人民政协参与立法协商的法理与实践分析——以上海市政协2009-2019年参与立法协商实践为例

蔡莎莎

（上海交通大学，上海200052）

党的十九届四中全会指出要 “发挥人民政协作为政治组织和民主形式的效能，提高政治协商、民主监督、参政议政水平，更好凝聚共识”。同时，全会还要求 “坚持科学立法、民主立法、依法立法，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，立改废释并举，不断提高立法质量和效率”。人民政协作为 “各方参与”的重要主体之一，提高参与立法协商的水平和能力，即应作为提高人民政协发挥效能、提高水平的一个重要工作方面。党对人民政协参与立法协商提出了明确的要求，但学界对于人民政协参与立法协商的性质和发展路径并没有一致的意见。在实践中，出于对 “两院制”等既有概念的顾虑，有关单位对人民政协参与立法协商定位不清，相关工作回避高层次的制度安排，停留在一般性的工作层面。笔者认为，人民政协参与立法协商，是中国制度的实践创造，是中国特色的制度优势，难以套用以往现成的立法理论和制度进行阐释。本文即以2009-2019年上海政协参与立法协商的工作实践为例，在中国特色制度优势与社会秩序变动演进的视野下，对人民政协立法协商的法理和实践进行分析。

一、人民政协参与立法协商的合法性

人民政协参与地方立法协商是政治协商的具体内容，也是立法民主化和科学化的重要手段，还是人民政协发挥效能的重要途径。其合法性主要体现在下述两个方面：

（一）历史合法性

人民政协作为合法性组织，可以追溯至1945年抗战胜利。1946年1月10日至31日，政治协商会议召开，确定 “和平建国五项原则”［1］。政治协商会议作为巩固反法西斯胜利成果、凝聚民族命运共同体意识的组织获得了最高合法性。即便旧政治协商会议失败，但其合法性并未丧失，相反，当时的中国共产党人敏锐地争取共产党在政治协商中的主导地位［2］。1948年，随着解放战争在全国较大范围的胜利，中国共产党在统一战线斗争中开始酝酿并推动建立新中国。1948年4月30日，中共中央发表 《纪念 “五一”劳动节口号》，明确提出要召开政治协商会议，讨论成立新中国民主联合政府。1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议顺利开幕，由全体会议代行全国人民代表大会的职权选举产生新一届中央人民政府。直至1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议召开之前，人民政协一直代行全国人民代表大会职能。

（二）宪制合法性

改革开放后，人民政协在现行宪制秩序中，继续拥有宪法赋予的合法地位。人民政协参与立法协商的职权合法性及其内涵，可见于宪法和法律的原则性规定和执政党法规、政策等 “软法”规范。

1.宪法和立法法规定

宪法第二条第三款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”立法法第五条则规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”第三十六条还规定了全国人民代表大会常务委员会立法过程当中应当听取各方面意见，规定了常委会工作机构应当将法律草案发送至有关部门征求意见：“法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会，听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、全国人民代表大会代表和社会有关方面的意见。听证情况应当向常务委员会报告。”“常务委员会工作机构应当将法律草案发送相关领域的全国人民代表大会代表、地方人民代表大会常务委员会以及有关部门、组织和专家征求意见。”在审议法律案的过程中，人大职能部门通常要召开各种座谈会、论证会、听证会，邀请包括人民政协在内有关部门、单位、专家参加，并到基层进行调查，广泛听取各方面的意见。

2.关于人民政协参与立法协商的有关规定

党的十八届四中全会通过的 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：“健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。”2015年6月15日，中共中央办公厅印发《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，提出：“政府起草一些重要法律法规的过程中，视情可在政协听取意见。充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体等在立法协商中的作用。”

上述执政党关于人民政协参与立法协商的文件，正属于 “软法”规范。罗豪才先生认为所谓软法是指：“不依靠国家强制力保证实施的法律规范,它是一种由多元主体经或非经正式的国家立法程序而制定或形成的,并由各制定主体自身所隐涵的约束力予以保障实施的行为规范。”［3］“软法”不同于传统 “硬法”的刚性，能够补足 “硬法”调解变动社会秩序的不足，适用于当前我国转型社会当中复杂、渐进、变动的改革发展，有利于社会治理现代化进程的建立与完善，具有中国特色的制度优势。

二、人民政协参与立法协商的实践路径

（一）人民政协参与立法协商的组织架构与范围

上海市政协是上海市开展立法协商工作的重要平台之一，政协委员通过政协平台参与立法协商活动，在立法协商中提出涉法建议。上海市委在立法协商工作中居领导地位，通过制定并发布政策性文件，对市政协参与立法协商工作进行决策部署；市人大及其常委会在立法协商工作中具有主导地位，行使上海市地方性法规立法权和解释权。市政府在政府规章制定中居于核心地位，同时在地方性法规制定过程中具有基础作用。

上海市政协参与立法协商的范围是：市人大常委会地方性法规立法规划和年度计划、市政府规章制定规划和年度计划、市人大常委会制定的重要地方性法规、市政府起草的地方性法规草案、市政府制定的政府规章。市政协可根据政协委员和政协各参加单位在提案、社情民意中提出的制定、修改、废除和解释的地方性法规、政府规章项目的建言，经汇总归纳后向市人大常委会、市政府提出意见建议。

（二）上海市政协开展立法协商的制度化进程

2009年9月，《中共上海市委关于进一步加强人民政协工作的实施意见》发布，明确提出：“涉及人民群众切身利益的重要地方性法规 （草案）以及其他重大问题，要在政协充分听取意见。”自此，市政协参与立法协商工作不断深化，创新了政协协商民主的形式和内容，在制度化、规范化、程序化等方面取得了进展。

1.协商程序制度化

市政府法制办就法规和政府规章草案发征求意见函至市政协办公厅。市人大常委会法工委在法规草案经过常委会一审后在二审前，发征求意见函至市政协。市政协收到市人大常委会法工委、市政府法制办关于法规或规章 （草案）征求意见函后，根据市政协参与立法协商年度工作方案，提出拟办意见，交政协相关专委会 （指导组）具体承办。相关专委会 （指导组）接到承办任务，按照市政协参与立法协商年度工作方案的要求分类办理，重点项目主要采取专题座谈会、网上征求意见和书面征求意见等多种形式，有针对性地听取意见建议。视情况选择1－2项开展专题调研和专家论证，深入听取意见建议，形成比较系统的专项报告。常规项目主要采取网上征求意见和书面材料等形式，广泛征求委员的意见建议。相关专委会（指导组）汇总整理委员的意见建议，草拟复函，按办文程序报批，回复市人大常委会法工委或市政府法制办。

2.协商机制规范化、常态化

开展立法协商工作过程中，市政协社会和法制委员会与市人大、市政府对应职能部门通过签署《合作备忘录》的方式，建立了与立法部门的工作合作机制，初步形成了参与立法协商工作的制度框架，促使政协参与立法协商工作开始走向规范化、制度化和常态化。如2010年1月，上海市政协社会和法制委员会与上海市政府法制办签署 《关于本市地方性法规案 （草案）在政协听取意见工作备忘录》。2013年年初，上海市委办公厅转发了 《市政协党组关于进一步加强市政协协商民主制度建设的意见》，对市政协开展协商民主活动作出了制度性规范，市政协参与立法协商工作进入了制度性安排阶段。2013年5月，市政协社会和法制委员会与市人大常委会法制工作委员会签署 《关于本市地方性法规 （草案）听取市政协委员意见工作备忘录》，明确拟听取市政协委员意见的法规项目的程序，即在市人大常委会对法规 （草案）进行一审后。2014年3月，市人大内司委与市政协社法委经协商，就人大相关立法和监督调研加强合作达成一致建议，双方共同签署 《关于在人大立法和监督调研中开展合作的工作备忘录》，明确在市人大常委会年度立法计划确定后，双方协商确定合作开展立法和监督调研项目，并建立定期沟通机制。2016年，市政协根据立法协商工作发展的需要，制定了 《市政协委员参与立法协商工作规程》，对参与立法协商的原则、机制、内容、形式和程序等作出规定。

（三）上海市政协参与立法协商实践分析

政协开展政治协商，坚持协商在决策之前和决策执行过程中的原则，开展立法协商也不例外。立法协商涵盖立法规划拟订、立法草案建议以及立法后评估等各个方面。如，2011年市政协委员关于针对国际贸易中心建设完善法制环境的建议成为市商务委起草 《上海市推进国际贸易中心建设条例》的重要参考，市政协委员关于世博后健全城市管理长效机制的建议促成市建设交通委、市政府法制办形成相关工作计划，确定了一批立法项目［4］。上海市人大、市政府提交上海市政协的相关涉及立法的征求意见案，所覆盖的范围不断向社会、经济、文化等城市发展的各个领域延伸，其中立法规划、经济发展、公共管理与服务三个方面，约占总项目的45%。

2009-2019年，上海市政协参与立法协商在以下四个方面出现了制度意义上的探索：

一是在工作名称上，实现了从 “在政协听取意见”到 “参与立法协商”的转变。2013年，这项工作由最初界定的 “本市地方性法规案 （草案）在政协听取意见”正式更名为 “市政协参与立法协商工作”［5］。二是在启动模式上，实现了从 “被动接受”到 “主动参与”的转变。上海市政协建立了立法协商前调研机制，主动与立法部门沟通联系，提前了解立法进程，掌握立法难点，组织委员开展前期调研。三是协商运行模式上，实现了从随机到有计划的转变。上海市政协党组将委员参与立法协商工作纳入党组总体工作部署和重要议事日程，形成了工作模式，将参与立法协商工作与调研、视察、民主监督等工作有机结合起来。四是在意见反馈上，实现了无采纳反馈到基本都有反馈的转变。上海市政协积极争取立法部门对吸收采纳情况进行反馈，同时尝试在市政协阶段加强前端信息反馈工作，委员的参与率有大幅提升。

三、加强人民政协参与地方立法协商工作

（一）加强立法协商理论研究

目前，理论界关于人民政协参与立法协商的基本认识还未达成一致。首先是对党的文件、政协章程等 “软法”缺乏权威系统的阐述，耽于 “正统”法律的强制约束力论述，将法治化等同于创制 “硬法”规范，从而难以解释现实政治生活秩序下社会治理现代化。其次，对于中国共产党领导的多党合作和政治协商制度理解不足，对政协参与立法协商存在 “两院制”和 “政协权力机关化”［6］的疑虑，对立法协商制度的研究也比较简单。理论准备上的不足一定程度上制约了人民政协参与立法协商的规范化、制度化、常态化发展。

（二）完善人民政协立法协商平台建设

党的十九届四中全会提出要 “完善人民政协专门协商机构制度，丰富协商形式，健全协商规则”，人民政协参与立法协商作为新时代新的协商形式，其发展方向是制度化、规范化和常态化，为此需要加强协商规则提炼设计和协商机构统筹设置。鉴于立法协商工作自身所具备的专业性、创新性特点，人民政协内部应进一步提高政协委员立法能力，做好界别建设和立法专家组建设，完善和增强社法委的组织协调服务作用，保证民主立法和科学立法；各部门之间需要进一步强化综合协调，人民政协应在党的领导下，与市人大、市政府加强制度化的立法协商，提升现有的 “备忘录”等文件的层级，提升相关 “软法”的约束力，发挥人民政协参与立法协商的实际效能。