公共政策制定过程中公众参与分析——以YH中泰垃圾焚烧厂事件为例

袭 亮，孙琳玥

（1.北京师范大学珠海分校法律与行政学院，广东 珠海 519085；2.北京师范大学马克思主义学院，北京 100875）

一、引言与研究梳理

党的十九大报告指出：“要健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治。扩大人民有序政治参与，完善基层民主制度，保障人民知情、参与、表达和监督权。健全依法决策机制，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。”随着中国政治、经济改革的深入发展，社会整体性利益结构愈发多元，公众参与对于公共政策的制定既是客观条件的迫切需要，又是促进公共政策科学化、民主化、公平化，更好地服务于公共利益的重要手段和本质要求。在公共政策制定中融入公众参与，有利于及时洞察公众利益诉求，弥补政府决策时的有限理性，缓和协调各利益集团的矛盾，增强公众对于政治行政体系的认同感与实现自身权利的归属感。公众参与是政府适应国家治理方式转变的工具，是实现人民当家作主、满足不断觉醒的公众参与权利和权益意识的必然选择。当代中国正在经历一系列经济社会结构变迁，更应加强扩大各个层次、领域的公众参与，提倡建立健全民主决策机制。

公众参与的重要性日益凸显，探究如何促使公众参与和公共政策制定的有效互动，探究如何在公共政策制定中有效引入公众参与，是促进国家治理现代化的内在要求与发展方向。为此，已有不少学者从不同角度探究公众参与对于公共政策制定的影响。刘涛在协商民主视域下提出，协商民主是强调多元化主体参与，提倡充分协商、对话、参与的发展社会主义民主的重要形式；它启发我国要将理念与制度相结合，从当下实际出发，增强多元参与主体间对于政策制定的协商。应通过从制度上、体制上、机制上推进协商民主建设，来健全与畅通公民参与渠道。［1］蒋俊明从利益协调的视域建构了公众参与型公共政策决策机制和公众参与型公共政策执行机制，并为改进公共政策决策和保证公共政策有效执行，分别提出了优化公众参与公共政策制定的制度环境、增强弱势群体参与公开政策执行过程、拓宽公民参与公共政策执行渠道、构建公共政策执行者与利益相关者之间的利益协调整合机制、完善政策执行救济机制等对策措施。［2］柯华从善治角度研究公民参与，认为推进治理主体多元并促进相互协调合作，有利于认清我国公民参与的价值与障碍，找寻到公民参与的有效路径，也有助于构建社会主义协商民主体系，完善社会主义协商民主制度。［3］刘红岩在托马斯的有效决策模型基础上，构建了以参与范围、形式、程度、保障、效果评估五个维度为核心的并与公共决策过程相契合的公共决策有效参与模型。此新模型由决策目标决定是否要引入参与开始，包含参与主体、领域、形式、程度、保障、效果六个要素和相关法律法规、组织机构等作为公众参与的基础环境，更好地契合了公众参与的内涵并贯穿于公共决策分析的全过程。［4］王庆华、张海柱从知识视角反思并重构公共决策观念，认为即使在决策科学化与民主化要求的冲突中，决策科学化与公众参与仍然同等重要，引入公众参与是提升决策科学性的内在要求。［5］更多的学者注重从分析当代我国公共决策中公民参与所存在问题出发有针对性提出改进措施。如宁有才在《当前我国公共决策中的公民参与问题研究》中，认为传统政治文化、强势政府、参与制度缺失虚置、公民参与能力不足、社会组织发展滞后等，是制约公民参与公共决策的主要影响因素，并为此有针对性提出了培育参与型政治文化、建立健全公民参与制度的决策意识、创新公民参与形式、提升公民参与能力等举措。［6］黎瑞在《重大行政决策公众参与实效性及其提升路径》中，对重大行政决策公众参与的实效性内涵、评估、影响因素等基础理论问题进行了初步探讨并提出了提升公众参与实效性的建议。［7］

所有这些研究成果，都对促进公共政策制定过程中注重并更好地融入公众参与，具有很好的参考借鉴意义。本文拟以这些研究为基础并结合典型案例，对新形势下我国公众参与公共政策制定中尚存在的问题进行梳理分析，并以问题为导向对公众参与公共政策制定的路径选择进行进一步探索。

二、相关概念界定

（一）公众参与

公众参与是公众或团体组织依法通过一定的方式和程序，在涉及公共政策制定、决定公共事务并进行公共事务治理时，直接或间接地表达个人或集体利益诉求，从而对公共政策的制定、执行和完善与公共事务的治理产生影响的行为。

（二）公众参与政策制定方式

公众可以通过制度内或制度外的途径参与，一般来说制度内的途径包括：立法机关代表方式；听证方式；信访、行政诉讼；咨询、信息公示方式；民意调查方式。制度外途径包括：游行、示威抗议、小范围的群体性冲突、网络舆论抵制等。［8］

（三）政策制定

政策制定是指从发现问题到政策方案出台的一系列功能活动环节所组成的政策形成过程，包含议程设立、方案规划和方案合法化三个基本环节或阶段，其中方案规划涉及问题界定、目标确立、方案设计、结果预测和方案比较与抉择等功能活动。［8］

（四）邻避冲突

邻避冲突是指因为邻避设施的选址和建设而引发的居民抵制和抗议。我国邻避冲突具有多样性、抗争性、表现方式激烈等独特性特点。邻避冲突多因为污染类设施和风险聚集类设施的兴建，而引起公众对于自身健康的担心所引发。邻避冲突有很强的扩散性，由中心向周边扩散，其参与者虽说各自诉求复杂，但是行为大多一致，通过聚众来表达自身不满。同时，因为网络的发达，在邻避冲突事件发生的过程中及事件过后的传播，会引来更多公众关注，加剧事件平息的难度。

三、公众参与对公共政策制定的影响

（一）YH中泰垃圾焚烧厂案例介绍

HZ市YH区中泰乡九峰村生活垃圾焚烧发电厂项目，是HZ市政府因城市生活垃圾日渐增多，原有的垃圾处置设施无法满足处理需求，为缓解越来越大的垃圾处置工作压力而启动的公共设施建设项目。2013年10月，HZ市城市规划设计研究院开展项目选址及报告编制工作，其中并没有进行环评。其实，早在2012年8月9日，HZ市人民政府办公厅就下发了成立HZ市九峰垃圾焚烧厂建设领导小组的通知，同时互联网上“成立中泰九峰垃圾焚烧厂建设工作领导小组”的通知也广泛传播，这也为后续发生群体性事件埋下了伏笔。2014年3月29日《HZ市环境卫生专业规划修编（2008—2020）修改完善稿》公示指出，HZ市政府计划在YH区中泰乡九峰村周边新建一个垃圾焚烧厂项目。这个消息引起了许多市民的高度关注。2014年4月22日省住房和城乡建设厅政务办理中心发布垃圾焚烧厂工程批前公示。2014年4月23日，即使有广播交通之声报道垃圾焚烧厂的项目仍处于公示阶段，但因担心自身所处环境与饮水会受到污染，仍然引起附近居民忧虑逐渐加深。在同一天，省环境保护厅表示没有对这个项目做过环评。2014年4月24日，HZ城区居民以及周边村村民提交了一份2万多人反对九峰垃圾焚烧发电厂的联合签名，然而HZ市规划局在24日只出具了书面说明，称会给予答复，但最终结果是没有任何单位正面回应居民诉求，使联合签名不了了之。2014年5月7日，随着群众发现施工车辆的进入，“垃圾焚烧厂秘密开工”的消息被快速流传并引起巨大反响，近千名群众聚集在拟选厂址强烈反对HZ中泰九峰村垃圾焚烧厂的建设。2014年5月8日，HZ市召开垃圾处置专家媒体沟通会，但是沟通会并没有起到安抚群众心态的作用，群众仍然忧虑建设的垃圾焚烧厂会危害自身健康，所以抗议活动持续进行。2014年5月10日上午九时许，五千多人（附近村和YH区居民）聚集在九峰村通往焚烧发电厂建造地的路上。下午3时，有居民聚集到九峰村高速路上，抗议垃圾焚烧厂的建设，造成车辆拥堵。警方在维持秩序中与居民产生了冲突。2014年5月11日，HZ市公安局通报情况，现场秩序基本恢复。第二天，HZ市九峰垃圾焚烧项目建设推进领导小组办公室召开媒体发布会，相关负责人对于九峰项目给出了36问36答，解答市民心中的疑问。

（二）YH中泰垃圾焚烧厂案例分析

第一，前期无环评，项目秘密开工。早在2012年就成立了项目领导小组，在2014年3月29日又发布了要在YH区中泰乡九峰村周边新建一个垃圾焚烧厂的公示，但村民并不知晓此项目，因此引发了巨大关注。2014年4月23日，省环境保护科学设计研究院称没有对这个项目做过环评，于是在4月24日，HZ城区居民提交了反对九峰垃圾焚烧发电厂的联合签名。即使HZ市规划局紧急出面回应，但是后续杳无音信。正是因为项目秘密开工，前期无环评，封闭决策，而后续面对联合签名又没有实质性举动才激起群体性事件。公共政策的制定不仅是技术性事务，更是涉及公众利益的公共事务。因为环评和项目秘密开工并没有让公众参与，使得他们无法通过畅通的利益表达渠道来表达自身利益诉求，同时表达了利益诉求（联合签名进行抵制）却也未引起政府部门作出反应，于是公众选择其他渠道表达自身利益诉求，向政治体系施压。在后期的风险感知和前期被阻挡在公共政策制定之外的双重作用下，使直接的利益相关者采用了激烈的方式表达诉求。

第二，政府“维稳式管控思维”模式，缺乏有效公众参与机制。从前期无环评、秘密开工，到不理会公众联合签名的诉求，直到大规模聚集发生之时才予以压制解决。公共政策制定者并没有将公众参与视为常态化机制，而是只当出现问题时才被动引入公众参与。从政府封闭决策到后期因为冲突事件才进行解决并在之后引入公众参与，实地勘察项目选址和相关设备才使项目原址重建。这一过程突出显示了某些地方政府严重的“维稳式管控思维”，没有及时关注公众诉求，等到出现冲突才开始重视。

第三，媒体倾向式宣传，加剧冲突。有村民认为垃圾焚烧发电厂对于周围12公里以内范围都会有影响，但根据有关媒体报道，焚烧厂附近5公里内只有25户居民，5公里外才有楼，事实与报道不符激起公众愤懑情绪，加剧公众对政府的不信任。政府监管不到位，隐形冲突。此项目虽说采用最先进设备、充分考虑了地理环境、交通以及城市规划，但是居民仍旧担心二噁英有毒性气体会污染周边环境和影响人体健康。对于邻避设施的固有印象根源在于政府监管不力导致现有处理垃圾的设施标准偏低，造成危害公众身体健康的事件时有发生，对于邻避设施的先入为主和抵触心理加重，政府公信力下降。

四、公众参与公共政策制定存在的问题

（一）公众参与公共政策制定的机制尚不完善

1.公众参与形式单一，途径不完善

公众之所以大多通过网络抵制和某些冲突性群体性事件表达自身利益诉求，不仅在于政府所提供的公众参与渠道不明显甚至是公众无法了解参与渠道的内容，更在于参与渠道的形式单一。听证制度、信息公开制度、责任追究制度以及社会公众参与公共政策的细则还不够健全，网络参政平台的设置互动性不强。

2.公众参与公共政策制定的透明度不够，政策沟通渠道不通畅，参与效果不明显

政策制定过程中信息开放程度很大地影响着公众参与决策。一定程度上还存在的公众参与“无用”论，加之“官本位”权力意识，以及公众知识水平难以掌握公共政策的制定等，使得封闭决策、忽视公共政策制定的公共性等仍然程度不同地存在，阻碍了公众参与的有效发挥。YH中泰垃圾焚烧厂项目是涉及与公众利益密切相关的项目，但是项目并没有进行必要的环评，没有及时与公众沟通引领群众了解项目相关情况，反而将公众视为被动接受者，对于联合签名反对项目建设的请求也忽视不见，不了了之。

3.对公众参与途径的监管不够

伴随互联网、大数据时代日益崛起，网络舆论的力量不容小觑，公众通过互联网了解国家大事并对涉及自身利益的政府举措高度关注，网络的便捷性一方面方便了公众获取信息的方式，另一方面也会引导公众认知，严重时会歪曲事实真相引发群众产生恐慌抵触情绪，进而发生激烈的群体性事件。此次事件中，被污染的实际范围与媒体报道的范围差距巨大，事实与报道不符激起公众愤懑情绪，降低了政府的公信力。

4.公众参与的制度性保障尚不健全

只有在公众参与保障制度健全的情况下，公众才有可能更好实现民主权利，保障把公众参与的民主权利落到实处。

（二）公众参与公共政策制定的意识与能力不足

受传统观念的深刻影响，一方面一些公众将国家权力伦理化，产生权力权威崇拜，缺乏当家做主的参与意识。同时，过去的封闭决策也逐渐让公众失去参与感与归属感，加上公众不知晓自身权利义务甚至试图参与却不了解参与途径，长此以往失去了对于公共事务的关注意识；另一方面，由于公众自身知识能力不足、参与的“非理性化”、“有限理性”、“经济人”等特质，社会公众的利益诉求一般是短期、有私利倾向的，一旦利益需求得到满足后就会减弱参与动力；而加上一些公共政策的制定技术性要求较高，在缺乏专业背景知识的情况下，无法有效参与公共政策制定。案例中，公众希望政府关注自身的利益诉求，但是由于政府没有提供有力的渠道加上公众自身对于渠道的不了解，所以使得公众只好通过聚众抗议表达自身诉求。

（三）公众参与公共政策制定的规则不明确

公共政策制定过程中目标群体的参与数量、公共政策的调节程度、社会公众对政策问题的认同程度都会影响公共政策制定的进程。过度强调公民参与会提高公共政策制定和执行的成本并加重公共管理的难度，影响公共政策制定的效率，拖慢公共政策制定的时间，并且可能会陷入越拖延、成本越高的怪圈。此外，对于公民参与的范围和条件，社会存在经济和政治分层，受代表人数、教育程度、从事职业等参与标准的限制，公众参与者一般受过良好教育、经济收入较好，而弱势群体一般偏离于社会权力中心影响力有限。因此，合理规范公众参与的范围程度以及代表至关重要。

五、公众参与公共政策制定的路径选择

（一）转变政府理念并推进公众参与制度化建设

首先，政府应明确自身权力定位，牢固树立权力来源于民、服务于人民的观念，转变对公众参与的意识。要摒弃传统的官本位和特权思想，克服官僚主义作风，正确认识公众参与的应然与必然性，在保障公众权利的同时认同公众在公共政策制定中所处的位置。政府决策是“有限理性”，政府要认识到自身知识、信息等方面的不足，需要引入外部资源弥补缺陷。因此，要重新审视“政府—专家—公众”之间的关系。公众参与并不意味着政策的最终决断，公众也会因为自身知识上的有限而陷于经验、感觉方面，影响政策制定的科学化。专家学者的作用就在于科学、合理化，他们能够清晰地认识到应该运用何种知识解决政策问题、教育公众具备基本的专业信息以促进其对于公共政策议题的理解。也就是说，虽然政府是最终做出决策的主体，但是也还要给予专家和公众的质询及决策的监督权，保留必要的申诉与得到相应补偿的渠道。为此，重新塑造“公民—专家—政府”三者关系，有利于政策制定的良性互动，推进公共政策的科学合理，促进社会和谐发展。

其次，推进参与形式创新是促进公众参与有效可持续性的关键。目前，我国公众参与公共政策制定的形式多样，无论是听证会、专家咨询会，还是民主座谈会，公众参与的形式都在持续优化与推进中。当今，我国处于全媒体时代和媒体融合发展的繁荣时期，互联网作为一种新的传播媒介，它的便捷性、交互性深刻地扩大了公众参与的空间，对于政治生活的影响也不容小觑。近年来网络舆论也成为推动政府重视潜在利益诉求者与公众参与公共政策制定的重要因素。因此，政府可以有效推进电子政务、公开信息，强化与公众之间的互动交流，及时了解公众利益诉求，满足公众的知情权；同时借助这一平台，对涉及公众利益的重大事项进行网上问卷调查、开放留言窗口，及时回应新问题、满足新需求。此外，要从完善代表构成与选举程序、加强协商的广度与深度入手，在议程设立阶段加强基层意见搜集，在方案规划与论证阶段积极采用专家咨询、召开听证会等方式，在方案选择与促进方案合法化阶段积极推动政府与公众之间的协商、推进政策公示，改变以往冲突性事件发生时被动采取公众参与的方式，主动推进公众参与，抓住引领公众参与的主动权。

最后，只有提供公众参与制度化的保障，才能让公众放心地进行民主政治参与。只有在制度建设健全的情况下，公众权利才能真正行使、敢于行使。要将公民参与的方法与公民提案标准用法律形式加以确定，促进公众参与有法可依，推进参与行为的规范化与程序化；要完善专家政策论证制度，规范相关信息公示制度、公共政策制定监督制度、公共政策反馈机制，并根据社会发展进步情况及时调整相关制度，以更好地适应变化的公众需求。

（二）提升公众参与的主体意识及素质能力

从公众角度来说，要提升公众参与的主体意识及素质能力。公众参与政策议程的意愿程度与政府存在互动关系，积极的公众参与意愿会促使政府不断推进公开决策机制，而信息公开程度越高，公众参与政策议程的意愿程度也就越高。若是精英式封闭决策，公众会逐渐丧失参与意愿，其对公共政策的满意程度也会逐渐走低。积极的公众参与主体意识，离不开政府的积极推动，政府应重视通过教育来不断提升公众参与的技能，鼓励公众主动表达自身利益诉求。公众参与的主体意识越积极、自觉，参与的行为越广泛深入，社会民主化水平就会越高。

提高公众参与的素质能力对于保证公众参与的实效性具有重要意义。公众参与能力的提高，首先要提升公民自身科学、法律、政治文化素养。公众应通过加强学习培养关心公共政治的兴趣，提高对公共政治的敏感度，逐渐增强社会责任感，主动参加国家政治事务。实践是最好的老师，在不断的参与中，公众会从中体验收获到参与的益处和乐趣，增强自身归属感，参与意愿就会变强，也会更加注重学习以不断提升参与的素质能力。较高的公众素质能力，会使其在参与中更加理性谨慎，确保参与的有序性，不断提高参与的质量。此外，公众参与还需要利益表达能力、沟通协商能力、参与行为能力等诸多能力，但并不是任何一位公众都有能力参加公共政策的制定，有较多较大机会进行政治参与的公众代表人物更应有意识地培养这些方面的能力。

（三）优化公民参与环境并培育参与文化氛围

从政策制定的客观环境角度上来说，要优化公民参与环境，培育参与文化氛围。良好参与环境的形成需要有完善的公众参与制度体系。首先，需要进一步完善人民代表大会制度，推动国家民主政治建设，加强党内民主政治建设，创造良好的公众参与环境。其次，推动社会组织的健康有序规范化发展。社会组织与公众联系更为紧密，更能表达与实现公众利益诉求，使政府获得信息更及时，弥补公众参与决策中的不足，因而应进一步加大社会组织的培育与发展力度。引入社会组织有利于推动建设现代治理体系，推动与政策有关的公众、社会组织和政府各主体间合作、协商，使利益相关主体在参与过程中，提高自身能力、理性决策，积极承担相关责任。要构建多元主体网络化参与体系，便于政策执行中的信息传达。

（四）推进政策规划的科学化与合理化

第一，明晰政策问题的特性。在公共政策制定中融入公众参与的必要性不言而喻，但是在公众参与之前，要首先确认政策问题的特性，是倾向于技术性特征还是公共事务特征。公众参与决策的能力是有限的，偏向于技术性特征的政策，对于专业化要求程度高，对专家的专业知识和分析水平的准确性需求更大。比如，污染控制标准的制定就是具有很强的技术性特征。而与公众利益密切相关的事项，会直接受到决策影响的政策，应加强与公众的沟通协调，加大对公众的宣传力度，重视并不断强化引入公众参与（如垃圾焚烧厂等邻避设施的构建），以求达成共识。总之，公众参与需要根据决策问题特性在科学与民主之间寻求平衡。

第二，合理选择公众类型。公共政策的制定多数情况下为“精英决策”，即使在我国逐渐完善公众参与机制的情况下，由于资源、经费预算等各方面条件的制约，公众参与依然是以代表参与为主。拥有一定资源和专业知识的强势公众有能力引起政府关注。强势群体所代表的利益不一定是广泛公众所期望的真实利益诉求，人具有“自利性”又是“经济人”，都会利用有效资源争夺自身利益诉求的满足。弱势群体力量微弱、呼声小、主动性低，其利益诉求有可能被忽视或不能得到满足。因此，要坚持机会平等原则，在代表选择方面根据决策事项的特征按照区域、年龄、职业、教育程度等将市民进行分类，综合考虑各方面群体利益诉求，积极深入基层倾听各方面的呼声；要加强对于代表的道德与行为规范的培育，鼓励弱势群体积极参与公共政策的讨论。

第三，确定公众参与的领域范围和参与程度。一般来说，对于决策问题所需专业程度性低，社会化程度高，与公众切身利益关系紧密的决策需要引入公众参与。如此看来，公众参与的事项主要集中于与公众利益密切相关的政府工作报告、城市规划与公共事业项目。政府需要审慎权衡利弊，合理选择议题来对公众予以开放。