地方政府治霾政策的社会风险防范机制研究

杨新欣

（中共济南市委党校、济南市社会主义学院公共管理教研部，济南 250100）

2013年开始，雾霾在全国范围内大规模爆发，七分之一的国土面积受到污染，引发了全社会对于大气污染治理问题的高度关注。为了回应公众对“蓝天白云”、“繁星闪烁”美好生活的诉求，各地政府纷纷出台“精准治霾”、“铁腕治霾”、“科技治霾”等一系列措施，取得了积极的政策效果。但同时，地方政府在制定和实施治霾政策的过程中却面临“灾难悖论”，它既是化解“十面霾伏”大气环境风险的有效公共产品和制度设计，又是孕育各种社会风险因素的载体，一旦风险转化为危机，必将消减治霾政策的有效性，陷入治理困境。所以，对于地方政府治霾政策的社会风险因素必须加以高度重视和系统防范。

一、西方社会风险理论以及我国公共政策风险研究的主要成果

（一）西方社会风险理论的主要成果

从20世纪50年代开始，伴随着工业化的快速推进，西方国家爆发了环境污染、疯牛病、核泄漏等一系列突发社会风险，引发西方学界开始从风险的视角反思现代性的本质，并从多学科视角开展社会风险研究，形成了社会风险理论研究的三大学派。

1.风险社会理论学派

1986年，切尔诺贝利核电站核泄漏事件震惊世界，也成为社会风险研究的历史转折点。同年，德国社会学家乌尔里希·贝克发表《风险社会》一书，提出了著名的“风险社会”理论，成为社会风险研究的奠基理论。贝克强调，现代化进程带来了不可避免的、巨大的技术性风险，人类社会正超越工业社会进入高风险社会，“生活在文明的火山上”。风险社会理论从八个方面阐述了风险和风险社会的概念：一是风险是介于安全与毁灭之间的特定中间地带；二是风险使未来成为影响当前行动的参数；三是风险既是事实陈述，也是价值陈述；四是风险不可控制，控制风险可能导致更大的危险；五是对风险的判断建立在不确定知识的基础上；六是风险具有本土性和全球性；七是风险通过具体的冲突得以体现；八是风险社会抹杀了自然与文化之间的明显界限。［1］随后，英国社会学家安东尼·吉登斯成为风险社会理论的构建者，更强调制度性风险，认为现代社会相对于传统社会，更多的是人为制造的风险。

2.风险文化理论学派

英国学者斯科特·拉什认为风险是心理认知的结果，来自于社会文化建构，不同群体对于风险的应对都有自己的认识，社会结构变迁由社会政治风险、经济风险和自然风险三种不同的“风险文化”引起。凡·普里特威茨提出了著名的“灾难悖论”理论，认为我们在风险社会中认识到本来用来解决问题的手段反而引起了新的问题，陷入灾难的“恶性循环”。

3.新风险理论学派

以劳更关注新兴风险，认为风险社会的来临是由于出现了新的、影响更大的风险，如极权主义增长、种族歧视、贫富分化、民族性缺失等，以及某些局部或突发事件导致或引发潜在的社会灾难，比如核危机、金融危机等。

（二）国内公共政策风险研究的主要成果

社会风险理论虽然诞生于西方文化语境中，却对处于“高速压缩式现代化”的中国社会发展提供了深刻启示。2003年，非典疫情引发了从公共卫生到经济、社会等方面的系统性风险，深刻印证了社会风险理论对于风险高度不确定性的判断，反思与防范社会风险迅速成为国内学术界研究的全新课题，特别是政策风险问题。

1.防范公共政策风险成为转型期社会风险治理的重要内容

中国人民大学课题组唐钧教授等人通过调研分析我国社会风险治理的现状，提出转型期社会风险治理的重点，包括应对突发事件、防范公共政策风险、开展公共资源风险治理、保障权力公正性四个方面，并提出建立公共政策的社会稳定风险评估机制与问责制度，在政策周期全流程中强化监管，在公共政策决策程序、执行效率、社会效益等方面开展全面风险治理。［2］

2.政府在制定和实施治霾政策过程中存在潜在的社会风险

吴柳芬、洪大用提出治霾政策制定和实施是公众参与和政府主导双重力量共同作用的结果，目前治霾政策应急性特征较强，相对缺乏专业技术支持，在政策实施过程中会带来一些潜在的社会风险。［3］郝雅立、温志强则以“重污染天气天津限行令乌龙事件”为例，政府部门信息“打架”，形成雾霾预警和应对的“乌龙事件”，损害了政府的公信力。［4］说明地方政府部门在政策规划和实施中会人为制造一定的风险，进一步增加政策成本和社会风险。

3.设计公共政策的社会风险评估模型

2005年初，四川遂宁在全国率先出台了《重大工程建设项目稳定风险预测评估制度》，明确规定新工程项目未经稳定风险评估不得盲目开工，评估出的严重隐患未得到妥善化解不得擅自开工，并逐步将评估范围扩大到作决策、定政策、搞改革和其他事关群众切身利益的重大事项。《十二五规划纲要》正式提出，“建立重大工程项目建设和重大决策制定的社会稳定风险评估机制”，“完善重大事项决策机制，建立健全公众参与、专家咨询、合法性审查、风险评估以及集体讨论决定的决策程序”。［5］党的十八大提出要各地稳步推进重大决策社会风险评估机制。十八届四中全会进一步明确指出“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”。［6］近年来国内学者运用定量与定性相结合的研究方法，针对食品安全政策、环境政策、社会保障政策、重大决策网络舆情等，设计公共政策的社会风险评估模型，确定风险等级，并提出相应的风险防范建议。

总体来看，西方社会风险理论为我国公共政策风险研究奠定了理论基础，而国内关注地方政府治霾政策社会风险的研究仍缺乏系统性，或是运用社会风险理论宏观研究生态环境治理，或是研究公共政策制定、执行等具体环节。本文以山东省会城市圈大气污染联防联控机制以及济南市“精准治霾”政策作为实证研究对象，提出构建地方政府社会风险防范机制的有效路径，对于增强地方政府治霾政策成效，推进地方政府风险治理体系和治理能力现代化具有重要的现实意义。

二、地方政府治霾政策体系的主要内容及其社会风险因素分析

公共政策体系从纵向层面划分，可以分为宏观层面的总政策、中观层面的基本政策和微观层面的具体政策，地方政府治霾政策体系也可依此划分。

（一）地方政府治霾政策体系的主要内容

以济南市治霾政策为例，济南市面临地理位置、地形、产业结构、能源结构等“先天”不利的治霾条件，经过不断努力，已经建立起重污染天气联合会商、应急后评估机制，对污染发生范围、持续时间和浓度峰值跟踪研判机制等一系列治霾机制，形成了精准治霾、科学施策的政策布局。

1.宏观层面的政策导向（总政策）

一是党和国家关于生态文明建设的政策布局。党的十八大报告将生态文明建设纳入社会主义现代化建设总体布局，确立了以PM2.5防治为重点的大气污染治理政策目标。2012年，环保部等部门联合发布《重点区域大气污染防治“十二五”规划》,要求严格环境准入，旨在形成环境优化经济发展的“倒逼传导机制”。2013年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次确立了生态文明制度体系；国务院出台《大气污染防治行动计划》，提出了五年行动目标；2015年，十八届五中全会提出牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念；实施史上最严的新《环保法》，环境监管执法力度前所未有；中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》，对生态文明建设进行了全面部署。2016年，新修订的《大气污染防治法》实施，被称为“史上最严”的环保单项法。2017年，党的十九大提出生态文明建设的总体指导思想，即“提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”，并提出建立绿色生产和消费的法律制度、政策导向等。二是山东省大气污染治理的政策部署。为落实《新环保法》和“大气十条”等目标要求，2015年11月，济南、德州、泰安、淄博、聊城、东营、滨州7市签订《省会城市群大气污染联防联控协议书》，建立协同治污、联合执法、应急联动三大机制，初步形成了区域大气污染联防联控的工作格局；2016年，《山东省大气污染防治条例》开始实施；2017年，山东省出台《山东省落实〈京津冀及周边地区2017—2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案〉实施细则》；同年，《山东省生态环境保护“十三五”规划》发布。

2.中观层面的战略性政策（基本政策）

经历了2013年至2015年“十面霾伏”的严重考验，济南市始终把改善空气环境质量作为全市重点工作和“攻坚战”，提出了治霾“不靠刮风靠作风”的政策导向。为贯彻国家及全省生态文明建设特别是大气污染治理的任务要求，济南市先后出台了《济南市大气污染防治行动计划》等一系列文件，立足“精准治霾”，找准污染源，精准施策，构建了包括调整能源结构，调整产业结构，深化重点行业大气污染治理，加强扬尘、秸秆焚烧、餐饮业油烟污染等污染源综合治理，控制机动车等移动源排放，大力建设绿色生态屏障，创新环境管理机制，健全环境管理经济激励政策，加强环境监管能力建设等内容的全局性、战略性政策体系，指导全市治霾工作取得了积极成效，逐渐实现了稳步退出全国74个重点城市空气质量排名后十名的目标。

3.微观层面的具体措施（具体政策）

在战略性政策体系的指导下，济南市因地制宜，采取了一系列行之有效的政策措施。一是印发《济南市深入推进“十大行动”加强大气污染治理十大措施》。将环境违法信息记入社会诚信档案，通过媒体定期向社会公布；开展“啄木鸟行动”，发挥舆论监督作用，宣传先进典型，曝光违法违规；建立约谈机制，对各县（市）区政府每月环境空气质量情况进行排名并在媒体公布，连续2个月排名末位的，约谈其主要负责人；完善问责机制，对属地管理责任不落实、部门监管不到位的，依法依规严肃问责。［7］二是发布《济南市重污染天气应急预案》。在采暖季启动Ⅲ级响应时，钢铁、石化、电力、热力、水泥、工业燃煤锅炉、铸造、医药等相关企业必须分类采取停产、限产、错峰生产等措施。［8］三是出台《关于加快推进全市燃煤锅炉淘汰改造工作的通知》，完成全市35吨及以下燃煤锅炉淘汰、35吨以上燃煤锅炉超低排放改造工作。四是出台《关于开展高污染燃料控制区内低空排烟设施集中取缔行动的通知》，全力推进低空排烟设施取缔。五是出台《关于深入推进“小散乱污”企业、燃煤小锅炉和低空排烟设施整治工作的通知》等，全力推进“散乱污”企业取缔。六是出台《关于进一步推进济南市重点行业挥发性有机物治理工作的意见》，推进石化、有机化工、表面涂装、包装印刷等重点行业挥发性有机物治理。七是出台《关于印发济南市2017—2018年秋冬季工业企业错峰生产与运输调控措施实施方案的通知》，深入推进工业企业冬季错峰生产。

（二）地方政府治霾政策的社会风险因素分析

通过对山东省会城市群大气污染联防联控机制以及济南市“精准治霾”政策的调研发现，地方政府治霾政策积极的政策效应与潜在的政策风险并存，必须加以科学研判和系统防范。

1.政策风险意识弱化

没有意识到风险就是最大的风险。调研发现，治霾政策涉及到的相关政府部门、镇（街）、（村）社区的干部普遍认为，治霾政策措施是在严格执行国家和上级的大气污染治理工作部署，不会考虑是否引发社会风险问题，缺乏专门的社会风险评估程序和应对措施。现实证明，治霾政策体系是由政府、企业、社会组织、居民协作配合形成的横向与纵向交织的多元主体网络，如果相关部门、基层干部缺乏足够的政策风险意识和防范机制，某一主体和节点出现的风险问题，随时可能通过政策网络进行全方位传导和扩散，产生“蝴蝶效应”和耦合效应，从小风险演变为大风险，从局部性风险演变为全局性、系统性风险，导致社会危机事件的发生。

2.管控政策针对性不足

根据《大气污染防治法》和《济南市大气污染防治条例》要求，在重污染天气条件下，政府可以采取企业限产停产，限制部分机动车行驶等应急措施。按照工信部和环保部的要求，采暖季期间济南市对水泥、砖瓦窑、铸造、炭素、医药、农药、火电、钢铁行业实施生产调控措施（停产、限产、错峰生产）。当前应急管控和冬季错峰生产政策存在“一刀切”问题，以行业来划定停限产范围，不以企业实际污染物排放水平来确定差别化的停限产范围，缺乏针对性和科学性，不利于调动企业积极性，带来企业尤其是中小企业经济损失，引发商务纠纷，甚至导致行业市场波动，基础原料价格上涨，带来民生和社会稳定问题。如齐鲁制药部分产品属于国家基本药物原料，如他唑巴坦国内市场占有率超过70%，头孢他啶和头孢丙烯国内市场占有率均在90%以上。采暖季停产造成市场短缺，临床用药告急，影响百姓正常用药。

3.政策执行不力

治霾政策执行手段僵化、“加码”执行、政策资源不足等，可能引发社会风险。以煤改气、煤改电政策执行为例。2017年是《大气污染防治行动计划》第一阶段的收官之年，面对严格的考核问责压力，各地方加快推进完成煤改气、煤改电工作，特别是处于京津冀大气污染传输通道的“2+26”城市，工作任务较重。2017年底供暖季，山西、河北、河南等多地掀起新一轮环保风暴，“一刀切”强制推进煤改气，居民被停暖受冻，一时间民怨沸腾，引发了严重的社会风险问题。随后，环保部紧急发文叫停“一刀切”，强烈的社会舆论才得以平息。同时，贫困地区煤改气、煤改电工作存在较大难度。贫困用户虽可享受部分补贴，但是开户费、购买壁挂炉等费用较大，补贴政策结束后，散煤反弹的可能性较大，同时贫困地区距离中心城区较远，气源（电源）及管网（电网）建设难度大。煤改气还存在气源供应不足问题。济南市非采暖季日用天然气流量达到85万立方米，采暖季日用天然气量将达到380万立方米，极端天气天然气使用量将达500万立方米，供气的峰谷差比较大，严重考验气源的承载能力。

4.政策衔接不到位

工业燃煤涉及发改委、工信、商务、环保等部门，机动车尾气涉及工信、公安、发改委、质检、交通运输等部门，“九龙治水”和监管“碎片化”，难以形成监管合力。一些部门出台的产业政策与治霾减排关系不紧密，政策衔接不到位，环保部门政策参与程度低，执法权力小。为治理工业污染源，各地对于钢铁等企业普遍采取停产搬迁、调整产能等政策，分流人员众多，相应的社会兜底政策衔接不及时、不到位，易带来社会稳定风险。如济南市济钢集团搬迁，面临两万多名职工的分流安置问题，社会兜底政策不尽如人意，有部分职工及家属对安置政策不支持不理解，多次聚集上访，影响社会稳定。

5.联防联控协同不足

近年来，各地普遍建立区域大气污染联防联控机制，这种机制属于松散型的行政合作关系，在现实中面临“集体行动”困境，容易引发社会风险问题。一是缺乏充分的法律依据。新《环保法》和《大气污染防治法》都为跨区域协同治理雾霾提供了法律依据，但是关于“区域”的法律地位不明确，府际间签署合作协议的法律地位模糊，对于协调联动和权责关系界定，缺乏权威性和约束力，涉及跨行政区域的环境规划、生态保护等难以落实。二是缺乏统一的监测监控指标及处罚体系。可能带来企业从环境污染限制较高地区向较低地区转移的问题，造成雾霾跨界传输，影响治理效果，带来社会风险。如北京市采取最严格的治霾措施，却因为周边污染传输而抵消其效果。三是缺乏统一的补偿机制、配套资金和技术投入。雾霾治理属于属地管理，由于地区发展不平衡，雾霾治理水平也存在差距，如河北省在污染治理投入与技术水平等方面明显不如北京和天津，在京津冀协同治霾机制下无力实施相关治霾措施。

三、国内外治霾政策社会风险防范的经验借鉴

（一）国外的经验借鉴

1.注重法律和标准体系建设

英、美、德、日等发达国家治理大气污染，都建立了完备的法律和排污标准体系，并成立专门部门负责执行和监督，增强法律权威性和约束力，防止出现合法性风险。英国在1956年颁布了世界第一部空气污染防治法——《清洁空气法案》，逐步淘汰落后产能、实施清洁生产。德国在1974年出台了《联邦污染防治法》，完善重工业企业准入机制，制定最严格的排放标准。日本法律确立了较高的违法成本，只要污染危害超限即使无过失也要承担赔偿责任。美国形成了以《清洁空气法》为基础、《大气污染控制法》和《大气治理标准法》为标准的大气污染防控法律体系，由环境保护署专门负责制定环保法规，进行科学研究。

2.注重政策的针对性

西方发达国家都为高能耗、高消费的工业化之路付出了沉重代价，深刻认识到大气污染治理关键是改变不合理的能源结构和产业结构，所以都出台了一系列调整产业结构、发展现代服务业、提升科技水平的政策措施，针对性强，减排效果明显，带动了产业体系平稳升级，降低了对于市场和社会的冲击。

3.注重市场激励

美国最早提出实施排污权交易政策，允许排污权利像商品一样在交易企业之间进行交易，通过立法明确相关企业的排放限额，以这种市场行为控制污染物排放，激励和约束企业主动改变高耗能、高污染的生产结构。相对于行政强制手段，排污权交易制度更加符合市场规律，变被动为主动，大大降低了治霾减排政策给企业生产经营活动带来的风险，减少社会成本，政策效果明显，已被国际社会广泛认可和实施。

4.注重合作治理

英国最早建立多部门联合治理体系，在1996年成立环境署，对于空气、土地和水资源进行全面系统治理，使得大气污染治理与大气环境保护走向综合性、统一性治理之路。同时，西方发达国家特别注重培育非政府环保组织参与环境治理，广泛使用生态标签，引导居民树立环保意识，形成绿色健康的生活和消费方式。多元主体合作治理可以减少强制减排的“社会摩擦力”，形成“向心力”，防范社会风险。

（二）国内的经验借鉴

1.坚持全员联动一盘棋

兰州从雾霾深重的“黑兰州”，迎来“兰州蓝”，稳定退出全国十大空气重污染城市，并在2015年巴黎气候大会上荣获“今日变革进步奖”。兰州模式的成功经验在于采取“人海战术”，进行网格化治理，把市区详细划分为1482个网格，所有街道、社区工作人员都兼任治污网格员，总人数达上万名。除了各级党委、政府外，环保、工信、质监、交通、公安等十多个党政部门各司其职，干部对重点排污企业24小时驻厂监察，纪检监察部门负责对干部治污进行监督问责。通过全员联动、群防群治，凝聚了社会共识与合力，降低了社会矛盾和风险。

2.坚持联防联控系统治理

2000年左右，珠三角最早提出大气复合型污染，针对PM2.5问题，制定系统减排方案，空气质量率先实现“整体达标”。广东省在国内最早建立区域大气污染防治联席会议，将区域大气污染联防联控工作机制写进政府规章，制定实施区域清洁空气行动计划。2014年，珠三角建立了世界上第三个（继欧盟、美国南加州之后）区域大气联防联控技术示范区，其立体监测、污染来源解析、污染预警预报、区域调控与决策支持等科技成果已广泛应用到国内及港澳地区，走向珠三角、粤港澳区域联防联控新时代。当前珠三角、长三角、京津冀三个区域大气污染联防联控国家科技支撑计划项目，初步形成了系统化、精细化治霾机制和支撑技术体系，有利于治霾政策科学制定、精准落实，实现环保、发展与民生同步发展，减少社会矛盾。

3.实施差别化管控

河南省在全国首创试行绿色环保调度制度，对大气污染物排放实施差别化管控政策，以企业实际污染物排放水平来确定停限产范围，绿色环保单位优先生产，高污染单位限制生产。通过强化政策导向，鼓励企业主动实施绿色环保改造，对违反管控要求的企业，依法依规查处，并通过必要的经济、行政手段，实施联合惩戒和信用约束。这种差别化管控政策针对性和导向性更强，可以降低市场波动和社会风险。

4.建立长效沟通渠道

成都市利用大数据分析技术，对治霾等热点问题进行深入调查分析，挖掘问题和矛盾的根源，制定应对措施。并注重打造线上线下无线对接平台，定期由政府主要领导、相关部门和地区、市民代表、第三方组织和公共媒体共同参与，开展网络理政面对面活动，“摊开来谈”，倾听民意民心民声，解决民怨民忧民盼。市长两次就雾霾问题在茶馆召开座谈会，与市民网友坦诚交流，现场参观网友争议最大的彭州石化企业，正视问题与矛盾，回应社会关切，赢得了一致好评。

四、构建地方政府治霾政策社会风险防范机制的对策建议

面对高风险社会的时代特征，为了回应新时代人民对大气环境的美好诉求，地方政府治霾决策必须将“防风险”作为重大决策原则，构建全面系统的治霾政策社会风险防范机制，防范社会风险转化为社会危机事件。

（一）强化风险防范意识、提高风险化解能力

“备豫不虞，为国常道”。习近平总书记多次强调，要坚持底线思维，不回避矛盾，不掩盖问题，凡事从坏处准备，努力争取最好的结果，做到有备无患、遇事不慌，牢牢把握主动权。公共政策作为政府管理公共事务、分配公共利益的重要手段，直接关系人民的获得感、幸福感和安全感。面对新形势下我国改革发展稳定面临的系统性风险，各级政府部门和领导干部必须保持高度警惕，树立全方位的风险防范意识，将其融入公共决策和社会治理全过程之中，提高战略思维、历史思维、辩证思维、创新思维、法治思维、底线思维能力。“既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招；既要打好防范和抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战。”地方政府要始终坚持“以人民为中心”的决策理念，严格遵循“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定”五大法定程序，关注解决人民最关心直接最现实的利益问题，变“关门决策”为“开门决策”，变“自上而下”决策为“自上而下与自下而上”决策相结合，协调不同利益群体、不同利益诉求的平衡点，求“最大公约数”，才能真正把风险“挡在决策门外”。

（二）增强管控措施的科学性

治霾减排以行政强制权限制公民财产和出行权利、企业生产经营权，必须增强其科学性，保障企业和公民的合法权利不受侵犯。

1.严格治霾管控政策的法定程序

明确调研论证、征求意见、讨论决定、公布实施等法定程序，对限行（限产）方式、处罚办法、补偿机制等具体事项，广泛听取公民和企业利益诉求、专家意见，保障程序和内容的合法性、权威性。

2.建立符合地方实际的差别化管控政策

实现应急管控“治标”与常规管控“治本”相结合，加强科研团队的科技攻关，根据能耗和环保指标，建立污染敏感区和非敏感区，实现“一市一策”、“一企一策”，使企业错峰、限停产条件更具针对性和精准性，保障绿色环保企业生产经营，限制高污染企业污染行为，引导企业和社会树立绿色发展理念，维护正常的生产和生活秩序，降低生产调控带来的经济波动和社会风险。

（三）健全政策风险的监测、评估和预警机制

1.建立全方位的政策风险信息监测机制

目前我国还没有建立起统一的政策风险监测指标体系，各地都在积极探索。以济南市为例，应整合现有资源，依托12345市民服务热线的大数据平台，基层网格化综合治理平台，宣传、公安、信访等部门的网络舆情监测平台，发挥专家及第三方机构政策风险监测咨询的作用，尽快建立涵盖全市治霾政策体系内所有政府部门以及基层村镇、街区的政策风险信息监测网络，形成决策前和实施中风险监测全覆盖，线上与线下全融合，实现风险数据信息的实时收集、分类、汇总。

2.建立科学的政策风险评估机制

改变传统的“成本—收益”政策评估标准，确立“收益—风险”政策风险评估标准，建立定性和定量相结合的治霾政策风险评估机制。一是根据中央关于重大决策社会稳定风险评估的要求，建立定性评估机制。党的十八大报告强调，凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大项目的决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，尤其是社会稳定方面的风险评估。治霾政策社会风险的定性评估主要包括：其一是合法性评估，主要测评治霾政策制定是否符合党的路线方针政策和法律法规，政策调整、利益调节对象和范围界定是否准确，政策、法律依据是否充分。其二是合理性评估，主要测评治霾政策出台实施是否符合五大发展理念的要求；是否反映绝大多数群众意愿和利益需求，得到大多数群众理解和支持；是否兼顾群众现实利益和长远利益；是否兼顾各方面利益群体的不同诉求；是否遵循公开、公平、公正的原则。其三是可行性评估，主要测评治霾出台实施是否征求广大群众意见；是否适合当地经济社会发展总体水平；是否保持了相关有效政策的连续性和严密性；是否经过严格的审查报批程序和周密的可行性论证，实施方案是否可操作。其四是可控性评估，主要测评治霾出台实施是否存在引发群体性事件的苗头性、倾向性问题；是否存在其它影响社会稳定的隐患；是否有相应的预测预警措施和应急处置预案；是否有化解不稳定因素的对策措施。二是引入第三方评估机构建立定量评估机制。发挥第三方评估专业的知识和技术优势，坚持独立客观的立场，设计制定符合地方实际的治霾政策风险定量评估指标体系，确定政策系统内部和外部环境的风险项、权重及相应的风险等级，得出可实施、暂缓实施或不实施的评估结论。暂缓实施、不实施或者终止实施的治霾决策重新决策时必须重新按照评估程序开展风险评估。三是引入公民参与评估过程。通过公告公示、走访群众、问卷调查、座谈会、听证会、网上平台等多种形式，将民意充分反映到政策风险评估结论之中，实现“鱼缸效应”，避免“关门决策”引发的网络舆情风险和现实社会风险。

3.建立高效的政策风险预警机制

根据治霾政策风险监测与评估的结果，对于存在较高社会风险、可能引发社会不稳定问题的治霾政策，列出风险源汇总及分布清单，通过政策风险信息监测平台，定期向相关政府部门发布政策风险预警，并提醒督促采取政策调整、政策终止等化解风险的措施。

（四）打造协商共治的政策风险治理机制

面对高度不确定的公共决策环境，地方政府必须改变封闭保守、行政命令式的公共决策方式，建立多元主体协商共治的政策风险治理机制，汇聚最大合力、减少风险的破坏力。

1.实现政策风险治理主体多元化

发挥地方政府、企事业单位、社会组织、专业机构、公民等主体的力量，构建多元主体对于治霾政策风险的协商共治机制。一是实现省会城市群联防联控常态化。建立省会城市群大气污染联防联控法律和标准体系，健全区域间、部门间协调联动机制，相关问题法律处理机制，建立区域统一的监测标准、处罚体系、补偿机制、配套资金和技术投入，强化属地管理和部门权责，增强联防联控权威性和约束力。成立高效权威的区域协调机构，共同制定区域空气质量改善目标及治霾措施，共享资源和信息，共同防范社会风险问题。二是做好风险沟通。加大传统政务媒体、“两微一端”政务新媒体以及专家学者对于治霾政策信息的宣传解释力度，并及时回应社会舆情，减少社会不满，避免社会恐慌及信任危机。畅通企业、社会组织和公民的诉求表达机制，充分发挥各方的资源优势，各司其责、共担风险，形成风险共治的良好氛围。

2.打造共建共享的协商治理关系

党的十九大报告指出：“有事好商量，众人的事情由众人商量”，“推进社会主义协商民主广泛、多层、制度化发展”。习近平总书记多次强调，遇事多商量、遇事好商量、遇事会商量。为了有效地整合各种政策风险治理资源，加强对于治理主体间的通力合作，必须通过广泛的协商民主形式，包括政党协商、政协协商、基层协商、社会组织协商等多种形式，开展平等对话，达成政策共识。如济南市政协探索创建“商量”平台，选择关系全市经济社会发展和群众切身利益的题目，邀请政协委员、各界群众、有关部门定期开展，新闻媒体全程参与，充分了解民情、反映民意、集中民智、增进共识。济南市城乡社区基本形成了村（社区）——网格（楼宇）——楼单元三级协商网络，对于实现治霾政策风险治理可以发挥积极作用，有助于防止风险社会中存在的“有组织不负责任”现象，也就是责任主体不清、责任不明确问题，实现多元主体作为责任主体和监督主体，共担责任和风险。

3.发挥第三方机构的专业咨询作用

建立第三方机构专业风险监测、评估和预警机制，规范第三方机构行业管理，彻底清理“红顶中介”，通报第三方评估机构相关工作和等级评定情况，筛选确定实力强、业绩突出的第三方评估机构及其案例，优先向社会推荐。并加大责任查究力度，对违反有关要求、出现重大问题的第三方评估机构及其责任人进行严格追责，倒逼相关事项评估主体和第三方评估机构有效落实各项措施要求，引导第三方机构发挥科学性、客观性、独立性、公信力强的专业咨询作用。

（五）建立风险治理的责任分配和追究机制

政策风险治理主体责任意识不强，加上风险管理的绩效难以实现量化考核，政府部门之间互相推诿、责任转嫁等问题加大了社会风险危害的可能性，必须建立一套严格的风险责任落实保障机制，明确各个主体的责任与义务。

1.强化各级党委的组织领导责任

发挥党委定向把关作用，守土有责、守土尽责，加强顶层设计和组织保障，推动加快构建省、市、区（县）、街（镇）、社区（村）多级联动的治霾政策风险监测、评估和预警网络。

2.强化政府部门的主体责任

涉及环保、城管、信访、交通、公安等相关部门，严格遵循“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定”法定决策程序，实现产业政策、治霾政策与社会托底政策有效衔接，加强内部风险评估和防范，打破部门之间、行业之间、政府与公民之间的“信息壁垒”和“数据墙”，实现治霾政策风险的信息共享与多元共治。

3.明确企业和商户的社会责任

改变一关了之、一拆了之的简单做法，继续大力推行企业“蓝绿名单”，让环保信用优秀企业安心生产，对违法违规“散乱污”企业，依法关停取缔，倒逼企业主动转型升级。对与群众生产生活密切相关的畜禽养殖、家庭小型加工点、群众生活急需的小型经营项目，如养殖场、洗衣店、餐饮店、馒头店、洗车店等行业企业，兼顾部分群众合理环保诉求与广大群众正常生产生活，寻求“最大公约数”。

4.发挥公民的参与和监督责任

持续开展“啄木鸟行动”等形式多样的公民监督活动，打造“互联网+”智慧化参与平台，通过线上线下多种参与渠道，引导公民主动参与和监督治霾行动，理性表达利益诉求，积极提供政策建议，缓解社会负面情绪，增进包容理解，从源头上减少社会风险因素。