财政体制机制助力粤港澳大湾区发展初探

张沙沙

(广东财经大学，广东 广州 510320)

改革开放40年以来，“珠三角”成为中国经济高速发展的样板。粤港澳大湾区经济实力、区域竞争力显著增强，已具备建成国际一流湾区和世界级城市群的基础条件。2019年2月18日，中共中央、国务院正式公开发布《粤港澳大湾区发展规划纲要》，这份纲领性文件从粤港澳大湾区的战略定位、发展目标、空间布局等方面做了全面规划，标志着大湾区建设从战略构想进入到全面实施阶段。粤港澳大湾区建设由习近平总书记亲自谋划，是推动“一国两制”事业发展的新实践。我们应抓住粤港澳大湾区建设带来的发展契机，努力把粤港澳大湾区建设成为国际一流的大湾区和城市群。

当前，一方面，在经济全球化、社会信息化、文化多样化的背景下，各国经济融合在一起，新一轮的人力资源和科学技术革命为粤港澳大湾区发展带来了机遇，我们可以在吸收世界三大湾区发展经验的基础上发挥粤港澳大湾区的特色，提高粤港澳大湾区的国际竞争力。另一方面，粤港澳大湾区的发展也面临诸多挑战，包括大湾区经济运行仍存在产能过剩、供给与需求结构不平衡不匹配等突出矛盾和问题，存在湾区内区域之间经济发展不协调、生态环境恶化、人口红利退减、经济增长内生动力有待增强等问题(沈述红，2019)。基于粤港澳大湾区面临的问题和挑战，本文旨在通过分析大湾区建设，探讨财政体制机制应如何助力大湾区经济发展，使新时代财政承担起促进经济发展的重大责任。

一、财政体制机制对粤港澳大湾区发展的重大意义

粤港澳大湾区包括香港特别行政区、澳门特别行政区和广东省广州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、东莞市、中山市、江门市、肇庆市，是我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一，在国家发展大局中具有重要战略地位。按照规划纲要，粤港澳大湾区不仅要建成充满活力的世界级城市群、国际科技创新中心、“一带一路”建设的重要支撑、内地与港澳深度合作示范区，还要打造成宜居宜业宜游的优质生活圈，成为高质量发展的典范(汪行东，2019)。这是立足全局和长远发展做出的重大谋划。就目前发展形势来看，我国正处于经济转型的关键时期，经济发展已经进入新常态。面对全新的发展环境以及发展需求，科学合理的财政体制机制可以克服粤港澳大湾区发展中的市场失灵、区域发展不协调、创新能力不足、产业结构不合理以及“一国两制”带来的区域融合等问题。

湾区经济发展的有效推动离不开财政政策的制定、实施、完善与发展。财政是保证经济发展水平的重要因素之一，制定与实施的财政政策的优劣能够直接影响整个经济发展水平(杨扬，2018)。通过构建有利于粤港澳大湾区基本公共服务均等化的制度框架，建立健全大湾区内融合发展的体制机制和政策体系，能更好地助力大湾区的发展。粤港澳大湾区的发展是推动我国建设现代化经济体系的重要举措，也是推动我国形成全面开放新格局的重要战略部署。进一步创新财政体制机制，更好地推动粤港澳大湾区的发展，是实施打造高水平、高质量发展战略的手段。我们应该看到财政不仅仅是一种资金的投入，更是反映基本公共价值、推动体制机制创新的载体。

二、建设粤港澳大湾区面临的挑战

粤港澳大湾区建设虽然具备很大的优势，但也充满着挑战。与美国纽约湾区、日本东京湾区和美国旧金山湾区等世界三大湾区相比，我国大湾区的发展显得略不成熟。在探讨国外湾区经济理论的同时，要结合粤港澳大湾区的不足之处，凝聚各方力量、运用多种手段构建系统机制，解决好大湾区发展的问题。

(一)一个区域“两种制度”下的问题

与世界三大湾区相比，粤港澳大湾区具有“一国两制”“三系”与“四核”的特色，即一个国家两种制度，三个关税区、三种货币和三种法律体系，以及圈定有香港、广州、深圳和澳门四个核心城市。这就意味着大湾区的发展面临众多的关于制度及体制难以衔接而产生的资源整合方面的摩擦及障碍，不同政治、经济和法律制度所引起的经济模式、法律体系等重大领域的差异，不同关税区下关税水平、税制管理办法不同，这些差异必然造成行政模式、管理模式的不同。仅着眼于解决这些问题，都需要很长的时间才能达到“一体化”的效果。而市场经济体制本身就存在固有的弊端，我们无法直接通过市场去解决大湾区一体化过程中存在的问题。因此，构建一个法治财政体制机制显得尤为重要。

(二)区域内发展不协调

目前，大湾区城市群形成了“9+2”巨大城市绵延地带，空间整合进展仍较为缓慢。就发展情况来看，香港、澳门、广州和深圳是四大龙头，在城市间的竞争方面，香港、广州、深圳间“龙头”争论从未停止。同时，三城在经济和文化上的强势，也使区域内城市间形成了“领导”与“被领导”的关系，城市群内部缺乏合理的功能定位。例如，深圳和广州由于竞争不当，在机场建设方面便造成了资源浪费和财力损失。创新资源的地区分布不均衡、固有的行政体制差异也导致了“诸侯经济”以及重大基础设施的“独享独用”，湾区城市群之间的错位发展与协作共赢机制缺失。例如，中山市、江门市、肇庆市等地区发展缓慢，无论是科技创新、人才资源还是交通基础设施、发展环境都无法与其他城市相媲美，这也严重影响了区域化整体水平的提高。因此，构建一个协调发展的财政体制机制有利于促进区域协调发展。

(三)产业结构不合理、产业创新不足

十九大报告中习近平总书记强调，“要大力发展实体经济”，而制造业是实体经济的主体和核心，是立国之本、兴国之器和强国之基。近年来，我国产业市场发展过于注重第三产业，致使第二产业发展滞后，这存在着严重的经济泡沫。只要实体经济充满活力，经济质量自然会有所提高，我国的产业才能有坚实的发展基础。因此，提高经济发展质量的根本在于提高制造业的发展水平，而创新是发展的第一动力。就目前情况而言，我国制造业缺乏科技创新和国际竞争力，重要领域的产品仍然需要依赖国外进口，技术人员也存在大量缺口，制造业领域活力不足，产业领域都倾向于发展第三产业。而第三产业不是从天而降的，它是依附于第一产业和第二产业而生的(范恒山，2019)。除此之外，湾区内部产业发展水平差距甚远，加大了协调的难度。在经济新常态的时代背景下，不能仅仅把提高第三产业比重和降低第一产业比重当作衡量产业结构优化的标准。因此，构建一个创新发展的财政体制机制有利于提高经济发展水平。

(四)生态环境恶化、人口红利减退

“绿水青山就是金山银山”是习近平总书记一直强调的发展理念。近年来，全球环境恶化、人口红利锐减严重影响了人与自然的和谐相处，重工业的发展也受到阻碍。粤港澳大湾区的建设战略不仅要着眼于经济协同发展，更要着眼于社会民生，在2019年政府工作报告中依然强调要保持生态环境的持续改善。在经济飞速发展的同时，我们也应看到粗放型经济发展模式已经不能适应经济发展的需求。面对新时代的新矛盾、新目标和践行新发展理念的新要求，必须转换财政体制机制。因此，建立一个绿色发展的财政体制机制有助于保持可持续发展的生态环境理念。

三、助力粤港澳大湾区建设财政体制机制的对策建议

粤港澳大湾区的建设不仅要符合市场经济运行的规律，也要适当发挥政府在市场中“无形的手”的作用。财政体制机制建设作为强有力的手段，必须要立足于我国国情，研究构建一个适应创新、共享、绿色、协调以及开放发展的新的财政体制机制(卢洪友，2018)。在供给侧结构性改革的背景下，为助粤港澳大湾区建设，针对财政体制机制给出以下建议：

(一)构建一个法治财政体制机制

大湾区的最大特点是“一国两制”，这给湾区经济发展带来了很多问题。与世界湾区相比，“一国两制”带来的制度问题无法从已有的发展中吸取经验，这就要求大湾区建设必须努力破解现实难题。国家治理的现代化，要求建设法治国家。大湾区的特殊性要求用法治化方式协调解决相关问题，法治化方式的核心要义是坚持“一国两制”、依照宪法和基本法办事(张玉阁，2018)。财政作为国家治理的基础和重要支柱，法治财政既是法治国家的重要组成部分，又是推动法治国家建设的关键。我国是社会主义市场经济体制，在粤港澳大湾区的发展过程中也要注重用市场化、法治化方式解决问题。面对区域经济融合中的协调、生态、社会等重大问题，还是应该以市场手段为基础和主导，政府也要扮演好“无形的手”的重要角色，为经济发展带来制度上的帮扶。因此，我们要研究构建促进粤港澳大湾区高质量发展的法律法规体系，对粤港澳大湾区的发展提供法律的支撑和保障。对侵权盗利、失信违约、无为乱为等行为通过法律和规章进行有力的约束。建立正规的监督机制，制定各行业的衡量标准。树立“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的观念。一个合格的法制财政体系不仅能促进经济的发展，也能为社会的发展提供制度保障。

(二)构建一个协调发展的财政体制机制

区域协调发展是国家发展的重要战略，通过构造更为均衡的财政体制机制特别是转移支付体制机制，着力解决区域之间、经济和社会之间等方面的发展不平衡、不协调问题。粤港澳大湾区除香港、澳门、广州和深圳之外，其他城市特别是珠江西岸的城市发展缓慢，产业结构不协调，第二产业发展缓慢且缺乏活力。目前我国经济正处于经济转型阶段，要推动高端智能制造产业的转型升级，同时也要协调好第一、第二和第三产业的协调发展，为粤港澳大湾区提供坚实的产业基础，努力把人工智能和机器人等先进的制造业掌握在我们自己手中(范拓源，2018)。这对于区域协调发展有一定的积极作用。因此，灵活运用财税手段和相关政策，建立适应粤港澳大湾区发展的财政投入和保障制度，调整和优化财政收支规模和结构，提高财政的配置和管理的效率。与此同时，通过构建有利于区域间基本公共服务均等化的制度框架，建立健全区域融合发展体制机制，也能更好助力大湾区的发展。大湾区建设要找到关键突破点，形成破局带动作用，再整体推进。对于发展相对落后的地区，国家可以利用转移支付制度对其进行资金支持。对高科技企业、小微企业以及进入港澳发展的大陆企业制定税收优惠政策并逐渐取消进入的门槛，提高企业的竞争力。如今，中美贸易摩擦更催生了科技时代的发展，我们应该抓住大湾区发展的大好机遇，市场与政府相结合，更好地助力粤港澳大湾区优势产业的融合，在统筹全局的基础上也要做到局部优势的发挥，推动区域协调发展。

(三)构建一个创新发展的财政体制机制

创新是引领发展的第一动力，一个具有创新活力的体制机制有利于带动创新的发展。通过构建更为有效的创新发展的财政体制机制，着力解决创新能力不强、科技发展水平总体不高、科技对经济发展的支撑能力不够等问题。大湾区内11个城市在公共服务、工作环境等方面还存在较大的地理空间差异，导致大湾区内相对落后的城市如珠江西岸的城市难以吸纳并集聚创新要素和资源，影响城市整体的协同创新进程。当前，各个城市之间的人才竞争异常激烈，推动创新科技发展，培养与吸引高端人才，打造粤港澳大湾区创新人才高地，将成为发展的关键。先进的高等教育对创新人才的培养发挥着重要作用，人才和智力资源是知识经济的基础(刘阳，2018)。产业结构的转型升级也要不断创新。我们应该瞄准世界科技和产业发展前沿，大力发展新技术、新产业、新业态、新模式，形成以创新为主要动力和支撑的经济体系。在“互联网+”和大数据时代背景下，要优化区域创新环境、推进科技创新合作以及打造创新资源载体，并鼓励小额贷款公司在湾区经济发展，为创新企业提供融资支持。在人力资源方面，政府利用财政政策为高技术创新人才提供创新环境和创新高地，大力发展教育和科研事业，注重汇聚高端人才。扎实推进全面创新改革试验，破除影响创新要素自由流动的瓶颈和制约，建成全球科技创新高地和新兴产业重要策源地，有利于把粤港澳大湾区建设成为国际科技和产业创新中心。

(四)构建一个绿色发展的财政体制机制

粤港澳大湾区的建设不仅要重速度更要重质量。近年来，全球都强调绿色发展理念。在经济新常态背景下，我国社会矛盾依然突出，经济发展也面临瓶颈。通过环境财政支出和绿色采购等激励性机制，着力解决促进人与自然和谐共生以及改变经济粗放式发展的问题，从而引导人民绿色生产和低碳消费(叶芳，2019)。基础设施互联互通是大湾区建设的基本前提。便捷高效的交通基础设施能够减少湾区内部城市之间的通勤时间，使湾区空港、海港等交通枢纽之间的联系更加紧密。在中国经济高速腾飞的同时，无论是环境还是经济，我们同样倡导绿色发展。要素跨境自由流通是实现区域产业优势互补、发挥区位集聚效应、构建区域协调发展的基础。因此，我们要处理好资源投入与体制机制建设之间的关系。在短期内，财政应坚持问题导向，针对粤港澳大湾区设施和公共服务供给的不足，使资源投入向经济发展落后的城市倾斜，加快补齐大湾区内部发展的“短板”。但从中长期来看，在持续投入的基础上，还要着眼体制机制建设，建立财政推动大湾区战略实施的可持续性制度框架和政策体系，激发粤港澳大湾区的内在动力和活力。另外，大力发展旅游业不仅能调整产业结构，而且还能贯彻绿色发展的理念。就大湾区建设而言，其旅游资源丰富，我们要深入挖掘各城市的旅游文化资源，打造吃、住、玩、购合一的旅游胜地，新时代应致力于研究构建有助于增进人民福祉、促进人的全面发展、实现共同富裕的目标，实现经济生态的可持续发展。

四、结语

粤港澳大湾区是经济发展到一定程度的必然产物，湾区经济也为中国经济的腾飞提供了契机和典范。大湾区发展虽然给各城市以及区域发展带来了机遇，但其发展也面临诸多挑战。在经济发展面临较大不确定性的当下，作为国家战略的粤港澳大湾区发展规划宜粗不宜细，以便使粤港澳大湾区建设能更好地契合发展大势。大湾区的建设是一个复杂的工程，财政体制机制助力粤港澳大湾区的发展有着现实的重大意义。财政要发挥社会整合和价值引导作用，最终形成激励相容、良性互动的湾区发展的制度框架，提升湾区发展的治理能力，为粤港澳大湾区的发展提供良好发展环境。