负担，因此税收优惠政策的颁布迫在眉睫。其主要的改革成果有两个：一是税收抵免机制(Circuit Breaker),即设定一定的最高额,如果经过计算需要征收的房产税高于这一数值,那么自动减免；二是针对收入较低的人群以及达到一定年龄的老年人实行减免政策。

对于征税主体来说,房产税的征收权从州政府逐步下放到地方政府。

3.第二次变革期。第二次世界大战结束后,美国逐渐成为经济强国,繁荣的经济背后也暗藏着停滞性通货膨胀(简称滞胀)的危机。房地产价格再次飞速上涨,公众的税负压力不断加大。为了解决这一危机,美国各州纷纷出台了新的房产税政策,这一阶段的主要特色是房产税限制。代表性的变革来自加利福尼亚州的“13号提案”,该提案涉及征税房屋价格的认定、重复性征税的减少与免除等,加利福尼亚的这一提案为美国其他州的房产税征收制度提供了新的思路。时至今日,美国逐步形成了一套行之有效的房产税征收制度。这一制度的征收主体是不动产以及其上面的建筑物,郡、市两级政府按照需要确定浮动税率制度。

(二)美国房产税的特点

美国作为当今世界上发达的经济体,其房地产税收体系已经过200多年的发展与实践,在西方发达国家中比较完善,具有代表性，目前美国的房产税制度中税率以及税基采取浮动制。从税率来看,它往往按照各级政府的需要来制定,美国各个州的房产税税率维持在0.2%～2.5%。从税基来看,它的对象是房地产的评估价值,然后再乘以征税的比例。这其中就有很多不同的评估方式,如市场比较法以及入息收入法。各个州根据自己的实际情况采取不同的评估方式。浮动税率、税基的政策带来的是美国各州每年征收房产税的数额并不相同,如果某年某地区房价飞涨,那么政府就会做出相应的调整。美国的房产税制度运行200多年,其中不乏存在纳税人与政府的博弈，因而形成了一系列的税收优惠制度,如税收的延期、抵扣以及针对特殊人群的减免政策。税收的优惠大大减轻了纳税人的压力,实现了“因地制宜”。根据调查数据显示,美国的房产税占家庭总收入的3%左右。美国房产税主要包括以下几个特点：

1.地方政府征收的主体地位。与我国“中央、省级、市级、县级、乡镇级”五级体制不同的是,美国作为一个由50个州组成的国家,它分为联邦、州、地方三级政府机制。联邦和州有自己的立法权,地方政府虽然没有立法权,但可以根据州的授权获得一定的权力。这一点主要体现在地方政府可以在州的授权下独立决定税率及减免政策。州政府在征收工作中往往扮演制定评估标准等宏观性工作的角色。地方政府常常是房产税征收的具体实施者,需要对管辖区域内的征税房屋进行价值评估,最终把这一数据传递给州。执行工作则由地方的税务局开展。

2.浮动税率制度。美国房产税的征税对象是针对房屋的保有阶段,由于各州按需征收的政策,美国采取浮动税率制。但整体而言，各州的征收范围在0.2%～2.5%。WalletHub2019年的统计数据显示,新泽西州以2.44%的税率蝉联全美房产税最高州别,伊利诺伊州则以2.31%居次,新罕布夏州以2.20%排名第三。全美房产税税率最低的州为夏威夷州,房产税税率只有0.27%。美国各地方房产税税率的确定依据之一是该地地方政府的财政预算。这一预算额度内需要减去除房产税之外的各项收入,得出该年需要征收的房产税总额，根据地方政府整理的本地区各房屋评估总价值，最终得到本地区的税率。

3.完善的评估方法。房产税的征收工作涉及标准制定、组织工作、具体征收三大块，这也正是州、地方政府、地方税务局三者的分工。州政府制定征收的程序流程以及房屋估值标准;地方政府组织协调工作,牵头设立评估委员会;地方税务局负责房产税的征管。

税基是房产税征收的重要依据。关于税基的确定,目前美国各州总体上形成了三种模式,分别为可比价格方法、利息收入法、重建成本法。可比价格法的适用对象是自有的房屋,也是被各州广泛接受的估值法。具体而言,可比价格法是以近期房地产市场的价格为基准,根据不同房屋的具体情况(房屋大小、建设时间、设施陈旧度等)上下浮动。该方法虽然广泛运用于自有住房,但对于市场流动性低的工商业不动产发挥的功能有限。利息收入法是另外一种房屋估值办法,它的适用范围要小于可比价格法,仅在少数州作为一种补充，其征收对象是能够不间断地产生利息收益的房屋,包括停车场、用于出租的公寓、盈利的商店、办公的写字楼等。利息收入法弥补了可比价格法的缺陷。利息收入法的典型案例来自纽约州,该州用于出租的公寓的税基是年租金，根据租金的不同,房产税被划分为不同的等级。重建成本法适用范围同样比较小，目前仅佛罗里达州和加利福尼亚州在使用。它的适用对象为不会产生收益的,并且市场流通率低的房屋。“重建成本”一词特指如果重新建设类似房屋所需要的总金额,在此基础上考虑折旧费等因素。重建成本法的使用使政府在评估时只需考虑房地产的建设成本,其实是对评估方法的简单化处理。

4.多形式的评估周期。评估周期同样是政府进行征税管理面临的难题。美国各州运行不同的制度，大体来说,主要分为三类:年周期、指定周期和比例重估。年周期指的是政府根据房地产市场的涨跌情况,每一年都要进行一次评估。指定周期指的是需要有一个确定的估值期间,这个区间通常是2～10年不等。一旦房屋进行了初次估值,在这个期间内,直到下一周期开启前,估值都以初次估值定额。当然,假设房屋被灭失,或者用途发生了变化,那么就要进行重新估价。 比例重估特指在指定周期评估的制度内,每一年都会对全区范围内一定比例的不动产进行重新估价。打个比方,A区确定了本地的指定周期为10年,那么每一年该地区都会有十分之一的房屋被重新估价,一直到第10年再进行全面估价。

5.完善的欠款处罚制度。对于房产税的征收,税务局的征收周期分为季度、年度、半年度三种方式。税务局在一定时间内将纳税信件寄送到纳税人家中,纳税人需要在规定的时间内完成缴税义务。当然,纳税人拥有推迟申报的权利,这一区间通常是30天。如果说在指定的区间内没有缴纳,税务局将会采取收滞纳金的措施,并且根据房屋的估值加收十分之一的惩罚金。如果纳税人长期不缴纳税款,那么政府可以将该房屋拍卖,所得价款用来抵扣税金及罚款。

6.多样的优惠政策。经过20世纪初以来房产税的两次变革,美国总体上形成了三大优惠政策,包括减免税、延期缴纳、税金的抵免。首先,减免税,顾名思义指的是对符合一定条件的房屋进行减税和免税处理。具体而言,如果房屋属于纳税人所买的第一套并且非盈利经营性的自住房屋,那么可以享受免税的优惠政策。有些州也会指定一定的面积和房价额度,对于在这一范围内的房屋免征税款。这往往是对纳税人的第一套自用房屋与其他多套或经营性质房屋的区分。一般而言,各州均从第二套房屋开始征税,税率较之前也有提升。其次,延期缴纳针对的是社会上一些弱势群体，如低收入、残疾人士、老年人。如果他们所拥有的房屋价值大幅增加,但是他们没有足够的资金缴税，那么可以规定一定的延迟期限,先按照涨价前的房屋估值缴纳,增值的部分推迟缴纳。最后，是针对税金的抵免制度。之所以存在抵免制度主要有两个原因:一是为了体现公平合理,税法只对财富的增值部分征税,也就是会从收入中扣除成本，如扣除房屋每年的折旧、买房时的房产税、出租房屋产生的各类费用等;二是税法在政策层面的考量，如给予自住房屋在买进卖出差价和按揭利息方面的税收减免,让买房更轻松、换房更自由。

二、我国房产税的发展历程及特点

(一)中国房产税的发展历程

我国的房产税肇始于20世纪50年代颁行的《全国税政实施要则》。1986年9月,国务院正式颁布了《中华人民共和国房产税暂行条例》(以下简称《房产税暂行条例》),我国房产税制度进入新的时代。该条例规定了个人的、不以营业为目的的住房无需缴纳房产税。该条例颁布后,我国房产税在自有商品房的市场基本退出。改革开放30年后,我国经济实力增强,人民生活水平提高,随之而来的还有房价的增长。为了维护人民群众的切身利益,2010年,国务院经过科学的论证提出了房产税改革的试点工作，首批试点城市包括上海市和重庆市。虽然房产税试点取得了一些成效,但因“摸着石头过河”，也存在一些缺憾,如房产税在控房价等方面仍有待改进。

(二)现行房产税制度的不足

1.税率的规定。我国房产税税率的确定缺乏灵活性。1986年国务院颁布的《房产税暂行条例》第4条规定:“房产税的税率,依照房产余值计算缴纳的,税率为1.2%;依照房产租金收入计算缴纳的,税率为12%。” 这也就意味着全国房产税统一按照此规定征税,对于特殊地区的特殊情况并未特殊规定。我国幅员辽阔,各地区经济发展存在一定的差异,统一的税率制度可能会加剧地方发展不平衡。与美国房产税每年“按需划定”不同,固定的税率制度在一定程度上可能过于机械,缺乏灵活性。

2.税基的确定。我国房产税税基的确定方式有待进一步改进。根据1986年国务院颁布的《房产税暂行条例》第3条规定:“房产税依照房产原值一次减除10%至30%后的余值计算缴纳。具体减除幅度,由各省、自治区、直辖市人民政府规定。没有房产原值作为依据的,由房产所在地税务机关参考同类房产核定。房产出租的,以房产租金收入为房产税的计税依据。”可以看出,税基的对象是房屋原值以及租金，这样的规定不能体现房地产市场的变化，通过原值计税的方式也有不合理之处。首先,我国近年来经济飞速发展,各地区往往原值与市值相差很多。通过原值计税的优点是简单易行,可靠度高，缺点是没有考虑到房屋的增值,按照原值征收的房产税往往体量小,难以满足征税的需求。其次,房屋原值的真实性难以把握。现实生活中,签订买卖合同时,交易双方为了减少税金,往往签订两份以上的内容不相同的合同,一份对内,一份对外。房屋的真实原值与登记价值差异较大。最后,由于近年来房地产市场火热,建材成本提高,房价也逐渐提高。如果采用原值计税法,就可能出现1980年建设的房价原值低于2010年建设的房屋,不同时代的房屋税率差异很大,这样也不利于房地产市场的发展。

3.征收体系。从目前来看,我国房产税的征收体系有待进一步完善。1986年国务院颁布的《房产税暂行条例》在级别上属于行政法规,试点城市上海、重庆颁布的暂行办法属于地方政府规章。根据《中华人民共和国立法法》第八条第六款规定:“下列事项只能制定法律:税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度。”实际上试点城市的规定与我国《立法法》的规定有所违背。因此这就需要我们加快房地产税的立法工作,明确我国房地产税的征收体系。此外,从试点城市来看,房屋的估值主要是依据市场交易价,针对谁来征、如何征、如何估价等问题,试点城市没有做出具体而明确的回答。这些都有赖于房地产税征收体系的完善。

三、美国房产税制度对我国的启示

(一)完善税率制度

房地产税作为抑制房价的利刃,需要综合考虑各地区的现实情况。首先,针对以炒房为目的炒房客在大中型城市大量购房的情况,我们就可以采用个人所得税中的超额累进税率,加大惩罚的力度。其次,针对我国目前的经济水平以及试点城市的经验,税率不宜过高,应慢慢过渡,使房地产税在控房价、调收入方面发挥应有的作用。我们需要高度警惕因同一税率带来的新的税赋负担。最后,我们可以借鉴美国的做法,指定一个基础税率，由全国人大授权各省、自治区、直辖市因地制宜,制定本辖区内合理的房产税税率。但同时全国人大需要制定一个浮动区间,以防止地方执行过程中的权力滥用现象。

(二)完善评估制度

第一,建立健全房地产的上网制度。逐步完善房屋登记的全国统一联网制度,各省市房屋登记信息实现无障碍沟通,更好地实现信息公开透明。

第二,完善评估机构建设。可以成立由房产管理机构、税务局、专业的第三方评估机构共同组成的委员会，在合法、合理的基础上公正、公开评估,增强社会公信力。

第三,完善评估周期制度。美国各州同样运行着不同的周期制度，大体来说主要分为三类:年周期、指定周期和比例重估。我们可以借鉴并综合考虑我国幅员辽阔的特点,根据一线城市、二线城市、三线城市选择不同的周期制度。一线城市由于经济发展飞速,房屋价格变化也呈现出快速发展的趋势,因此年周期评估法较为合适;二线城市房价变化速度较慢,可以采用指定周期评估与比例重估相结合,如3年或5年一估价,期间内每年对部分房价重估,保证税基的真实与准确;三线城市房价变化更小,可以只采取指定周期评估法,确定一个估值期间,这个区间通常是2～10年不等。一旦房屋进行了初次估值,在这个期间内,直到下一周期开启前,估值都以初次估值定额。

第四,选择适合的评估方式。美国常用的评估方法为可比价格法,以近期房地产市场的价格为基准,根据不同房屋的具体情况(房屋大小、建设时间、设施陈旧度等)上下浮动。可比价格法的优势在于操作性强,能够真实反映房屋价值,综合考虑房屋的区位、陈旧度等因素。除此之外,我们还要考虑房屋价格的涨跌,然后根据这个数值对房屋价格进行折扣计算。

第五,建立有效的救济机制。俗话说:“有救济才有权利。”由于房屋估值的重要性,一旦错误估价,可能带来严重的社会后果。在房地产立法的过程中,我们需要规定相应的救济措施,如申诉、复议等基本途径。在评估的进程中,评估机构要做到公正与公开,在阳光下运行权力,让人民群众的切身利益得到实实在在的保护。

(三)完善税收优惠制度

在房地产税立法的过程中,我们需要充分考虑弱势群体的利益。在调查房屋性质、纳税人生活水平的基础上,确立一定的税收优惠制度。首先,对于免税政策,主要分为三类:第一类是针对老弱病残等弱势群体,这有利于实现社会的稳定与和谐;第二类是针对社会公共性住房,如医院、学校、廉租房、军事建筑屋;第三类是对于纳税人第一套、自用的、非营利的住宅,这是满足个人生活必需的要求。其次,减税政策。为了减少对中低收入者的影响,对于纳税人二套及以上房屋,如使用目的是为了提高家庭生活水平,可以实行一定面积的免税额,对于超过这一面积的房产部分,需要按照规定缴纳房地产税。 最后,可以学习美国的延迟缴纳政策。对于低收入群体,自用的第一套房屋增值较大时,可以先按照房屋的原值征税,对于房屋增值部分可以给予一定的延期。