社会工作视角下社会救助的路径研究

丁一帆，张 翼

（中南民族大学 民族学与社会学学院／民族社会发展研究团队，湖北 武汉 430074）

社会救助对于实现社会资源的合理配置，维护社会的健康稳定发展起着至关重要的作用，一个国家的社会救助制度是否健全也从侧面反映出社会保障制度是否完善。只有编织牢固的社会救助网，才能保证每一位社会成员不至陷入无法自拔的生存困境[1]。尽管我国社会救助成效显著，但随着经济社会的快速发展，社会救助体系面临着制度化建设滞后等问题，对于社会救助过程中对象选择、救助标准、给付方式、管理体系都需要进一步的加强制度化管理建设[2]。在过去的二十多年中，中国社会发生了十分明显的变化，社会转型随之到来，无论是社会结构还是社会关系都不同以往。在从传统社会向现代社会转变的过程中，对受困人群的救助工作再次受到了全社会的普遍关注。期间，针对这部分人群的社会救助工作次序展开，对缓解新的矛盾与社会问题起到了十分明显的促进作用，受困人群的社会救助也因此成为一个重要的社会性课题。

一、社会救助的现状及问题

社会救助是指当社会成员因各种原因，陷入生活的困境或自身权益无法伸张时，由国家或社会按照既定的程序和标准向其提供现金、物资或精神援助与支持的一种制度性安排，这种制度安排目的在于保障社会成员的基本权力，促进社会的和谐稳定[3]。

（一）社会救助的现状

2014年颁布的《社会救助暂行办法》是我国第一次为社会救助制定相应的行政法规，主要包括了三大方面即基本救助、专项救助和临时救助，其中基本救助又含有最低生活保障和特困人员供养，专项救助则包括医疗、住房、就业等救助制度。从对受助者的供给情况来看，我国当前主要以经济救助为主，辅以服务救助和实务救助[4]。此外，为协调社会救助政策实施者之间的横向府际关系，优化各部门间协作模式，解决社会救助政策实施过程中出现的种种困难，自2017年2月起，县级政府困难群众基本生活保障协调机制在全国范围内有序推进[5]。经历了社会救助体系四十多年来的发展，我国目前建立了“8＋1”的社会救助体系，形成了以政府主体，协同社会组织多元互动的治理格局，标志着我国进入了具有中国特色的社会救助新阶段。

（二）当前社会救助制度存在的问题

从社会平等的视角看，社会需要为受困人群提供更多支持，借此改变其生活状况，维持合理的阶层结构关系。但是，若不能有效解决社会救助体系运转过程中产生的问题，不但会让受困人群无法融入到正常的社会秩序中，还会加剧以下亟待解决的问题。

1.社会救助水平偏低

总体看来，当前我国社会救助水平偏低，主要表现为几个方面。首先，在救助标准上表现为低保标准偏低，2018年4季度全国城市低保标准为每人每年6956.4元，农村平均低保标准仅为每人每月402.8元[6]。其次，在救助范围上表现出低保覆盖面偏窄，受制于严格的社会救助瞄准程序和近年来地方政府的追责机制，使部分干部产生逃避担责心理，造成一些应该享有救助政策的困难人群没有得到应有的社会救助，最终导致救助对象的数量持续下滑。再次，对于救助对象的服务供给不充足，长期以来我国社会救助方式偏向于现金及实物救助，利用“输血式”的救助手段将现金等物资直接给予救助对象。由于救助过程中服务供给不到位，忽视了个人发展需求，导致救助对象在个人发展动力、心理健康、社会融入等方面产生诸多障碍，造成了救助对象的服务发展需要与救助初衷的偏离。

2.社会救助流程不规范

我国社会救助在经办流程方面存在着规范性不到位、管理能力相对有限等问题。尤其在基层的救助管理流程方面，由于缺乏管理制度上的细节安排，使得整个救助流程显得较为粗放和不严谨。对于救助对象信息的收集方面存在着核对机制不规范和识别精准度不够的问题，救助过程中往往存在着瞄准偏差问题，瞄准是社会救助制度的重要环节，瞄准偏差则会导致资源漏出偏离、贫困人口社会参与有限、贫富差距持续拉大、返贫风险增强等问题[7]。救助流程中以单一的经济指标作为识别标准，对受困人群的经济状态缺乏完备的调查程序，忽略了多维度精准识别的可能性，严重影响了社会救助的服务效能，增加了社会救助的实施难度。另外决策和管理上矛盾摩擦的出现，不仅说明我国现阶段社会救助工作效率低下，影响了社会救助事业的健康发展，也说明在救助过程中信息的收集、经办流程具有一定的滞后性，使社会救助的精准开展受到了一定的制约。

3.社会救助覆盖面不均衡

从原则上讲，所有符合救助标准的困难人群在生产生活、住房教育、医疗卫生等方面均可获得相应的救助待遇。但由于现行的社会救助体系主要针对拥有本地区户籍且由地方政府统筹管理的受困人群，有需要的人群需要向其户籍所在地的政府申请社会救助福利，这就导致了不同地区的人群所享受社会救助福利的机会和待遇不均等，而对于流动人口来说，他们更难以有效享受应有的救助待遇[8]。另外，社会救助项目的叠加进一步放大了救助体系内在问题。在实际救助过程中，一些救助项目以一成不变的指标作为救助门槛，使社会救助项目出现叠加的问题，而这些门槛则成为了一部分救助对象的“保护伞”，比如，一些救助对象被反复救助，而真正需要救助的对象却因没达到救助门槛而被遗漏。同时各种“灰色因素”所产生的“无条件”受助者，加剧了社会救助的不均衡性，使得救助制度更加难以得到贯彻和落实。

4.退出机制不健全

在社会救助实施过程中，可能会使救助对象产生过度依赖的心理。救助对象在接受救助时产生的惯性依赖心理，将救助政策作为自己生存的“法门”，进而丧失了独立摆脱困境的动力。究其根源，仍在于社会救助退出机制的不健全和诸多历史性因素，如受助者将原本合理的制度过度歪曲化解读，而地方政府为了维稳将救助政策作为“谈判”条件，一定程度上成为了地方政府社会治理的工具，用以缓解社会矛盾、调停社会冲突[9]。这就使得尚不完善的社会救助制度承担了其救助范围以外的过多“责任”，而这些因素不仅滋生了受助者对于社会救助政策的依赖心理，使得退出机制不能有效实施，造成救助依赖风险地不断升高，进而阻碍了社会救助制度的长效化进程。

二、社会工作参与社会救助的必要性和可行性

（一）社会工作参与社会救助的必要性

在当前经济社会转型期，无论是生产关系、政治关系还是产业结构、阶层结构，抑或是人们的价值观念，都发生了重要变化，其中的一些关键要素也因此变迁。在此过程中，伴随着社会进步和人们生活水平的提高，包括受困人群在内的全部公众都处在了新时代社会主要矛盾之中，只有不断地、更好地满足其诉求，才能有效缓解社会矛盾、促进社会和谐。但是，一个基本的事实是，囿于社会政策、社会利益分配制度中的一些不足，让部分人群失去了平等的机会，仍处于低救助水平下。因此，需要厘清当前社会救助制度中存在的问题，并积极寻找可以斧正的措施，帮助困难人群重新回归正常生活的秩序，促进社会健康运行。

在社会救助制度发展过程中，政府应把提升救助服务内涵作为其重点发展方向，将传统的以现金、实物救助为主体的单一救助模式转向生活保障、精神慰藉、能力提升、社会融入相结合的多元救助模式[10]，社会工作在社会救助领域发挥的作用在于以人为中心的价值理念和科学的工作方法，将社会工作引入对受困人群的社会救助之中，不仅可以让社会工作回归到专业本意，凸显其专业价值，还能促进社会救助朝着社会服务的方向发展，实现社会救助理念与发展模式的转型[11]。因此政府要鼓励社会工作机构积极投身对受困人群的服务供给，提升社会救助的质量和效果。

（二）社会工作参与社会救助的可行性

为了使社会工作的参与更具有现实意义以及对受困人群面临的困境做出积极反应，通过分析社会工作的服务、运行、评估监督机制以突显社会工作参与社会救助的可行性。

第一，服务机制。针对受困人群的社会救助要充分满足其生存和发展的需要，满足救助对象的多样化诉求，因此需要在全社会搭建起共建、共享、共治的社会救助局面。一方面，政府要转变职能，以“服务型政府”的角色参与到受困人群社会救助之中，为社会工作的介入提供政策优惠和财政支持；另一方面，要为相关工作的开展创造有利条件，通过培养社会工作者队伍，为社会救助承接更多服务，并借此实现社会工作和救助服务的对接。比如，一旦发现了需要救助的对象，就要对其进行初步研判、了解其需求、做出预估分析和备案，然后依据分析结果对特定的受困人群进行社会工作专业方法的介入，协助政府部门开展有针对性的救助服务。

第二，运行机制。一段时间以来，我国针对受困人群开展的社会救助服务采取了多元化的运行模式，而为了取得更为理想的救助效果。一方面要面向社会征集社会救助的志愿者，或者通过向社会公众筹集善款的形式促进救助活动的进行；另一方面，为了确保社会工作与社会救助的良性对接，还需要不断提升社会工作机构和社会工作者的专业技能。为此，政府部门需要委托第三方机构针对社会工作开展等级评价，为其承接社会救助服务制定严格的规定和评价标准，确保所有社会工作者都能够持证上岗。当然，在此过程中，无论是对社会工作的评级还是对人员工作经验的评定，都要按照相关规定执行，只有使之处在考核、评估之中，才能让受困人群获得持续性的、良好的社会救助。

第三，评估监督机制。为了让受困人群获得更为理想的社会救助，包括社会工作在内的各项工作都要同步发力，以便让社会工作机构和社会工作者能够更好的开展社会救助服务。而为了确保上述工作顺利推进，需要形成以政府、社会力量、社会工作人员为主要载体的监督体系，通过对社会救助的外部督促和内部监督，确保救助对象能够获得理想的服务。同时，救助对象可以针对其疑问或者不满意的地方，向政府部门或者主管部门进行反映，即便是普通的社会公众，也可以针对受困人群社会救助服务的不公平、不公正等现象进行反映，通过对救助行为的外部监督，确保相关工作的顺利开展。

三、社会工作参与社会救助的一般路径

由于受困人群是一个相对性的概念，因此在任何社会中，受困人群都会存在，永远不会消失。所不同的是，在不同时代、不同国家、不同地区，解决受困人群问题的有着不同方法。我国在经过了改革开放40多年的发展之后，身处现代社会之中的社会工作者正在以专业化的角色进行解困救难的行动，这对社会救助来说是极大的补充。社会工作作为一类职业化的助人活动，不但有助于解决受困人群的困难、维持社会秩序，还因其具有先天优越性，使我国社会工作介入受困人群不断取得新的成绩，相关工作正沿着更为科学、更专业的路径发展和行进。

（一）社会行政路径

对受困人群提供支持被认为是政府的重要责任，一段时间以来，我国政府在社会救助网络中发挥着主导作用，而社会行政则是将社会政策转为具体社会福利的过程，它在社会服务及社会福利体系中起着不可替代的作用。社会行政人员一方面利用对政策方向的正确把握，高效地配置、协调各种社会资源，另一方面又可以协助社会工作者，拓宽其服务领域，使社会工作者能够在更大范围内对受困人群提供帮助，从而提高社会救助水平[12]。

第一，将社会政策转化为具体社会行动。受困人群的社会政策即国家或机构为增进受困人群福祉、解决由此产生的社会问题所形成的基本原则和规定，而通过社会行政这一转换机制，不仅将宏观的社会政策具象化，还具备了对政策的解释功能。此外，为受困人群制定相应社会政策时，社会行政需监管政策执行和落实情况，其中包括明确政策执行者的目标和责任、厘清他们所具有的权力和资源、规定政策落实的期限和检验标准等。

第二，妥善管理服务机构。社会工作机构以其开展直接服务为特点，协助社会行政人员将相应的社会救助政策转变为具体的服务。为了使社会工作机构能够有条不紊地开展活动，行政人员需制定出一套行之有效的规则，使社会工作机构可以长效化的运转。另外，作为机构的管理者和行动者，行政人员有必要对机构的新员工开展教育督导工作，使他们保质保量地实施服务。

第三，总结服务经验，完善社会政策。社会行政人员的职责不仅在于高效地落实社会政策，还要根据具体情况来完善政策内容。社会政策的合理性可以在理论上加以佐证，但是其可行性则需要政策的执行者在具体的服务实践过程中进行检验，因此，社会行政人员就具备了评价社会政策可行性的条件和能力，通过对服务经验的总结向决策者提供意见，修订和完善政策，以提高社会服务水平。

（二）救助流程路径

由于我国当前社会救助流程规范度不够，对于受困人群的识别缺乏精准度，所以引入第三方机构——社会工作机构，旨在帮助受困人群调节家庭与社会关系，消除社会歧视和重构社会支持体系，使之能够更好的适应社区与社会环境。

第一，依托个案辅导。社会工作者以家庭和个人为着眼点，将受困家庭作为服务对象，以个案服务的手段，帮助发生问题或者出现危机的受困人员及其家人提供个案辅导与支持服务，以协调家庭关系、改善其对社会的认知。辨别服务对象的类型是个案辅导的首要环节，需要对服务对象进行初步的了解和预估，对于服务对象的问题和需求有着精确的把控，这就弥补了社会救助体系中对于受困人群识别不精确的问题。而且个案辅导是一个循环往复的过程，需不断地对服务对象进行评估和总结，并根据服务对象的改变情况，动态地调整工作和帮助对策，为服务对象提供最大程度上的帮扶。

第二，借助小组工作技巧。小组工作在于借助团体的形式，帮助受困人群改善生活质量，并通过对受困人群家庭提供教育和培训服务，以此提升其适应生活的能力，改变外界对他们的歧视态度，使之能够更好的融入社会。针对社会救助体系中救助效率偏低的问题，利用小组工作技巧不仅可以帮助问题相近的受困人员克服个人问题，治愈他们所遭受的创伤，最大限度地发挥个人潜能，促进增长健康的社会情绪，还可以通过利用小组成员自身的资源作为支持，在相互沟通之中相互影响，实现态度和行为的转变，大大提升社会救助效率。

第三，社区工作的协作支持。社区工作是以整个社区和社区中的居民为服务对象，提供助人的、利他服务的一种社会工作专业方法[13]。从社区调查入手，使社区工作者较快的了解社区环境，建立社区联系，利用社区救助资源为受困人群提供服务，使社区居民间互帮互助，建立起受困人群对社区的依赖感和归属感。使社区社会工作者更有效的服务于社区，更精准地为受困人群进行帮助与服务。

（三）能力提升路径

能力提升服务是指社会工作者帮助受困人群及其家庭转变思维观念，通过发掘个人潜能和学习谋生技能，逐步消除对社会救助的依赖。

第一，对生活上存在困难的受困人群提供必要的能力帮助，并将其视为社会工作者的主要任务。通过个人能力评估，使之能够明确自身的兴趣、特长，以便有针对性的为其提供知识、技能等方面的服务。并通过鼓励引导，帮助受困人员重获自信和社会资源，激发其内生动力，以实现从“输血”向“造血”的转变。

第二，为受困人群提供能力与职业帮扶。针对受困人群的职业目标与职业特征，通过调研和分析，采取有效措施对其进行帮扶，并进行能力结构优化，有针对性地提供职业规划和能力提升计划。正是由于受困人员不具备相应的人力资源优势，导致他们在求职谋生道路上一再受挫，从而发展为消极避世的不良心态。而社会工作者将受困人群的全面、可持续发展作为帮扶目标，通过增进受困人群的人力资源优势，扫清其经济参与障碍，帮助他们重构社会和经济性资本，并协助有潜力的受困人员再就业和自主创业。

第三，发掘受困人员自身潜力。受困人群通常表现为收入低下、生活难以维系，究其原因则是能力和机会的不足。因此，在对受困人群进行社会救助时，不仅要关注个人福祉的提升，更要注重受困人群自我潜力的激发、重归正常生活的信心和勇气，同时社会工作者在帮助受困人员时，要更多关注服务领域的供给，赋予受困人群改善自我能力、发展自我潜力的机会和能力。

（四）心理疏导路径

社会工作者在介入社会救助工作时，需要重点对虐待、忽略、暴力等案件予以关注。期间，既要评估救助对象的心理健康状况，还要为其提供心理辅导。对社会救助来说，心理疏导的科学性、强实践性能够引导受困人群产生积极的心理变化。因此，作为一项综合性的再教育过程，对救助对象开展心理疏导异常重要。

第一，同救助对象建立互信关系。社会工作者和救助对象在交往当中需要以互信关系为“载体”，帮助其提高自信力，产生积极生活、努力工作的动力。第二，营造社会救助的良好环境。在进行心理疏导时，需要轻松的外部环境，这不仅可以让救助对象放松心态，主动清除心理障碍，还能消除自卑、重拾自信。第三，注意倾听。社会工作者在完成上述工作之后，积极引导救助对象倾诉其内心的困惑，在认真倾听的过程中，对相关问题进行解答，帮助他们快速走出心理阴影。第四，扩大社会公平。社会工作者由于秉持“以人为本”的助人理念，更容易与救助对象达成情感上的共鸣，在帮扶过程中，社会工作者既协助了社会公共管理活动，同时也推动了社会对于这一群体的支持与关注，增强了他们的存在意识，这对于降低社会矛盾、维护社会和谐稳定具有重要意义。

（五）资源链接路径

政府在社会救助过程中充当着指挥员的作用，但由于救助涉及面较大、范围较广，容易产生覆盖面不均衡的问题，因此在社会救助过程中政府需广泛动员多方社会资源，营造多元救助模式，通过资源链接服务，挖掘市场、社区、家庭等内在资源优势，克服政府资源分布方面的不均衡问题，最大限度的利用有限的政府资源。社会工作者通过资源链接服务，帮助受困人群链接生活、学习、就业、医疗、卫生等方面的各类资源——政府资源或者社会资源，同时，融合更多力量为受困人群提供社会救助服务，系统化的弥补现有资源的不足。

第一，引入式链接。在对受困人群开展社会救助时，社会工作者要进行社区走访、主动联系救助对象和求助群体，对其内在需求和实际困难进行综合评估。重点对因病、因残等原因产生的经济困难进行救助，引导他们申请城乡低保、医疗救助和临时救助等。第二，牵线式链接。在我国，由于历史和现实因素的影响，还有部分受困人群没有得到政策的覆盖，对这部分受困人群来说，社会工作者需要以牵线搭桥的形式为求助者、受困者寻求多方面的“支援”。比如，社会工作者可以在网络上帮助求助者进行募捐，或者协助受困者申请慈善救助，也可以挖掘民间资源为其提供经济和生活上的补充。而对那些超出社会工作者能力范围的受困人群，则可以通过跨专业合作的形式，将其转介至相应的社会服务机构。第三，引导式链接。利用机构的社会影响力和品牌效益，提供多种公益项目类型供捐赠者选择，引起社会对受困人群的关注度，达到广纳社会资源、救济一方水火的目的。

（六）宣传倡导路径

宣传倡导服务指的是社会工作者协助受困人群更为详细、全面地了解政府的社会救助政策、制度和手段，及时而有效地向政府反馈社会救助政策执行当中的效果和不足。通过这种上情下达、下情上达信息沟通网络的建立，可以很好的促进社会救助政策的推行。第一，救助培训。在社会救助过程中，需要通过宣传让更多受困人群参与社会救助培训，社会工作者也要组织救助对象进行自我学习和训练。期间，社会工作者除了要了解社会救助的政策知识，还要把相关政策知识向救助对象进行宣传与推介。第二，效果反馈。社会工作机构和社会工作者要对社会救助的政策执行情况开展调研工作，在汇总了相关数据之后，可以会同专家、服务提供者以及服务使用者等为社会救助工作提出意见和建议，为政府有关部门的决策服务。

（七）优化退出机制路径

社会救助的标准是以“人”作为指标进行度量的，其中涉及生活的诸多方面，是一项系统性的社会工程。本着平等、尊重、个别化等社会工作基本伦理准则，在救助过程中拉近“救”、“助”两者间的距离，使救助对象产生信任、亲切的感受，从而更容易接受工作者的协助，接纳工作者的安排[14]。

第一，建立公平的互动关系。就关怀主体及受困人群自身的互动关系上来看，实施关怀的一方不管是社会组织或者政府，通常具备较高的社会政治、文化、经济地位，而受困人群本身就处于较低的社会地位，这种身份间的不平等关系，往往使两者间形成一种上层对下层“单向而强势”的关怀。对于受困人群而言可能会在受助期间产生适得其反“羞辱感”，使得这种“单向、强势”的关怀成为受困人群难以消化的“施舍”。因此，需在关怀方和受困人群之间构建一种平等互动的良性关系。不仅在物质上给予他们帮助，还需要形成情感上的传递和共鸣，充分尊重受困人群的尊严，发挥受困人群的自决能力，使其不仅得到物质上的满足，还能得到人格上的尊重。

第二，形成长效关怀机制。以往对于受困人群的关怀通常只在春节、重阳节等特殊的日子里“大肆渲染”地表现出来，只是一种临时性关怀，形式单一且多流于表面。因此要把“临时性关怀”转为“长效性关怀”，优化关怀的手段，根据受困人群间的差异性，突出受困人群的主体地位，有针对性地开展关怀活动。同时建立健全长效心理评测机制，通过对受困人群心理状况的长期跟踪测量，形成一条长效化的社会心理监测、预警机制，协助受困人群达到心理健康的状态，实现全面发展。

第三，强调受助者自决。社会工作者不是单方面地为受困人群提供摆脱困境的帮助，而是以分担、支持、提示的方式使受困人群认识自身的处境与潜能，从而提高其自主解决问题的能力，促进自身的发展。社会救助制度不是受助者逃避现实的法宝，也不是其滋养懒惰心理的温床，因此需要社会工作者协助行政人员以发展的角度使受困人群具备改变现状的能力，避免受助者产生救助依赖，有利于增进其自我效能感，减少社会排斥，使他们获得自决的信心和能力[15]。

四、结束语

在我国传统社会中，针对受困人群的社会救助以政府为实施主体，政府工作除了要制定最高的政策性文件外，还要负责走访受困人群及其家庭以便核对信息或者上门解决实际困难。但是，一直以来，政府对受困人群的社会救助以物质救助为主，大多数程序均亲力亲为，可成效一般——只确保了受困人群生存的基本权利，生存质量的提升没有被提上工作日程。可以说，这种“大政府、小社会”的社会救助状态已经不适用于今天的中国，针对受困人群的社会救助也要从生存型救助转向发展型救助。而这种战略性转变除了需要政府的角色重新定位外，还要通过社会工作机构等社会组织的介入，让针对受困人群的社会救助凸显出专业性、服务性的特征，以便为救助对象提供更具成效的社会救助服务。