转型综改十年来的财政作为——2009年以来山西财政支持转型综改成效综述及案例

□山西省财政厅政策研究室

建设国家资源型经济转型综合配套改革试验区，是党中央国务院赋予山西的重大使命。2009年成立转型综改试验区以来，特别是2016年山西省第十一次党代会召开以来，我省坚持从国家战略高度和山西发展阶段性特征出发，围绕党中央国务院《关于支持山西省进一步深化改革促进资源型经济转型发展的意见》，提出了建设转型发展示范区、打造能源革命排头兵、构建内陆地区对外开放新高地“三大目标”，不断推进我省经济迈上质量变革、效率变革和动力变革的快车道。十年来，山西各级财政认真落实中央和省委、省政府关于资源型经济转型发展的一系列战略部署，充分发挥财政基础性、支撑性和引导性作用，重点做好资金保障、政策支持和财政改革三篇大文章，为山西资源型经济高质量转型发展提供了有力的物质基础、政策支撑和体制保障。

一、加大财政投入，优化资金供给，全面提高财政支出有效性，为全省高质量转型发展提供有力资金保障

资源型经济高质量转型发展，离不开强有力的财政资金作保障。在财政收支矛盾十分突出的情况下，省财政通过加大争取中央资金支持、调整优化支出结构、压减一般性支出、优化资金供给和提高财政支出有效性等多种方式，千方百计为全省重大战略和转型综改“前线”提供充足“弹药”。

积极主动争取中央资金支持。十年来，省财政多次向中央陈情述困，争取中央对山西转型综改的资金支持。2009年以来，尤其是近年来，中央在财力性转移支付、采煤沉陷区治理、自然生态保护、脱贫攻坚、污染防治、资源枯竭城市和独立工矿区改造等方面对我省的支持力度显著加大，为山西的转型综改提供了极大的帮助和支持。

做好统筹压减文章。省财政持续加大资金统筹使用，提高资金分配科学性。一是加大对科技、教育、农业、节能环保、医疗卫生等重点科目政策目标接近、方向类同、管理方式相近的资金统筹整合用于发展急需领域。二是加大部门间资金统筹整力度。三是加大政府性基金预算统筹力度。政府性基金预算结转规模超过该项基金当年收入30%部分，调入一般公共预算。四是推进财政存量资金统筹使用，特别是统筹整合使用财政资金实施精准扶贫，对所有能倾斜用于贫困县的9类83项105亿元资金纳入整合范围，并急贫困县之所急，将试点工作一次到位，比中央要求提前一年覆盖全省58个贫困县。省财政还从2013年开始连续六年压缩一般性支出、竞争性领域专项和绩效不高项目、政策到期及常年安排的非急需、非刚性支出等，挤出宝贵财政资金用于转型综改示范区建设、生态环境改善、科技创新和民生改善等领域。

加大综改区基础设施投入力度。从2009年至2019年共安排债券资金100亿元，保障转型综改试验区基础设施等各领域建设。2017年投入20亿元支持转型综改示范区建立成果转化股权投资基金、产业发展股权投资基金和基础设施股权投资基金；2018年投入山西转型综改示范区发展专项补助资金20亿元用于示范区基础设施、公共服务平台、产业转型升级等。

加大生态环保投入力度。十年来省级生态环保投入近200亿元，年均增长20%以上，重点推进大气污染防治、海河流域水污染防治、汾河水库环境保护等污染综合整治。

加大企业技改投入力度。从2017年开始连续三年共安排55亿元，支持实施技术改造。2018年底，带动全省工业企业技术改造投资完成455亿元，同比增长13.9%。

注重提高资金使用绩效。十年来，全省各级财政部门转变单靠财政投入的旧理念、老办法，注重运用市场手段，充分发挥财政资金“四两拨千斤”作用，综合运用资金奖补、税收返还、发行政府债券、设立政府基金、推广运用PPP模式等多种方式，更多地借力社会和金融资本来搞建设、促发展、办事情，激发各类资本的活力。从2018年开始，在技术改造专项、科技重大专项、一事一议财政奖补美丽乡村试点以及扶持村级集体经济试点等分配结果具有可选择性、没有固定使用对象的省级财政专项资金中引入竞争性分配机制，提高公共资源配置效率和效益。2018年提请省委省政府出台《关于全面实施预算绩效管理的实施意见》，加快建立“花钱必问效、无效必问责”的硬约束机制，构建事前、事中、事后“三位一体”的“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系，全面提升财政资源配置效率和使用效益。

二、加力提效落实国家积极财政政策，持续优化政策供给，为全省高质量转型发展释放政策红利

围绕推动经济转型发展，加力落实积极财政政策，打好政策“组合拳”，优化财政政策供给。

全面落实国家减税降费政策。通过密集实施“营改增”试点、清理各类涉企收费、暂停提取煤炭企业“两金”等政策措施，大规模减税降费政策，“放水养鱼”，把能减的减下来，能降的降下去，让企业轻装上阵，以财政收入的“减法”，换取企业效益的“加法”和市场活力的“乘法”。尤其是，2019年按照中央授权顶格落实小微企业普惠性税收减免政策，对增值税小规模纳税人在50%的税额幅度内减征6税2费。同时还自加压力，推出进一步减轻企业的税收负担推出自选动作，自2019年1月1日至2021年12月31日，将城镇土地使用税税额标准普遍下调，统一按现行税额标准的75%调整。

促进县域经济转型发展。2017年，提请省政府出台《关于改革完善财政管理体制促进县域经济转型发展的意见》，为县域经济转型发展创优财政体制环境。特别是明确将17个单设财政的开发区和转型综改示范区上划省、市两级税收收入每年比上年增加部分，由省、市财政通过年终结算全部返还，将原普惠制的县级增收奖励改为对县级新兴产业、第三产业税收增量省级分成按100%奖励。

打造“一流人才政策”。2017年，以省政府办公厅名义印发《山西省深化人才发展体制机制改革财政支持政策》，出台10方面40条人才引进财政支持政策，以“二流财政”打造“一流人才政策”，2018年我省引进高精尖缺人才实现历史性突破，引进的优秀博士生由2017年的485人增加到1103人。

支持科技创新驱动。推动实施创新驱动战略，加大科技成果奖励力度，推动大众创业万众创新。赋予科研人员更大的人财物自主支配权，调动科研人员创新创造积极性。2014年至2016年每年投入5亿元设立低碳创新重点科技攻关专项资金，支持煤炭产业清洁安全、低碳高效发展。出台省级科技计划与示范区研发机构及企业稳定支持政策，自2017年起每年投入1亿元专项支持示范区科技创新。

创新支持国资国企改革。出台财政支持国企国资改革九条政策意见，深化剥离国企办社会职能，投入财政补助资金97.28亿元，每年减轻企业负担约60亿元，促进我省国有企业步入转型升级快车道。将省本级国有资本收益的70%用于国有企业培育新动能、发展新产业和解决历史遗留问题等。2019年，提请省委省政府出台《关于完善国有金融资本管理的实施意见》，对国有金融资本实行集中统一管理，理顺国有金融资本授权经营体制，完善国有金融企业管理制度，优化国有金融资本结构布局，深化金融机构公司制、股份制改革。

加快支持民营经济发展。2013年，提请省政府出台实施支持中小微企业发展财政“15条”政策。2018年，省政府30条支持民营经济政策中有12条财政政策，政策工具多样、含金量高，着力缓解企业融资难、融资贵问题。

三、坚持不懈推进财税改革，优化财政制度供给，构建与全省高质量转型发展相适应的现代财政制度体系

十年来，全省财政系统坚持“改革决不能落后，改革必须先行”的理念，以钉钉子的精神扎实推进财政体制改革，着力处理好政府与市场、政府与社会、政府层级间的关系，加快构建与转型发展相适应的财政制度体系。

扎实推进预算管理制度改革。2015年6月，以省政府办公厅名义出台《关于深化预算管理制度改革的实施意见》，着力加快现代财政制度建设，有序推进8方面24项改革任务，形成政府财力集聚集约、统筹使用新格局，加快推进全面规范、公开透明的预算管理制度。2017年12月，以省政府办公厅名义出台了改进预算工作集中财力保基本保战略的4方面21条意见，进一步夯实预算基础工作，提高财政支出有效性，推动财政资金向转型综改、创新驱动、开发区建设等重大战略集中。

完善资源环境税收制度。持续做好降低企业税费负担工作，激发实体经济发展活力。2014年在全国率先清理规范涉煤收费，2015年、2016年、2017年重点清理规范涉企收费，逐步形成涉企收费清理工作制度化、常态化的工作格局。规范资源领域税费关系，建立税收自动调节机制，促进资源节约利用，按8%从低确定税率，实施煤炭资源税从价计征改革。累计为企业降费920亿元，煤炭负担由吨煤184.65元降低为83.24元，吨煤负担减轻101.41元，减幅54.92%。2016年，启动其他矿产品资源税从价计征改革，当年7-12月，税收减幅达23.85%。2017年，着力推进水资源税、环境保护税改革工作，出台《山西省水资源税改革试点实施办法》和《山西省人民政府关于印发山西省水资源税改革试点实施办法的通知》，区分行业制定城镇公共供水水资源税税额标准，从低确定农业生产超限额和农村人口生活集中式饮水工程税额，从高确定超采地下水和不合理用水等水资源税税额等，促进了水资源的节约利用。

深入推进省以下财政事权和支出责任划分改革。2017年，以省政府名义出台《山西省省以下财政事权和支出责任划分改革实施方案》，加快形成合理授权、依法规范、运转高效的省以下财政事权和支出责任划分模式提供框架性改革制度。2018年，再次提请省政府出台《山西省基本公共服务领域省级与市县共同财政事权和支出责任划分改革方案》，明确8大类23项省以下基本公共服务领域省级与市县共同财政事权范围、保障基础标准和责任分担方式等。相比中央改革方案，山西确定的共同事权范围增加了农村家庭独生子女父母奖励等5项内容，基本建立了权责清晰、财力协调、区域均衡的省以下财政关系，激发基层改革活力，推动县域经济加快转型发展。

深化省直管县财政管理体制改革。2017年，为进一步激发县级发展经济、培植财源的积极性，省财政积极研究深化省直管县财政管理体制改革方案，提请省政府印发了《山西省人民政府关于在部分县（市）开展深化省直管县财政管理体制改革试点的通知》，决定从2018年1月1日起，选择襄垣县、原平市、介休市、侯马市、孝义市、永济市6个县（市）开展深化省直管县财政管理体制改革试点。在收入方面，试点县（市）与所属市由过去的上下级关系改变为平行关系，市级不再参与分享试点县（市）的财政收入；在支出方面，改革后的各项新增支出原则上由省与试点县（市）两级负担，市级不再承担对试点县（市）新增支出。这是山西完善省以下财政管理体制方面的一次重大尝试，将原先确定的资金管理型财政直管县模式向体制管理型转变，在财政管理体制方面进一步为县级“松绑”，为试点县加快改革发展创优了财税体制环境，最大程度发挥了省直管县财政管理的体制优势。

案例分析

中央“四个百亿”增量资金为山西转型发展雪中送炭

2016年，山西经济持续下行，收支矛盾加剧，各级政府普遍遇到了保运转、保民生和促发展的资金短缺，为解决这一燃眉之急，根据省委、省政府安排部署，省财政厅先后多次赴财政部积极向中央反映山西财政运行困难，争取中央资金政策支持。中央在资金和政策上对山西给予了大力支持，在财力性转移支付、新增债务、可置换债务、采煤沉陷区治理等四方面使我省增加了400多亿的增量资金。

新增财力性转移支付补助近100亿元，较大程度弥补了山西各级政府因收入减少、刚性支出增多而形成的财力缺口，实现了保工资、保运转、保民生。在2015年中央对我省财力性补助已经较大幅度增长的基础上，2016年，考虑到我省特殊困难情况，中央财政又打破有关公式和门槛束缚，再增加我省均衡性转移支付、县级财力保障奖补、财力补助近100亿元。财力性补助资金主要用于保工资、保运转和保民生，对我省各级政府在极其困难的情况下，保障工资发放及提标，保障民生支出提标等刚性支出的增长发挥了关键的作用。万荣县是一个农业大县，也是一个省级贫困县，受经济下行压力影响，2016年全县一般公共预算收入不到1.5亿元，靠自身的收入远远不能覆盖其支出。省级财政共对其增加财力性补助1亿多元实现了保工资、保运转、保民生。

新增债券资金约100亿元，弥补了山西民生事业发展的资金短缺，实施了一批社会公益性项目及基础设施项目，为未来的发展奠定了良好基础。财政部批准山西省2016年发行新增政府债券264亿元，比2015年增加93亿元，增长54%。资金主要用于政府公益性资本项目支出，成为了山西保障民生支出、促进经济发展的重要资金来源。各市县重点支持了扶贫、棚户区改造等重大民生改善。省级安排22亿元扶贫支出支持易地扶贫搬迁工程，安排10亿元教育建设资金支持山西大学新校区建设、学校场馆建设等。太原市财政安排资金16亿元用于卧虎山快速路建设、新晋祠路改造等城市基础设施建设，安排太原迎泽公园改造资金2亿元、明太原县城建设及保护工程3亿元。运城市安排资金2.1亿元，用于市民活动中心、文化艺术中心等9个场馆建设，安排盐湖环境治理工程0.35亿元。洪洞县安排1.3亿元用于汾河生态治理工程。以迎泽公园改造为例：迎泽公园居于太原市中心，每天近2万市民在这里锻炼、游乐，也是太原市内最大的一块“绿肺”。但从1957年建园至今由于资金困难从未进行过彻底改造。投入债务资金2亿元后，弥补了公园改造资金的不足，不仅解决了公园的道路、绿地和地下管网改造等基础设施问题，而且对湖内的淤泥进行了彻底清理，发挥了泄洪的功能，解决了下大雨时大南门地区积水无处去的问题。

新增置换债券资金100多亿元，用低利息债务置换逾期、到期和高息的政府债务，降低了政府负担，缓释了政府债务风险，维护了政府信用。财政部批山西省发行置换债券525亿元，比2015年增加139亿元，增长36%，用于置换逾期、到期和高息政府债务。置换债券是将存量政府债务中非政府债券的债务全部置换为政府债券。置换债券降低了地方政府利息负担，减轻了地方政府到期债务偿还压力，缓释了债务风险，维护了地方政府信用。2016年山西政府债券年可节约利息20亿元左右，按债务平均期限6年测算，可节约利息120亿元。置换债券安排的主要项目有：太原市置换债券30亿元，专项解决市政工程拖欠款。左云县置换债券8亿元，将该县长期拖欠的工程款全部支付，缓解了社会矛盾，保证了社会稳定。临汾市安排资金30亿元，将临汾市城投集团有限公司为建设第一人民医院、临汾一中、汾河公园建设等工程产生的贷款等全部置换为政府债券，维护了政府形象。

新增采煤沉陷区综合治理资金150.43亿元，实施采煤沉陷区搬迁安置，开展矿山生态环境恢复和土地复垦，还人民群众一方碧水蓝天、一个美丽家园。采煤沉陷区综合治理工程是省委、省政府部署的煤炭供给侧结构性改革、全面建成小康社会中一项重要的德政工程、民生工程、民心工程。在我省财力十分紧张的情况下，为争取国家对我省采煤沉陷区综合治理工程的政策和资金支持，我省向财政部、国土资源部、环境保护部上报了《山西省采煤沉陷区治理试点工作方案（2016-2018年）》，方案明确采煤沉陷区综合治理资金总投资约300亿元，其中居民搬迁避让158亿元（按采矿权主体存在测算），道路学校等公共基础设施建设60亿元，沉陷区灾害环境恢复和土地复垦60亿元，固废堆积治理20亿元，矿山地质和生态环境调查2亿元。我省累计获得中央150.43亿元的资金支持，保障了采煤沉陷区综合治理工程的顺利推进。

大力度清费立税和减税降费为企业转型发展减负担增动能

通过密集实施大规模减税降费政策，“放水养鱼”，把能减的减下来，能降的降下去，让企业轻装上阵，以财政收入的“减法”，换取企业效益的“加法”和市场活力的“乘法”。

清理规范涉煤收费。在财政十分困难的情况下，山西对违规涉企收费采取“零容忍”的高压态势，“抓死角、堵漏洞”，持续做好降低企业税费负担工作，激发实体经济发展活力。2014年在全国率先清理规范涉煤收费，2015年、2016年、2017年重点清理规范涉企收费，逐步形成涉企收费清理工作制度化、常态化的工作格局。规范资源领域税费关系，建立税收自动调节机制，促进资源节约利用，按8%从低确定税率，实施煤炭资源税从价计征改革。改革后，累计为企业降费920亿元，煤炭负担由吨煤184.65元降低为83.24元，吨煤负担减轻101.41元，减幅54.92%，吨煤成本的降低，有力地促进了全省工业经济趋稳向好。2016年，启动其他矿产品资源税从价计征改革，当年7-12月，税收减幅达23.85%。2017年，着力推进水资源税、环境保护税改革工作，出台《山西省水资源税改革试点实施办法》和《山西省人民政府关于印发山西省水资源税改革试点实施办法的通知》，区分行业制定城镇公共供水水资源税税额标准，从低确定农业生产超限额和农村人口生活集中式饮水工程税额，从高确定超采地下水和不合理用水等水资源税税额等，与2017年水资源费相比，2018年采矿排水水资源税减收4.8亿元，同比降低18.36%，促进了水资源的节约利用。

大规模密集实施减税政策。2016年5月1日起，全面推开营业税改征增值税试点，全部营业税纳税人纳入试点范围。到2018年12月，全省所有增值税纳税人总体实现净减税超过480亿元。2018年5月1日起，增值税税率，纳税人发生增值税应税销售行为或者进口货物分别降为16%、10%，到今年4月净减税80多亿元；统一增值税小规模纳税人标准为年应征增值税销售额500万元及以下、落实增值税简并税率政策，取消13%的增值税税率等政策，减税超过10亿元。

深化省直管县财政管理体制改革激发县级经济发展活力

2017年，为进一步激发县级发展经济、培植财源的积极性，省财政积极研究我省深化省直管县财政管理体制改革方案，从制度上重新定位省市县之间的财政关系。通过对湖南、浙江等兄弟省份改革经验的调研学习，综合考虑我省经济财政发展水平，制定了“分类实施、逐步推进”的总体思路，正式提请省政府印发《山西省人民政府关于在部分县（市）开展深化省直管县财政管理体制改革试点的通知》，决定从2018年1月1日起，选择襄垣县、原平市、介休市、侯马市、孝义市、永济市6个县（市）开展深化省直管县财政管理体制改革试点。此次改革，是我省在完善省以下财政管理体制方面的一次重大尝试，将原先确定的资金管理型财政直管县模式向体制管理型转变，在财政管理体制方面进一步为县级“松绑”，核心内容有两项：在收入方面，试点县（市）与所属市由过去的上下级关系改变为平行关系，市级不再参与分享试点县（市）的财政收入；在支出方面，改革后的各项新增支出原则上由省与试点县（市）两级负担，市级不再承担对试点县（市）新增支出。收入与支出方面的双向改革举措，为试点县加快改革发展创优了财税体制环境，最大程度发挥了省直管县财政管理的体制优势。通过财政体制改革，2018年襄垣县直接增收2.56亿元、孝义市直接增收1.75亿元，获得了明显的改革红利，为推动当地经济社会各项事业发展提供了政策支持和资金保障。