基于地缘视角的边境跨境旅游的合作与发展——云南财经大学旅游文化产业研究院院长明庆忠教授访谈

明庆忠，周玉林

明庆忠（1963-），湖北黄冈人。云岭学者，二级教授，博士，博士生导师。云南财经大学首席教授、旅游文化产业研究院院长、旅游规划中心主任；“旅游产业发展研究”云南省哲社研究基地首席科学家、云南省省高校创新团队学术带头人等。曾任云南师范大学旅游与地理科学学院创院院长、旅游规划中心主任、科研处处长等。是云南省优秀社科专家、政府特殊津贴专家、中青年学术技术带头人、高校教学科研学术带头人，全国优秀社科普及专家。主持完成国家级重点和一般课题、省部级项目40余项；编制各地规划100余项。出版著作30余部，发表学术论文300多篇。获国家教学成果二等奖1项，教育部二等奖1项，云南省哲社优秀成果一等奖3项、二三等奖4项，省部级科技进步二三等奖6项、全国高等师范院校优秀教师奖1项，两度获云南省旅游产业建设突出贡献先进个人。

周玉林（以下简称“周”）：明教授，据我所知，自20世纪80年代以来，您虽然也做了一些湖北、贵州、甘肃等地的旅游研究与规划，但一直以来主要做边疆民族地区的旅游与区域发展研究，而且积累了不少理论与实践成果。近几年您又承担了国家自然科学基金课题和一些地方关于边境旅游的课题研究和规划。我们都知道，当今世界经济全球化和区域一体化是两个重要的发展趋势，区域旅游合作研究成为当代旅游研究中的热点问题，边境跨境区域旅游合作中的重要区域。下面有几个问题请您谈谈您的看法：

首先边境跨境旅游作为一种较为特殊的旅游发展方式，您认为边境跨境旅游发展应有什么特别的内涵？

明庆忠（以下简称明）：首先我们来看，边境旅游发展主要是指边境跨境旅游发展和合作。

边境跨境旅游合作是指区域内各国或各地区旅游业的各种要素，包括旅游者、旅游产品、旅游资金、旅游技术、旅游人力资源，依据一定的章程、协议或合同，将资源在地区之间重新配置、组合，能在区域内得到的合理分配和充分流通，并形成相互依赖、分工发达、优势互补、资源共享的一种状态，构建旅游要素自由流动和重组、有内聚力的旅游发展。

其次，边境跨境旅游合作有三大要素。一是合作主体：他可以是地方政府乃至主权国家及国际性组织；也可以是企事业单位和自然人，在经济实力和地位上存在差异，但地位却是对等的。二是合作对象，这个是指旅游经济要素，包括资金、信息、技术、人力等，通过合作在地区之间发生位移与组合，实现要素间的重新配置。三是合作效益，他的衡量依据合作主体的不同而不同——企业的合作活动以追求经济利益为主，政府的合作活动则同时追求社会效益。边境跨境旅游合作的成功实践是政府、企业、市场三方面共同作用的结果。

旅游业是一项开放、关联程度极高的新型产业，区域旅游业要实现可持续发展，必须坚持“大旅游、大市场、大产业”的发展战略，重视区域旅游合作。边境跨境区域旅游合作实质上构建和发展伙伴网络关系，“旅游”是跨境合作的主要领域，由于旅游业的辐射功能强大，交通、金融、餐饮、住宿、物流、商贸等都可纳入合作范畴，使产业合作更加多元化。在“一带一路”倡议和深化全面对外开发开放中起着排头兵和先行者的作用。

周：您刚谈到边境跨境旅游合作在“一带一路”倡议和深化全面对外开发开放中起着重要作用，那么您认为边境旅游发展有什么样的历史使命？

明：边境跨境旅游合作有其重大的意义和价值。

边境跨境旅游合作是国内外区域经济合作发展下的必然选择；是旅游业持续、健康、快速发展的必然要求；是区域旅游呈现良好发展态势的必要基础；是区域打破旅游地方保护，提高经济活力的必要手段；是区域整体旅游形象建设的新要求。

从经济层面上讲是地区经济合作的组成部分，是服务贸易的重要体现形式。入境旅游能够较好地为旅游接待国创汇，而通过出境旅游则可以向旅游目的地国输出外汇，在一定程度上平衡国家间的外汇收支，减少国际贸易摩擦。

从政治层面上讲是政治安全合作的延伸和外部表现，选择某一国家或者地区作为出境旅游目的地就代表了重要的“友善和主动示好”的政治安全信号，将有利于改善周边地区的安全条件。一般而言，双方相互开放为对方旅游目的地国，代表了国家间的信任与友善。

从文化层面上讲是文化融合，民间交流，增进相互了解，消除国家关系中可能出现的猜疑和不信任危机。另外，旅游市场开放还是国家品牌的重要组成部分，通过旅游活动可以充分展示国家魅力，发挥国家潜在的软影响力。

通过边境跨境旅游合作，可以取得共识，共同命运；地区稳定，区域发展；产业进步，共成市场；增值増益，増加商机；国民福利，文化共荣；信息共享，共塑品牌；形成合力，强化竞争。

从其边境跨境旅游合作的历史使命来讲：

总体上可以是说，边境跨境旅游合作可打破地域壁垒，合理配置和利用旅游资源，以丰富合理的旅游产品供给满足旅游市场多样化需求，获得合作区域旅游发展的双赢。

从其实际上来讲可以体现在“两个互为”上，即互为旅游目的地，互为旅游客源市场。因其关涉旅游合作直接利益，而使客源互动、市场开放、营销共建是两个互为的先决条件；也牵动旅游合作基本层面，即：伙伴共识，消除壁垒，实现无政策障碍、无市场障碍、无交通障碍、无服务障碍，建立无障碍旅游区。从而成为夯实合作区一体化新格局的战略基础。

同时，要切实保障旅游者相关权益。因为旅游者在边境跨境旅游合作中的基础作用，因而要建构“多予少取”的旅游获利机制，从而让旅游者快乐消费；强化旅游者权益保障的维权合作机制，加强政府规范引导、依法保障、市场诚信。这是维系边境跨境旅游合作的战略价值及持续发展的关键。

更重要的是要营造旅游便利的畅爽大环境。这一方面，一是要加强旅游八大要素：交通、住宿、餐饮、游玩、购物、娱乐、（硬、软）环境、营销等的建设；促进交通便利化，消除交通障碍，降低交通成本，这是重要的切入点；提高旅游信息的对称性，努力规避不确定性，消除“信息孤岛”；营造安全友好的旅游体验环境，提高突发事件的应急反应能力。二是强化旅游合作的共同行动。三是要构建“三主机制”：即政府主导提高旅游公共服务供给水平，引领、调控与规范旅游经营和管理行为；企业主动，促进旅游要素流动与组合，増进活力；非政府组织的主动参与谋划（主谋），发挥其非强制力、非赢利性方式，沟通政府与企业的利益诉求，破解难题，发挥智囊作用，提供战略决策、相关方案，创新驱动。四是增加旅游便利化。旅游便利化是对旅游服务贸易制度和手续的简化与协调，加速旅游要素的跨境流通，促进旅游业发展。旅游便利化是实现旅游业增长和发挥旅游业潜能的关键，是区域旅游合作成功与否的重要保障，是解决制约旅游者到达目的地瓶颈。能增加政策透明度、增加商机、提升价值、提高安全性、直接获利。旅游便利化首先是游客进入、游客在区内、游客返程的交通便利，有适时、有效、灵活的区内统一交通政策及交通网络作为支撑，低成本航空公司和航线，高速快捷铁路系统，方便、多站点通的公路长／短班车，手续简化快捷的租车、自驾车系统，安全、舒适、享受的水上线路。还有手续便利化：游客出入境签证办理（互免签证、申根签证、廊道签证）、过境手续、边检以及在目的地内旅游相关手续办理便利；形成统一市场或叫单一市场，促进游客自由流动。区内提供便于游客游览的服务便利化，包括提供便利的信息系统、电子商务、交流（如语言多样化）、标识多样化、旅行保险、旅行救援、金融服务、医疗、通讯、自助导游与解说、多语言材料等。促进实现无障碍旅游发展：交通无障碍、服务无障碍、投诉无障碍；实现五个共享：资源共享、市场共享、基础设施共享、品牌共享、信息共享。从而消除壁垒、服务无缝化、价值最大化，进行新型旅游合作。

伴随全球经济一体化和区域一体化，边境地区由传统的政治壁垒转换为跨区域合作中介区，边境功能由安全为主转向以安全和经济并重复合区，也成为新兴经济区，边境旅游成为边境地区新兴经济的先导产业。边境旅游起步于两国边境本地居民的自然交往，当前旅游作为增进边境各国人民友好交流、促进民众增收的重要途径，国家政策上也支持边境特色旅游产品的研发，边境旅游迎来机遇。

周：您刚谈到边境跨境旅游的发展是一种地缘型的经济发展形式，那么请您谈谈边境跨境旅游的地缘性特征是什么？基于地缘的边境旅游发展的研究有哪些理论视角？

明：Matznetter（1979）对旅游区与边境线之间三种类型的空间关系进行了研究：（1）边界线离旅游区很远；（2）旅游区紧靠边界线的一侧；（3）几个旅游区跨越边界或在边界线聚集。在第一种情形下，边界是一种屏障，或者单纯的中转界限，边界的影响力主要取决于它向外围的渗透程度。在第二种情形下，Matznetter认为除了旅游者会被吸引到旅游地一侧，也会有一些人被吸引到边界的非旅游目的地一侧，为当地提供迅速发展旅游业的机会。在第三种情形下，边界两侧可能会产生交流与合作，其自然与文化吸引物系统将作为一个整体来运作，或者正相反，边界完全成为两侧交流与合作的重大障碍。Timothy根据旅游者穿越边境难度大小和边境两边社会文化的相似度，将边境划分为四种类型：①跨越难、文化差异大的边境区，如以色列和阿拉伯国家的边境区；②跨越难、文化差异小的边境区，如中国和蒙古边境区；③跨越易、文化差异大的边境区，如希腊和土耳其边境区；④跨越易、文化差异小的边境区，如美国和加拿大边境区。根据跨界旅游联系强弱，Martinez（1994）将边境分为疏远型边境、共存型边境、互依型边境和整合型边境四种类型。所以要应用边界效应理论，通过对边界、边境、边疆的辨识，并深入认知边界的隔离、中介、接触、渗透、一体化等边界效应；同时还因旅游是一种无边界行为，形成跨区域、跨国界、跨洲界的活动；旅游者作为一种社会行为，在整个区域范围内甚至在更大的范围内使政策能够通达、使旅游者处处在整个行程过程中要使旅游者能够获得满意的旅游；旅游业是旅游过程的要素集合体，在旅游者心中，旅游永远是一种旅游各种要素的集合体；政策的管理部门是在政府，是政府要制订政策加以促进。所以还要应用地缘区位理论、新经济地理学、新文化地理学等的空间分析和社会行为理论、社会文化认同理论等的方法，通过对新常态下陆桥经济、陆疆前哨、边境辐射与发展中心等的研究，获得从传统到新国界、新边疆的新认识。当然也离不开产业理论和政策研究等，应该说是一种跨学科的综合研究。

周：作为一种重要的旅游形式，国外边境跨境旅游对我们有哪些启示？

明：国外边境跨境旅游发展总体上在组织管理架构的系统化、旅游产品一体化开发、将科技应用于旅游业从而形成的旅游市场灵活反应机制、“抱团取暖”的营销策略、旅游通关的便利化、统一货币使用以及各项资金的支持等方面成功经验。对我们发展边境跨境旅游有这么几点启示：

一是以边境为基础，加强国际合作：边境地区的旅游发展经常会受到边界两侧经济体制、资源、文化、语言、习俗、宗教、货币、历史、国家主权、外交等多种因素的影响，在边跨境旅游发展的过程中，要坚持以边跨境为基础，建立健全国家间有效的协调机制，加强国际间的合作。欧盟边境旅游的快速发展建立在欧盟成员国之间高度统一的协调保障机制上；美国与加拿大之间，依托北美自由贸易区等国际组织政策优势，加强两国之间的旅游合作，给予边境地区旅游发展国际层面的政策支持。边跨境旅游的突破性发展除了依托边境基础之外，必须建立在国际合作的基础之上，成立多种国际旅游合作组织、建立健全国际间旅游合作协调机制是跨境旅游发展的基本保障。

二是以差异为吸引，增进文化交流：边境形成的原因多种多样，有自然原因，更有历史文化渊源。一旦存在边境，就会产生差别，国际间的差异是影响边跨境旅游发展的重要因素，也是对游客边跨境旅游重要的吸引物。美国与加拿大边境的尼加拉瓜大瀑布（Niagara Falls）在不同国家观看有着不同的景象，湖区以水为界，一桥连接两个国家，南北桥头也成了展示两国不同文化风情的橱窗；欧盟内部国家文化虽然有大量相同点，但不管是沿海国家的海洋文化、中欧国家农场文化，还是北欧国家的冰雪文化都保持着自己的相对独立性，这种文化差异也造就了边境，尤其是跨境旅游发展。边跨境旅游发展要充分利用好这些来自经济、文化、社会等方面的差异，塑造多样文化，增强国家间的文化交流。

三是以营销为动力，扩大品牌宣传。在边境旅游产品的开发方面，美国和加拿大重点以营销为发展引擎，特别是借助双方自由跨越的边境线开发了许多跨境旅游景点、景区，并且依托边境旅游的主体产品开展了大量文化节庆活动，极大地丰富了边境旅游产品。在欧盟成员国内部，拥有良好的边境旅游宣传品牌，一些小镇也因为地跨国界而变得声名鹊起。从国际角度来看，欧盟的边境旅游本身就是建立在一定的旅游品牌基础之上，并在多年发展的发展过程中不断扩大其品牌宣传的影响力。我国图们江地区旅游品牌建设成果明显，边境邻国也是重要的旅游目的地，这就需要双方依托边跨境旅游产品的营销，建立和扩大边跨境旅游的宣传品牌及其影响力。

周：您认为边境跨境旅游发展目前面临着哪些新的机遇？

明：边境跨境旅游发展目前面临着新的机遇，主要有：

一是“一带一路”和长江经济带、沿边开发开放政策叠加。当前，国家正在实施的“一带一路”和长江经济带、沿边开发开放协同发展战略，这些叠加政策将为边跨境旅游发展营造良好的政策环境，吸引更多的资本向沿边地区汇集。应发挥政策叠加效应，为跨越式发展注入更强大的活力和推力。

二是国家大力扶持政策为旅游业发展营造新环境。近些年，国家对高度重视旅游业的发展，持续出台了多项政策法规，通过逐渐落实带薪休假制度、加强基础设施建设、多方面专项资金的支持等，全力推动旅游产业发展。新一届政府掀起新一轮旅游发展浪潮，习近平总书记、李克强总理等对旅游业发展作出一系列重要批示。国务院出台《关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发〔2014〕31号），提出了新时期旅游业改革发展的方向和任务；2015年7月《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》，针对增强旅游投资和消费，《意见》提出了6个方面、26条具体政策措施，加大改革创新力度，促进旅游投资消费持续增长。

三是“旅游＋互联网”正酝酿旅游产业发展新格局，不断寻求产业融合新途径。近年来，互联网与旅游的深度融合，已超出智慧旅游的范畴，而是把旅游作为一种融合其他产业的通路结构，旅游与互联网的融合发展已经成为不可阻挡的时代潮流。旅游是移动生活，互联网与旅游的结合，极大地激发了旅游成为生活体验的主渠道，并对区域经济发展产生触动的爆发力。互联网时代，旅游传播力大幅提升，线上线下形成顺畅的沟通网络。“互联网＋”下的旅游大数据、O2O等资源及理念，为旅游产品创新、商业配套调整、全方位精准整合营销、完善的客户服务系统构建等提供了参考与依据。

四是经济新常态下扩大内需为旅游业转型升级提供新机遇。随着社会经济发展和财富是积累，旅游正在由过去的奢侈品逐渐演化为大众化、经常性的生活方式，游客已然不满足“走马观花”式的观光旅游，更注重旅游消费中的休闲度假和体验互动的旅行方式。

五是基础设施建设步伐加快，进一步拓展区域旅游合作新空间。随着区域经济一体化的发展，跨区域互联互通基础设施的需求日益增长，加之“一带一路”倡议以及亚洲基础设施投资银行的建设，意味着中国基础设施建设正迎来一轮发展新机遇。交通是旅游活动开展的必要条件，是边境旅游发展的重要基础设施，未来应抓住国家加快重大基础设施建设的机遇，破除旅游发展的瓶颈，走向互联互通、文化融合、品牌合作、资源共享的新阶段，真正实现“1＋1＞2”的效果。

六是中国旅游步入新时代。大众度假时代将全面来临：随着国民财富的不断积累，旅游成为大众消费品，“带薪休假”的加快落实，也促使旅游需求进一步释放，以养生、养老、避暑避寒等为特征的休闲度假将迎来爆发式增长。这将对经济结构形成复合型带动效应，并催生相关政策的配套实施；旅游将走向多产业融合之路：旅游业是一个跨产业的消费构成和多产业融合的综合结构，涉及传统旅游业、国家公共政策以及交通、商业、农业等关联产业。旅游吸引物带来游客聚集，游客聚集形成消费聚集，消费聚集带来产业聚集，最终形成集多重功能于一体的产业聚集形式和载体；旅游将与产城一体化深度结合：旅游通过“消费搬运”，构建了食、住、游、购等综合性终端消费经济链；形成了带动本地产业发展的泛旅游产业集群；带来了居民收入增加、城乡差距缩小、城市品牌提升等利益；带动了周边土地升值。可见，旅游产业为区域发展提供了产业、就业、环境、服务和居住五大支持，这也决定了其将成为产城一体化的最优选择之一；中国经济在不同区域之间存在一定差距，而旅游恰恰是为落后区域和发达区域寻找平衡的最好工具。把经济较发达、消费能力强的客源区域的人群，搬运到旅游产品供给较好，但经济发展相对落后的旅游目的地。以休闲农业和乡村旅游为例，将城市的消费力转化为乡村经济的发展力，为民生改善和美丽乡村建设注入血脉，实现旅游扶贫。

周：您认为新时期边境旅游应发展一些什么？

明：首先我们应明确边境跨境旅游合作的机制与内容。

一是弄清边境跨境旅游合作关系及发展。其关系的一般图示是——疏远是指由于政治关系紧张或文化的差异使得邻邦间不存在合作伙伴关系；共存指存在较低合作伙伴关系，但相互间缺少融洽，缺少合作解决问题行为；配合指双边合作解决一些普通问题，特别是非法移民和资源利用；合作-关系已经建立，稳定发展，参与者积极寻找共同努力解决发展问题方法；一体化是一种没有边界障碍的合作关系，参与的各方在功能上已经融合。

二是在现有基础上，构建边境跨境旅游合作机制。从宏观动力机制上看：1经济全球化；2区域经济一体化；3区域利益共赢化：资源互补，产品差异，市场共享；扩大要素流动范围，提高要素配置效率；共同管理，实现各区域主体的利益共赢；减少区际冲突，促进经济文化的融合；4市场互换化，促进区域内旅游需求的良性循环；5促进地区分工协作化，共同发展旅游业。从微观动力机制上看：1企业规模经济发展的需要；2企业发展范围经济的需要；3加强分工合作，提升企业竞争力的需要；4学习先进管理经验，提高企业管理水平的需要；5优化区域旅游环境，促进企业健康发展的需要；6选择最优区域旅游合作伙伴的需要。即：着眼大区域，营造大环境，塑造新形象，发展大旅游。

三是从以下方面开展边境跨境旅游合作：

资源共享——打破各国和各地方本位主义观念和国际行政条块分割现象，使相关的旅游景区整体运作；丰富旅游资源的种类和数量，可避免单个景区资源单调薄弱、产品结构单一的致命缺陷；将各个景区的优势资源联合开发，提高旅游产品的质量，开展多种形式的旅游活动，丰富旅游活动内容，扩大旅游活动的时间容量，满足旅游者对旅游的组合性需求，获取更佳的经济效益。使之具有“资源优势叠加和旅游活动再创”双重效应。

产品开发——整合相似旅游产品，串联差异旅游产品。在增强各成员原有旅游产品竞争力的基础上，精选若干，加以改造，联合形成圈内旅游精品，增加旅游者的消费和时间。可利用成员在旅游产品开发、设计上的优势，充实联合旅游产品的文化内涵，增加其活动内容，提高旅游产品的吸引力和价值。

旅游交通合作——旅游交通网络作为旅游基础设施的重要组成部分，是区域经济发展的重要支撑，具有数量大、建设周期长、经济效益低等特点。构建适合各成员经济社会发展和要求的现代综合交通网络，逐步实现交通运输一体化，共建彼此连接的海上通道、陆路通道和空中通道，努力建成各成员旅游合作的重要交通网络。

旅游线路合作——充分发挥各方的资源优势，对区域旅游产品进行系统的开发和规划，实行优势互补共同开发旅游特色线路，发展科学考察、探险、会务、寻根探亲、教育培训、休闲度假等旅游形式，通过旅游产品的开发合作，推出创意新、有特色、品位高的旅游线路，面向区域内外旅游市场推出，进一步扩大双方的市场份额。同时，将各区特色的旅游资源按不同类型组合起来，联合推出更多具有特色的适合不同层次、不同类型旅游者要求的旅游线路。

旅游政策合作——旅游活动的跨区域性和旅游产业的国际性，各国各地区为了有效地促进旅游者在世界范围内便利流动，在旅游业开放政策、产业协调机制和行业管理手段方面长期开展了探索性、建设性的合作。主要表现在旅游目的地开放条件和范围、出入境政策、口岸与边境管理、外汇政策、旅游企业合资合作条件等方面的交流与合作。旅游管理政策、制度的区域合作成为旅游业跨区域联合发展的首要环节和关键内容，它直接影响到其他内容的合作效果。

旅游服务合作——一切由旅游企业提供的满足旅游者需要的服务内容，包括旅游及旅行相关服务、娱乐、文化和体育服务、金融服务、运输服务等12个类别。

旅游人才培养合作——加快培养、培训和引进区域化、国际化旅游管理人才、各国之间应通力合作，共同打造教育合作论坛，促进各方旅游人才之间的相互学习和交流并在著名高校开展各级各类的合作办学项目。目前，经过多年的发展，旅游教育培训体系已较为成熟、颇具规模，已形成高院校为主体，高职高专院校、中职学校为辅的旅游管理人才学历培养和实践教育相结合的综合体系。可充分利用各方有利的教育条件和教育资源，开展旅游教育培训方面的合作，不定期举办高级旅游管理人才研修班，为边跨境地区培养适应区域旅游合作的国际化、专门化旅游管理及服务人才。

旅游信息合作——信息通畅与否已经成为一个国家或地区旅游发展的制约因素。必须加强旅游信息化建设，搭建“旅游信息高速公路”。“旅游信息高速公路”包括信息源、通信平台和旅游应用信息系统三大部分：信息源指发布客源信息、旅游目的地接待状况、旅游商品等各种与旅游有关的信息资源：通信平台用以完成各种旅游信息的处理、传输、交换和分配，并把有关的应用系统连接和整理，最大限度地实现区域内旅游信息资源共享，强化旅游信息系统的整体功能和效益；旅游应用信息系统则根据区域内各成员或各用户的需求，为其提供相应的旅游信息，为区域旅游合作的开展提供支持和服务。通过“信息高速公路”的建设，将各成员不同的旅游资源和产品信息、旅游供需信息、旅游投资信息、旅游行业及管理信息有效地联系起来，通过打破信息封锁，使有关的政策文件、统计资料和行业动态能够及时地相互传递，为各成员的合作提供信息交流与共享的平台。

宣传促销——加强区域旅游产品及互为旅游目的地的宣传促销工作。积极开展互为目的地的旅游宣传促销活动，以专项旅游和特色旅游为突破口，全面开拓和发展区域内旅游宣传促销的合作。积极支持和参与各方组织的各类旅游节庆、展会及考察活动，并在各类旅游交易和推介会上，主动推介各方的旅游资源和产品。利用好现有的空中航线，加大区域旅游产品、线路的宣传力度，带动各国之间相互进行商贸和旅游发展，并促进第三国旅游者在地区间的流动。

加强旅游企业相互投资和合作——各方积极组织和鼓励本国的旅游企业以资金、技术和管理等形式到其他国独资、合资、合作进行旅游开发，并对投资者给予政策上的优惠和服务上的最大方便。各国的旅游企业应建立良好的合作关系，推动合作逐步扩大和加深，如2009年西孟加拉邦旅游发展有限公司和云南世博旅游控股有限公司签订了拓展双方旅游产品与服务市场开拓协议。各国尽可能整合资源，促成和构建旅游战略联盟，组建跨国经营的旅游企业，真正实现互惠共利，共同发展。

旅游技术的合作——景点开发、基础设施建设、信息化网络建设、旅游资源保护等硬件建设技术合作，以及旅行社、宾馆饭店等旅游设施经营管理、旅游规划研究、旅游可持续发展研究，旅游开发如何更有利于生态及文化的研究等软技术的交流合作。

周：您认为新时期边境旅游发展的措施有哪些？

明：我认为应从战略到落地建设边境跨境旅游共同体。边境跨境旅游共同体作为中国周边命运共同体的组成部分，其建设与发展需以“增进区域内的旅游交流与合作，改善区域内的旅游环境，提升区域旅游便利化水平”为目标；坚持“共同协商”、“共同建设”、“共同分享”、“统一管理”、“契约精神”和坚持与邻为善、以邻为伴、睦邻、安邻、富邻、突出体现“亲、诚、惠、容”的理念，遵循合作共赢、开放共享的原则，从搭建合作平台、组织架构、动力机制上来完善共同体的机制建设，并以需求和任务为导向去实现合作目标。

因此应抓住“五点”：

1.把握政策点。国务院《关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发〔2014〕31号）、《国务院关于加快沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》（国发〔2015〕72号）、《沿边地区开发开放规划（2014-2020）》、《国务院办公厅关于促进全域旅游发展的指导意见》（国办发〔2018〕15号）、国务院办公厅印发《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》（国办发〔2015〕62号）、国家旅游局和国务院扶贫办印发《关于支持深度贫困地区旅游扶贫行动方案》、《关于加快推动跨境旅游合作区工作的通知》等等，国发〔2015〕72号文就“改革边境旅游管理制度，在有条件的地区研究设立跨境旅游合作区，研究设立边境旅游试验区，加强旅游支撑能力建设，提升旅游开放水平”等做出系统、具体的部署，并明确了相关部门的责任分工。根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和国发〔2015〕72号《意见》要求，原国家旅游局积极落实推动跨境旅游合作区和边境旅游试验区（以下简称“两区”）工作，出台了《关于加快推动跨境旅游合作区工作的通知》和《跨境旅游合作区建设指南》，加紧建立跨境国际旅游合作机制的探索。国务院办公厅印发的《兴边富民行动“十三五”规划》，对“十三五”时期深入推进兴边富民行动、支持边境地区加快发展作出全面部署。其中多处提及旅游业要发挥发展带动作用，赋予旅游部门推进跨境国际旅游合作重要使命。

2.树立共同点。树立一个共同的旅游发展理念。形成共同的旅游发展理念：旅游的本质是民众的自由来往，包括跨越国境的旅游休闲，是人类的基本权利。目标的实现需要政府和社会对旅游的认识逐步从对经济功能的关注转向对社会发展和文明演化功能的关注，更需要政府和业界跨越国境的合作。在共同价值理念的基础上，各国发展各自优势，强化对旅游协作的认识，通过区域内旅游繁荣促进边境地区旅游经济发展。

3.找准突破点。克服畏难情绪。边境地区因远离国家政治、经济、文化中心的边缘区域和作为国家间利益角逐的前沿地区的环境条件复杂多变，涉及两国或多国之间的政治碰撞、文化交融、经贸合作等多个方面而成为各种安全问题汇聚交织的复杂区域和敏感地带的畏难情绪，加深跨境旅游合作的广度与深度。解决双边及多边协调机制仍不健全的问题。跨境旅游合作区建设涉及国家领土主权、口岸开放、海关监管、对外投资、通关便利化、产品质量监管、法律法规等诸多问题，涉及管理部门较多且政策性强，由于地方政府权限不足，需要从双边或多边的国家层面来进行协调和推动。虽然目前我国与周边国家均建立了良好的外交关系，但由于双边及多边国家权力的交错复杂、互相信任不足及沟通不畅，使得跨境旅游合作区建设的会晤协商机制、旅游合作机制以及旅游管理体制的实践操作推进缓慢，具体的协调合作机制结构也尚未明晰，各自为营现象较为突出。补齐配套政策措施，解决限制较多问题。当前国家层面尚未出台跨境旅游合作区建设的整体规划以及相应配套政策支持，对于边境市州纳入跨境旅游合作区的具体区域以及与周边国家共同规划、开发和管理跨境旅游合作区的方案尚不明确，各相关部门职责不明，缺乏强有力的机构保障，使得目前跨境旅游合作区建设更多停留于概念层面，尚未有实质性的推进。此外，出于国家安全考虑，现行的出入境管理政策和边界管理制度对人员、交通工具及生产要素的自由往来具有刚性约束，实现出入境的高效便利需要双边国家的统筹协调，因而在一定程度上阻碍了跨境旅游合作区的发展。做好相关基础设施建设。跨境旅游合作区建设需要具有较为完善的基础设施条件和旅游接待设施体系。近年来边境地区针对基础设施建设和边境旅游接待条件进行了一定的提升，但整体而言其供给侧结构仍然相对滞后，难以满足跨境旅游合作区建成后的旅游需求。

提升通关便利化条件。目前，边境口岸通关便利化程度普遍较低，相较于以往一团一证的简单手续，一人一证的《中华人民共和国出入境通行证》需面见申请人进行审核并在公安办证机关照相，繁复操作环节增加了时间成本。此外，受边境旅游异地办证资质的限定，出入境口岸有了硬性要求，致使在跨境旅游出入境口岸的选择方面存在不便，旅游环线建设易受阻。其次，由于毗邻国家内部国家安全、经济安全方面的原因，游客持边境通行证一般只能在沿边地区活动，在旅游行程中也可能遇到通关额外收费、毒品稽查等情况，使得边境跨境旅游合作区建设面临着通关不畅的制约。

4.抓好落地点。深化共识，加强沟通，在基础设施建设上，积极推进互联互通，拓展跨境联运通道；在国际贸易方面，积极建立营销网络，推动跨境物流产业快速发展；在跨境旅游合作上，共同打造、培育精品线路，加大营销力度，积极拓展旅游市场；在实施“走出去”战略方面，加大投资合作和科学技术合作，实现资源优势互补，为实现区域共同发展做出积极的贡献。

5.和谐利益点。构建互惠性机制，使民心相通。构建和谐边疆已经成为我们当今共同体的一个重要目标，和谐边疆的形成离不开各个产业的和谐。旅游业是当今世界上发展速度最快的产业，也是当今世界上最大的产业，它能促进人与自然、人与文化、人与人以及人与社会的和谐，能够促进边疆社会中不同国家、不同层面、不同群体、不同产业之间的和谐发展关系，在构建共同体中有着重要的作用，是共同体不可缺少的一个元素。

应采取“十大措施”：

1.加强突质性合作成立国际旅游合作组织。国外区域旅游合作大体有5类，即项目合作模式、必须性合作模式、象征性合作模式、建立长期组织合作模式，以及建立沟通平台合作模式。其中建立长期区域旅游组织的合作模式以及通过第三方平台是目前国际上公认的比较合理和见成效的两种模式。欧洲各国城市之间的旅游合作活动十分兴盛，表现形式多种多样，如依靠国际资金而建立的区域旅游委员会，由政府和私营企业共同建立的区域旅游公司，由国家旅游局投资组建的区域旅游联盟，由北欧5国共同投资监理的“北欧旅游委员会”，由德国11个城市构成的欧盟2010年“文化之都”活动的主办方鲁尔大都市区合作组织等。因此，可以进一步提升边境旅游在区域发展中的战略定位、积极深化双边或多边旅游合作、加大边境旅游基础设施建设力度以及鼓励边境旅游管理体制机制创新等，成立旅游联盟。

2.创新合作机制。从国家层面把联合发展各国跨境旅游作为共同责任，充分发挥政府的主导作用，建立一个由省市政府、企业界、学术界人士组成的官方性合作发展委员会，共同建设跨境旅游合作区，实行一体化管理运营。建立与各毗邻国地方政府的旅游友好合作交流会晤机制和双方旅游企业合作机制，推进双方旅游区域资源共享、信息互通、互利共赢，共同完善各方旅游合作机制。按照“因地制宜、双边合作、便利往来”原则，全力推进跨境旅游合作区建设，按照“政策集成、制度创新、全域发展”原则，积极探索边境旅游试验区、跨境旅游合作区的建设。

3.创新运行机制。包括政府层面、非政府间层面运行机制。推动与毗邻国家建立经济合作、工作组合作、合作论坛等合作机制，进一步深化与各毗邻国家相关机构的旅游友好合作交流会晤机制，深化与各毗邻国家经济领域合作。对接合作区内旅游企业信息与监管系统，建立公共信息服务平台或人员、交通工具信息共享的统一数据库，实现信息互通共享。设立跨境旅游合作区信息咨询平台，为民众、企业、行政机构等提供跨境旅游方面的政策、法律、投资等信息咨询服务，保证跨境旅游合作区的顺利运行。建立与毗邻国家非政府组织间长期合作的磋商和联合营销协调机制以及信息交互机制。推动建立合作区双边、多边互动机制，成立由双方学者、专家及旅游业界人士参与的专家学者咨询会，调动和发挥合作区内各国所属民间组织、团体、协会等非政府组织的协调联络作用，鼓励发挥非政府组织在跨境旅游合作区各行业的专业化和规范化作用，为政企之间、旅游企业之间提供协商和信息沟通平台，促进形成高效的协同发展机制。

4.实施签证便利化、通关便利化。对双方人员持双方认可的有效证件（居民身份证、驾驶证、有效护照及签证、边境通行证等），交通运输工具凭双方认可的有效证件（行车证等）办妥相关手续后允许在旅游合作区内跨境自由流动；对进入旅游合作区的双方国家公民实行互免签证。授予旅游试验区、合作区管委会自驾车出入境旅游审批权限，实现自驾车口岸“一站式”通关模式，保证自驾车便捷通行。落实边民、非边民旅游政策。允许边境居民持双方认可的有效证件依法在合作区许可范围内自由通行，对常住沿边地市（州、盟）从事商贸活动的非边境地区居民实行与边境居民相同的出入境政策，便利非边境地区居民参加边境、跨境旅游；适时执行“一签多行”政策。

5.从长计议，统筹规划。促进区域旅游规划、要素配置、旅游服务设施、旅游服务标准一体化。共同编制跨国界的旅游规划。自觉运用市场机制，加快推动区域内旅游要素的优化整合，充分发挥整体优势。建立畅通旅游交通系统；完善旅游基础设施，包括旅游接待、服务设计、旅游交通、旅游区建设和配套服务设施等。

6.加强旅游基础设施建设与有效对接。各国应共同构建便于旅游的基础设施体系，打通便捷的旅游交通通道，开发建设若干个旅游集散地和重要旅游城市，成为区域旅游合作的支撑体系。

7.共同培育跨境跨国旅游产品和线路。提升区域旅游合作的整体水平和区域竞争力，充分发挥旅游资源优势，打造经典区域旅游线路，共同打造具有区域特色的国际知名旅游产品。

8.鼓励创新多形态旅游，创造多样化的旅游产品、多样性是边跨境地区的重要特征，整合旅游资源，鼓励创新旅游产品的供给，加大跨境旅游、大众旅游、全域旅游开发。打造共同的旅游目的地，提高总体吸引力和竞争力；开发边境旅游特区“一程多站”旅游目的地，加快景点串联、资源互补、联合互动，区域内互为市场、互为目的地的，实现区域之间景区景点良好互动，打造区域旅游一体化。

9.彰显民族、边疆特色，打造风情边疆跨境旅游品牌。边疆地区作为多民族风情、边跨境独特风物之地，构成了自身的旅游魅力，是吸引旅游者的旅游目的地，突出其体验风情、异域观光、跨境休闲、品尝美食、购物、娱乐以及民俗风情游、康养游、探秘游、购物游、边关风情游等，并针对自驾游市场、家庭亲子市场、女性购物市场、银发养老市场、候鸟度假市场等开发设计新型旅游产品，形成“购物游、观光游、度假游、体验游、跨境游”体系。可以打造风情边疆跨境旅游品牌，形成其国际性知名旅游产品品牌。

10.加强各国间分工协作，建立高效的旅游协调机制。借鉴大湄公河次区域等合作机制，建设完善旅游合作机制，通过争取给予特殊政策支持，推动旅游设施建设、旅游线路产品开发、旅游要素主体培育、旅游市场联合营销、旅游市场服务监管、旅游人才交流培养等的发展，实现“资源互享、产品共推；客源互送、企业共赢；信息互通、市场共管；人才互动、设施共建”。