需求与回应：新媒体视域下机关党建治理体系创新①

谢时研 郭洪涛

（湖南师范大学 法学院 湖南 长沙 410006）

党的十八届三中全会明确提出了要“推进国家治理体系和治理能力现代化”；[1]党的十九大报告进一步从战略高度出发，对国家治理体系和治理能力现代化提出了一系列新要求和新部署；党的十九届三中全会《决定》指出：“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。”推进国家治理体系和治理能力现代化是一项系统工程，其中最为重要的是如何坚持和加强党的全面领导。为此，新时代我们的党建工作必须适应新形势新要求，充分利用新媒体工具改进机关党建治理困境，创新机关党建治理理念、制度，提升机关党建治理能力，为党员表达意志、民主管理、依法监督提供服务，积极推动机关党建工作治理体系回应现实需求。

一、风险、机遇与挑战：新媒体环境下机关党建治理实践的情景分析

新媒体以其传播的快速与高效，逐步改变了社会治理的环境和模式，新媒体参与党建治理已经成为时代发展的必需。当前我国机关党建治理工作存在的一些基本问题，如治理的法治意识缺失、治理的法制缺乏、治理的监管责任缺位等，对新媒体环境下机关党建治理提出了严峻挑战。

（一）监控失范和自净机制缺失成为机关党建工作新媒体治理的危机诱因

现代社会是一个风险社会，具有巨大的“制度化的结构性风险环境”。[2]（P135）突发性事件的日益增多，社会群体性事件层出不尽，导致各类风险不断累积，严重危害我国的公共安全和社会稳定。新媒体环境下机关党建治理具有多主体性，党委、政府、新媒体单位、新媒体行业协会、党员、新媒体用户、新媒体从业人员等都参与治理，都享有监管权力。机关党建治理主体的多元性，媒体从业人员的流动性，新媒体监管环境的复杂性，一定程度上容易造成监管的困境和失范，引发政治危机、信任危机、价值冲突等问题。

（二）新媒体领域拓宽和技术革新成为机关党建治理变革的重要机遇

一是新媒体所具有的多元特性，比如，新媒体信息交流的开放性、用户与信息的同步性、信息存储的便捷性和传播的迅速性等，为机关党建提供了优质的学习资源和便利的学习途径。二是新媒体融合文字、图片、音频、视频等多种传播手段，实现新媒体的线性传播和存储、复制、读取的非线性传播的融合，进一步增强了机关党员教育培训的吸引力和感染力。新媒体作为多样化衍生工具，为党员开展在线教育、交流学习讨论、提交党建学习成果和党员党籍管理等提供了有效平台。三是在新媒体上开展机关党务公开，有助于党员干部及时掌握干部选拔任用、党风廉政的情况，充分保障党员干部知情权；也有助于党员干部行使党员权力，表达利益诉求和反馈意见。四是新媒体推进党建工作信息化。通过建立全国党员信息管理系统，实现党员组织关系网上接转，可以提高党员管理效率，提升机关党建服务能力和水平。

（三）新媒体治理环境复杂性成为新时代机关党建工作治理的巨大挑战

一是机关党建的意识形态统一难度加大。新媒体环境下机关党建治理主体的多元化、信息发布的低成本化、信息传播的迅速化、“把关人”角色的弱化，导致机关党建平台信息的准确性、可靠性、伦理性和违法性问题层出不穷。二是机关党建的传统治理结构难以适应网络化时代发展要求。传统命令式的领导方式、以行政权力主导的治理结构在网络时代难以为继，新媒体环境下的治理更强调治理者之间的平等协商与对话、非正式化的沟通和权威人物作用的发挥。三是机关党员运用新媒体的能力面临巨大挑战。新媒体的发展和普及，促使传媒格局和舆论形成机制发生深刻变化，传统的舆论引导方式逐渐失效。新媒体是舆论放大器，很容易将一些负面舆论信息发酵催化，形成舆论热点，不仅对主流舆论造成干扰，而且可能对利害关系人造成不可挽回的损失，这对机关党建治理能力提出更高要求与挑战。

二、多重困境：深刻认识当前新媒体环境下我国机关党建治理的实践问题

新媒体环境下机关党建治理实践所面临的困境，已经成为党建治理体系的本原问题，严重阻碍了机关党建治理体系和治理能力的创新与变革。回应新媒体发展要求，机关党建治理必须深入分析、探究问题的基本特性和具体形态。

（一）新媒体环境下机关党建治理的理念困境

一是机关党建治理的主动性不强。随着新兴媒体的兴起以及“两微一端”在机关推行，新媒体在机关党建中所扮演的角色发生了很大的变化，逐渐成为党的思想和理论传播主渠道。但是部分机关推动“两微一端”实施的主动性不够，开展机关党建工作基本还是以上级分配的任务为导向。一些机关党员习惯使用QQ开展工作，对“两微一端”等新媒体的特点、使用方法和功能等了解不多，认同度不高。一些老党员甚至患上了“网络恐惧症”，对网络敬而远之。二是对新媒体环境下机关党建治理的认识存在误区。一些党员认为党建工作无足轻重，觉得使用新媒体开展党建工作形式上更“虚”；部分党支部书记认为党建工作与业务工作相冲突，把党建工作与业务工作视为“两张皮”，再加上大部分党员刚开始使用新媒体开展党建工作，操作不熟练、不习惯，反而觉得运用新媒体工作成为一种负担。另外，部分机关党员认为运用新媒体开展党务工作是基层党组织干部的事情，可以随便叫人应付完事。三是部分机关党员还固守传统媒体的治理理念。运用新媒体开展机关党建工作对于一些年龄比较大的党员较困难，尤其是一些离退休党员，习惯于通过传统媒体获得党建信息，难以较快适应新媒体。

（二）新媒体环境下机关党建治理的体制困境

一是机关党委的主体和监督责任相对弱化。新媒体环境下，机关党建主体日益多元，电视台、电台、杂志、党报、网站等纷纷进军新媒体；媒体从业人员流动性强且队伍的专业知识、技术水平、职业道德参差不齐；纷繁复杂的网络思潮对现实社会的影响无处不在。机关党委作为监管主体之一，自身治理能力与新媒体治理环境的复杂化之间存在结构性矛盾，机关党委的主体和监督责任很重。尤其是面对新形势、新问题，传统机关党建工作难以适应外部治理环境的变化，主体责任意识出现弱化、虚化等问题，监管机制体制不够完善。二是其他部分的新媒体治理主体的监管严重缺失。在新媒体企业方面，存在自身监管不严、监管责任不清和流于形式等问题；在新媒体行业组织方面，存在监管权力落实不到位、责任追究不严等问题。三是机关党建治理的体制不畅。各级党政机关的监管责任一定程度存在错位和越位，实践中党政之间、政府部门之间的职责存在交叉重叠，各级网信办的新媒体监管作用发挥不明显等问题依然存在。

（三）新媒体环境下机关党建治理的能力困境

一是机关党员的新媒体操作能力不强。新媒体的迅速发展使得党建工作变得日趋复杂，一些党员干部对微信、QQ、电子邮箱、博客等软件的功能不熟悉，基本的新媒体操作知识和技能比较缺乏，在实践中难以有效地利用新媒体来开展机关党建工作。二是机关党员的新媒体信息处理能力较弱。一些机关党员把新媒体党建信息仅仅看作是传声筒，只是被动接受信息，对有关信息的加工、运用、处理、反馈能力有限。部分党员不善于利用新媒体搜集党建信息，不善于利用新媒体传播党建信息，也不懂得利用新媒体反映党建工作的新情况、新问题。三是机关党员的新媒体舆论管理能力较低。政府机关对党员的舆论引导十分重要，尤其是在突发事件处理过程中，如果政府机关不能正确引导舆情，舆论走向将变得不可控。有的政府机关面对负面网络信息时，只是简单地删、封、堵，不能及时公布事实真相，没有与网络民意形成良性互动，导致了个别问题扩大化、简单问题复杂化、局部问题全局化，给党和政府形象造成损害。

（四）新媒体环境下机关党建治理的制度困境

一是新媒体治理尚未形成统一的法制体系。当前，我国还没有新媒体治理的专项立法，有关新媒体治理的规范都是通过其他部门法来规定。比如，《民法通则》《刑法》《广告法》和《著作权法》等专门法律有涉及到新媒体的相关规定。另外，虽然我国也制定了一些与互联网管理有关的法规，如《计算机信息网络国际联网管理暂行规定》《互联网信息服务管理办法》《信息网络传播权保护条例》《关于进一步加强网络剧、微电影等网络视听节目管理的通知》等，但是这些制度大多属于行政规章以下位阶的法制，立法层次偏低，内容涉及面比较窄，对党建工作缺乏明确规定。而2016年通过实施的《网络安全法》的规定过于宏观，缺乏机关党建工作的具体配套制度。二是机关党建工作中新媒体法制的执法还有一些漏洞。虽然近年来我国加强了意识形态工作的要求和规范，对党员在QQ群、微信群、博客空间、网站评论里的攻击和诋毁党的言论，甚至黄色等低级趣味性的图片和文字等信息发布者的行为进行了规范，并建立追究与惩罚机制，但对一些党员利用软件在公开的网站上盗取别人隐私的行为，以及侵犯他人版权、著作权等知识产权的现象进行有效规制还不够。针对党建工作中存在的这些问题，治理者必须高度重视和严肃对待。

三、治道变革：新媒体环境下建构科学、高效、回应和规范的机关党建治理体系

治理体系是一个开放的系统，通过与治理环境之间不断地进行人员、信息、技术知识等的互通互助，推动治理体系发生变革。在全球信息迅猛发展的新时代，机关党建治理体系的变革就是适应当前我国新媒体的发展而进行的治理变革，是机关党建治理体系和新媒体的融合与创新。

（一）新媒体环境下机关党建治理的理念创新：确立互联网时代党建工作网络治理范式

2013年8月19日，习近平总书记在全国宣传思想工作会议上曾强调，“宣传思想工作创新，重点要抓好理念创新、手段创新、基层工作创新”，[3]理念创新，就是要保持思想的敏锐性和开放度，打破传统思维定势，努力以思想认识新飞跃打开工作新局面。在机关党建治理实践中，理念创新就是要把互联网的思维贯穿到党建工作中，建立一种网络治理范式。网络化治理是近年来国际上兴起的一种新的公共治理模式，主张政府、市场和市民社会作为社会的多元治理主体，在制度化的治理结构中，为实现一定的公共价值而采取联合行动。[4]网络治理范式体现了公共治理理念、方式的转变，在这种模式下，机关党员管理的运行成本大幅下降，组织日益扁平化，信息的传递、共享更加便捷，党务活动的参与度更高、回应性更强，治理过程更加民主、开放、透明、自由。党建工作网络治理范式理念的确立是一个漫长的过程，机关党委要更加重视以下几个方面：一是强化党员对网络治理的认识。要加强思想引导，通过广泛的宣传和教育把机关党员的思想统一到先进的治理理念当中，要让党员干部认识到新媒体的重要价值和重大意义，增强网络治理的自觉性和积极性。二是增强党员的创新意识。机关党委要加强党建工作创新实践，通过积极探索实行“互联网+微党课”，加快推动党建工作与新媒体的融合。三是积极营造党建工作创新环境。加强党员、党支部示范岗建设，在机关中营造党建工作网络化治理的氛围，进一步强化运用新媒体开展党建活动的主动性。

（二）新媒体环境下机关党建治理的体制创新：构建一核多元互动合作管理的监管体制

一是创新监管体制，重点强化机关党委的主体责任。要逐步改变自上而下的、单一主体、全能全控型的治理模式，建立一核多元良性互动合作管理的治理模式。[5]一核就是中央与地方各级网络安全和信息化领导小组对新媒体治理的领导核心地位；多元就是在中央和政府互联网信息管理办公室和其他政府部门的管理下，机关党委、新媒体单位、新媒体行业组织、党员等的共同参与。良性互动要求多元主体之间在治理过程中增强信息沟通，加强调控和反馈。合作管理就是多元主体相互配合，共同监督机关党建治理工作。各级党委、政府要向新媒体行业组织、媒体单位和机关党委下放监督权力，明确主体责任，建立健全工作机制。二是进一步明确机关党委等治理主体的监督职责。首先，要明确各级党委和政府的监督职责。要在制度安排中，对各级党委、政府的监督责任进行统一部署、统一规划，保持监管的有序性，避免监管职能出现交叉重复，破除新媒体环境下机关党建治理的混乱现象。其次，增强机关党委的监督责任。机关党委在多元治理中要找准定位，明确监督职能定位，把监督责任落实好。积极督促机关党员树牢责任意识，不断提高抵御新媒体不良信息的自觉性，积极举报涉嫌传播不良信息的媒介单位和个人。最后，要规范新媒体行业组织、新媒体单位的监管责任。大力提高新媒体行业组织的监管能力，加强监督检查，对新媒体企业传播低俗虚假信息、涉嫌“网络暴力”、侵权抄袭等行为进行整治。

（三）新媒体环境下机关党建治理的能力提升：注重新媒体管理与操作能力的教育培训

一是提高机关党员新媒体的操作技能。机关党委要注重党员的新媒体操作技能培训，通过发放新媒体方面的书籍，由党员在实践中边看边学，慢慢摸索。另外，组织开展新媒体操作技能专项培训，包括多媒体使用、计算机基本操作技能、自动办公、电子政务与党务信息公开等，可以帮助党员掌握新媒体知识，快速提升党员新媒体操作技能。二是提高机关党员新媒体信息处理能力。进一步规范党建信息的获取、储存、加工、发布，引导机关党员从官方网站获取党建信息，规范使用自媒体发布党建信息行为。对于党建宣传材料编辑，要参考官方主流媒体网站的文章，保持政策文件精神不走样。要弘扬时代主旋律，以科学的、大众喜闻乐见的思想观念占领政府机关的舆论阵地。三是提高机关党员的新媒体舆论管理能力。要充分发挥省、市机关党建网的阵地优势，加强对机关党员有关社会主义核心价值观、党的路线方针政策等进行宣传。要利用好多元化新媒体平台，破除单一落后的思想灌输方式，引导好分散的、片面的、不自觉的党员舆论。要建立舆论调控机制，防止产生误读。要探索新媒体的“柔性监管”，培养一批思想进步、技术娴熟、弘扬正能量的党员用户担任网络“管理员”，把关舆论阵地，维护意识形态领域安全。

（四）新媒体环境下机关党建治理的制度创新：建立统一的党建工作新媒体法治体系

根据当前我国新媒体治理法制的现状，建立统一的机关党建工作新媒体法治体系最迫切的任务有五个方面：第一，确立机关党建工作新媒体法治的原则体系，为建立统一的新媒体法制体系奠定基础。从现实情况来看，确保意识形态安全、坚守道德底线、保障公民权益和维护社会稳定是应当遵循的基本原则。第二，完善有关机关党建工作新媒体治理的政策文件，如《关于加强网络信息保护的决定》《关于维护互联网安全的决定》，进一步明确新媒体环境下机关党建治理的实施方略和具体策略。第三，加快新媒体环境下党建工作立法步伐，使机关党建工作治理有法可依。尽早出台位阶较高的专门法律，确保新媒体法律涵盖机关党建工作的内容。新媒体相关立法条款要结合党建工作的实际，切实提升新媒体环境下机关党建治理的科学性。第四，尽快修订现有有关党建工作的新媒体法制。通过清理修订现有制度，使各类制度协调配套，避免出现冲突。加强司法解释工作，延伸部分规范的适应范围。第五，建立健全机关党建工作新媒体治理具体管理制度。对于国家法律法规没有涉足的事项，机关党委要制定出台具体管理制度，防止制度出现漏洞。

结语

有效运用新媒体技术提升国家治理能力，是党和国家当前面临的一项重大课题。科学有效运用新媒体技术为国家治理服务，是大势所趋，也是国家治理现代化的内在要求和题中应有之义。而在政党治理领域，“互联网+党建”时代已经悄然到来，运用新媒体创新机关党建工作，必须坚持与时俱进，坚持实事求是，敢于突破思维僵化的禁锢和制度缺失的瓶颈，善于用发展理念去解决我国党建工作存在的现实问题，为进一步完善我国机关党建治理体系和治理能力现代化提供新的动能。