论社区治理多元格局中的党内法规a

陈 光

党的十九大报告提出要加强和创新社会治理，打造共建共治共享的社会治理格局，这为社区治理模式创新或格局营造设定了明确的目标。治理主体和治理规范的多元化是“共建共治共享”的社区治理新格局的题中之义，两者也共同成为社区治理多元格局的基本要素。在社区治理多元格局中，作为执政党即中国特色社会主义事业领导者的中国共产党是多元治理的关键主体，而作为主要调整执政党行为的党内法规（含党内规范性文件）则是其基础性的规范。社区治理规范化必然要求党领导社区治理的过程及各项工作应当规范化，显然，党内法规在实现党的领导规范化方面发挥着基础性作用。不仅如此，党内法规的开放性还使得其在社区治理中会与国家制定法、公共政策和软法等其他规范进行互动，并在互动中促进规范效力的更好发挥。总之，党内法规是社区治理实践中一类具有特殊属性和功能的规范。我们有必要在社区治理多元格局中更好地认知党内法规的价值，促使其为优化社区治理多元格局发挥更大的作用。

一、社区治理的多元格局与党的领导规范化

（一）党的领导与社区治理的多元格局

社区是社会治理的基本单元。2017年6月印发的《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》（以下简称“《意见》”）中指出：“城乡社区治理事关党和国家大政方针贯彻落实，事关居民群众切身利益，事关城乡基层和谐稳定。”可见，加强社区治理对于推进社会治理和建设和谐社会具有基础性意义。然而，社区的有效治理并非政府一方主体之职责，也不是国家制定法一类规范所能单独调整，更不能仅靠一种治理机制来实现。对此，党的十九大报告明确指出：“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”这种治理体制不仅规定在党的大会报告中，在《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定（2016年）》中也有着相应的规定，即“严格落实属地管理和谁主管谁负责原则，构建党委领导、政府主导、综治协调、各部门齐抓共管、社会力量积极参与的社会治安综合治理工作格局”。因此，多元性是社区治理的一个基本属性。社区治理是由多元主体、多元规范和多元机制等共同构筑的一种多元治理模式或治理格局。

就治理主体而言，社区治理追求的是一种多元主体共建共治的格局。例如，有学者主张，党和政府应当作为社区建设的主导力量，居民自治是社区建设的主体，业主委员会是社区自治的重要组织形式，各类中介组织和非营利机构是社区建设的重要力量，以此合力构建社区治理的多元主体结构。①参见王琳：《构建社区治理的多元主体结构》，《社会主义研究》2006年第4期。《意见》中对于社区治理格局是这样描述的：“基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系。”据此，基层党组织、基层政府、基层群众自治组织及居民个体等皆是我国正式制度所认可的社区治理主体。当然，在多元治理主体中，不同主体在治理中所扮演的角色或发挥的作用存在差别。《意见》中所指明的“基层党组织领导”和“基层政府主导”即是此意。其中，尤其值得关注和研究的是党的领导地位及其实现等相关问题。根据《中国共产党章程（2017年）》的规定，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。中国共产党将按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的总要求和共同建设、共同享有的原则，领导人民构建社会主义和谐社会。中国共产党的领导地位不仅规定在党的章程之中，也为宪法所确认。在2018年3月通过的《宪法修正案》中，明确将“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法正文，使得中国共产党获得了宪法规范意义上的法律主体地位，同时也为中国共产党领导、组织或参与具体的社会治理（包括社区治理）实践提供了根本法上的依据。

党对社区治理工作的领导除了政治、思想和组织领导之外，还包括积极组织或参与一些具体的治理工作，并在其间发挥骨干带头作用。例如，根据党章的规定，宣传和执行党的路线、方针、政策，宣传和执行党中央、上级组织和本组织的决议，是基层党组织的基本任务之一。2018年9月1日大连《半岛晨报》报道：“为创造更加和谐安定的社区环境，近日，李家街道绿景社区组织召开了‘扫黑除恶’宣传动员会。在动员会上，社区书记汪春芳向居民详细讲解开展‘扫黑除恶’专项行动的目的、意义和打击重点，鼓励群众踊跃提供线索，勇敢地维护自身利益，自觉参与到‘扫黑除恶’专项斗争中来。同时，绿景社区党委为加大‘扫黑除恶’宣传，在辖区主、次干道、楼院安装宣传板，制作‘扫黑除恶’宣传卡片，向辖区4000余户居民发放。”②张锡明：《绿景社区召开宣传动员会》，《半岛晨报》2018年9月1日。类似报道场景在社区治理实践中并不鲜见，宣传工作只是基层党组织日常基本工作之一。有学者将基层党组织在多元化的社区治理结构中的功能归纳为政治领导、利益协调、服务凝聚和文化导向四个方面，并主张基层党组织通过扩大民主、推动自治与平等协作等方式，构建与其他社区治理主体的良性互动关系，以增加其他治理主体对党组织的信任度与认同度，提高社区党组织领导核心作用的合法性。①参见陈怡：《基层党组织在社区多元治理中的功能转型及实现路径》，《求实》2010年第11期。的确如此，社区治理的多元格局应该是一个有机合作、协调一致的格局。社区党组织并非社区治理中的唯一主体，宣传并执行党和国家各项政策（如“扫黑除恶”专项活动政策），也是居民委员会和业主委员会等主体的职责或任务。只不过社区党组织在宣传和执行相关政策过程中发挥着领导作用，协调带动居民委员会、业主委员会和居民等其他治理主体，推进各自所在的社区有效地落实政策中的具体要求。

（二）党的领导规范化与党内法规

在多元治理主体格局中，无论是党领导社区治理还是政府主导社区治理，无论是何种治理机制主导或影响下的社区治理，都要遵守一个共同的原则——法治原则。正如国家治理和社会治理需要法治的保障一样，社区治理同样离不开法治的支撑。“当前，全面推进依法治国是贯穿于我国社会治理方方面面的主线，加强法治建设有助于增强基层社区的自治能力，顺利在基层落实全面依法治国的总体部署，形成政府、社会与广大人民群众共同维护社会秩序的良性互动局面，从而加速基层社区治理的现代化进程。”②马涛：《基层社区治理需注入法治化动能》，《人民法治》2018年第5期（上）。所谓社区治理的法治化，简单讲，就是要实现社区治理主体的行为有法可依、有法必依，使现代法治的基本理念与要求融合于社区治理的方方面面。

既然党是社区治理的领导主体，那么党的领导规范化对于社区治理法治化具有关键意义，而党的领导规范化又是以党的治理法治化为总目标。进言之，党的领导规范化、党的治理法治化和社区治理法治化三者是相互要求、相互设定的，内在地统一于中国特色社会主义法治建设实践之中。“从根本上讲，党的治理法治化意味着党接受规则之治，实现党的治理方式从‘人治’到‘法治’的根本转变。党的治理法治化，最根本的是要真正树立规则意识。”③鞠成伟：《论中国共产党治理的法治化》，《当代世界与社会主义》2017年第1期。那么，规则从何而来呢？能够用来调整党的行为的基本规范除国家制定法和党内法规外，公共政策、软法和民间法等规范同样也会对党的行为产生不同的约束。其中，党内法规作为调整党组织和党员行为的专门规范，是实现党的领导与党的治理法治化主要的“规则”渊源。就其外延而言，狭义上的党内法规仅指依据《中国共产党党内法规制定条例》规定享有党内立规权的主体制定的党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则这七种党内规章制度形式，而广义上的党内法规还包括那些不享有党内立规权的党组织所制定的且具有普遍约束力的党内规章制度。需要注意的是，根据《中国共产党党内法规制定条例（2013年）》第5条的规定，党内法规的内容在形式上应当以条款形式来表述，不同于一般不用条款形式表述的决议、决定、意见、通知等规范性文件。

具体到社区治理，党内法规对于党的领导规范化的作用主要表现为两个方面：一是那些调整和规范所有党的组织和党员思想和行为的一般性党内法规，基于推进和加强党的自身建设之需要，而对所有党组织的工作、活动和党员行为进行调整，处于社区治理实践中的党组织和党员自然也应该遵循这些党内法规，从而对党领导社区治理产生规范效力。例如，《中国共产党章程（2017年）》中规定了党的民主集中制的基本原则，这是任何党组织和党员都要遵守的，而关于党的干部教育、培训、考核和监督等相关规定，也是所有党组织和党员所应遵循的制度规则。再如，《中国共产党廉洁自律准则（2016年）》有关党员和党员领导干部廉洁自律规范的规定，也是适用于所有党员。尽管这些一般性党内法规并不直接调整社区治理中的党组织和党员的行为，但是党组织和党员的特殊主体地位决定了其自身建设的外部效应，能够对党组织和党员领导或参与社区治理产生一般性作用。二是指向基层党组织和社区党员行为的专门性党内法规或者规定在有关党内法规中的专门性规范。社区党组织属于党的基层组织之一。针对基层党组织的工作、活动和党员的行为的党内法规，自然也适用于社区治理，而这些党内法规又可称之为专门性党内法规。例如，《中国共产党基层组织选举工作暂行条例（1990年）》详细规定了基层党组织党员代表和委员会的选举规则，以此完善基层党内选举制度。再如，为加强农村社区党风廉政建设，促进农村基层干部廉洁履行职责，由中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）（2011年）》中，明确规定了乡镇领导班子成员和基层站所负责人、村党组织领导班子成员和村民委员会成员履行职责行为规范。除了这两部专门性党内法规外，还有一些规定于有关党内法规之中的专门用于调整基层党组织和党员行为的规范，同样会对社区治理中党的领导产生直接规范作用。

需要指出的是，党对社区治理的领导是多元治理格局中的领导，也即党的领导并不排斥其他治理主体发挥各自的作用。这一原理同样适用于社区治理中党内法规与其他规范，以及党的治理机制与其他治理机制之间的关系。党内法规对于党的领导规范化的作用，同样是在多元治理格局中与其他形式的规范的互动中实现的。反过来，党内法规与其他规范在互动中共同作用于党的领导规范化和社区治理法治化。

二、党内法规的开放性及对其他社区治理规范实施的促进

（一）社区治理多元规范中党内法规的开放性

国家制定法、公共政策、党内法规、软法和民间法等共同构成了社区治理的多元规范格局。在这一格局中，每种规范都在保持相对独立性基础上与其他规范产生互动关系。相对独立性的表现是，每种规范都对应着特定角色的行为主体，并调整着主体相应的行为或交往关系。与其他规范的互动则是指基于同一主体的多重角色，在进行交往时会受到多重角色的影响，不同的角色规范之间会交互作用，从而对主体的行为产生一种综合性规范效力。中国共产党是宪法所规定的领导主体，领导整个法治建设和国家治理事务，其在社区治理中同样有着多重角色，也即不限于一个政治组织内部成员的角色，而是要广泛参与社区治理从政策制定到具体工作开展的各项事务，这就决定了党内法规在多元规范格局中的开放性特点，以及与其他规范进行互动的方式。

党内法规的开放性一方面用来描述党内法规效力所具有的外部效应属性，也即党内法规的规范力不限于党组织和党员的行为及相关党务关系，而是能够及于党组织和党员之外的社区治理主体及相关社会关系。尽管党内法规的直接调整对象是党组织和党员，但它不同于一般政治组织或社会团体的内部规范，经由这两类调整对象的行为而将其规范效力及于党组织和党员之外的其他社会关系，从而对国家事务和社会公共事务的处理产生规范的效力，具有组织超出性效力或者规范效力外部性。“中国共产党的党内法规具有强烈的外部性效应，即通过加强各级党组织的制度化建设、党委和党组织权力配置的规范化建设以及党员活动的规范化等方式，在实现党内治理规范化的同时，会提升中国共产党在公共治理中的能力，增强人民群众对中国共产党执政合法性的认同。”①冯浩：《中国共产党党内法规的功能与作用》，《河北法学》2017年第5期。因此，这种开放性实际上也是党内法规在效力方面所具有的外部性效应。反映到法治建设领域，党内规范同样发挥着其他形式的规范所不具备的作用。姜明安曾将党内法规对于依法治国的作用总结为3个方面：一是规范执政党党组织和党员的行为，建设法治执政党，通过法治执政党领导依法治国，推进法治国家、法治政府和法治社会的建设；二是规范执政党行使相关公权力，为执政党的执政行为——党管干部、党管军队、党管意识形态等直接提供“法”的依据，保证执政党依法执政；三是为实现执政党领导国家的地位和作用，直接或以党政联合发文的形式就国家经济、政治、社会、文化、生态环境等事务作出规定，推动国家相应事业的改革、创新和发展。①参见姜明安：《论党内法规在依法治国中的作用》，《中共中央党校学报》2017年第2期。显然，党内法规对于法治建设的作用是独特的，而这也得益于党内法规本身所具有的开放性。从这个意义上讲，党内法规的开放性不仅是党自身治理法治化的重要保障，也为国家法治建设和治理现代化所需要。

党内法规的开放性另一方面还表现为在多元规范格局中，党内法规所具有的与其他规范相互关联与合作作用的功能，通过与其他规范的互动与合作，而使其规范内容及效力不限于文本所指向的主体及行为。党内法规是多元规范格局中的一类，无论在规范内容还是调整对象方面与其他形式的规范之间都具有程度不同的关联。许多党内法规来自道德规范，而许多党内法规又是对公共政策或国家制定法的贯彻落实。例如，《中国共产党廉洁自律准则（2015年）》关于中国共产党员应当坚持尚俭戒奢、艰苦朴素和勤俭节约的规定，就具有很强的道德规范性。再如，《党政领导干部职务任期暂行规定（2006年）》《党政领导干部交流工作规定（2006年）》《党政领导干部任职回避暂行规定（2006年）》这3个党内法规文件中的很多规定都是在落实《中华人民共和国公务员法》的相关规定。对此，在上述3部党内法规各自第1条有关立规宗旨和立规依据的规定中，也都作了明确的陈述。这为学者们长期以来所关注的国家制定法与党内法规的关系问题，提供了一个很好的研究论据或研究视角。党内法规和国家制定法在很多领域所调整的对象是相同的，只不过各自的价值定位或目标追求有所差异，但这并不妨碍两者在一些领域进行规范合作，如上面提到的国家公务员的任职制度问题。这种规范互动与合作反映的是相关规范的开放性。那么，党内法规在社区治理多元规范格局中是如何通过与其他规范的互动与合作，来实现其规范效力的外部效应呢？接下来，本文将分别就党内法规是如何促进国家制定法、公共政策、软法和民间法这四类主要治理规范的实施进行分析，阐述党内法规与其他规范具体的互动方式或互动机制。

（二）党内法规对国家制定法和公共政策实施的促进

国家制定法和公共政策在制度经济学中一般被称为正式制度。这两类规范都由行使国家公权力的专门机关所制定，其中公共政策的制定主体还包括执政党，而且国家制定法和公共政策又都是由国家机关来负责实施并以国家强制力保障实施。在我国，党的领导地位决定了党内法规与国家制定法和公共政策在制定和实施主体上的交叉性，在内容上的融合性，也决定了党内法规在促进国家制定法和公共政策实施中的作用。如有学者认为，虽然从文本学和规范学意义上看，党内法规与国家法分属于不同的规范体系，两者存在显著的效力差异，但是从法社会学视阈来讲，党内法规与国家法同为“行动中的法”，并且党内法规体系自身所蕴含的法学逻辑，更是为党内法规与国家法在国家治理现代化进程中的协同与合作奠定了前提基础。②参见廉睿、卫跃宁：《党内法规的法学逻辑及其与国家法的契合路径》，《学习论坛》2017年第4期。的确如此，党内法规与国家制定法在很多方面都分享着相同或相似的原理或逻辑，这也是两者能够实现有效互动与合作的基础。对于党内法规在促进国家制定法和公共政策实施方面的具体作用，我们可从主体行为和文本内容两个方面加以阐述。

从主体行为来看，党内法规、国家制定和公共政策这3类规范都要通过对主体行为的调整来发挥效力。由于参与社区治理的主体是相对确定的，相应的交往行为及其所应适用的规范也可大致予以把握。国家制定法根据主体交往关系的属性，来确定各自的权利义务关系。至于在具体的交往关系或治理活动中，特定的主体如何行使其权利或怎样履行其义务，则不完全是一个国家制定法的问题，而是要受到多种因素的影响。组织式主体会受到其组织性质、活动宗旨、成员构成和该组织的软法规范等影响，而公民个体则受其职业、学历、阅历和偏好等因素影响。党内法规对于基层党组织和党员具有一般性调整功能，而且由于党内法规兼有道德性和规范性，其所设定的行为规范性标准往往要严于国家制定法，这就会使得基层党组织尤其是党员在从事非党务活动时，自觉或不自觉地以更高的规则标准约束自己的行为。不仅如此，《中国共产党章程（2017年）》中将“模范遵守国家的法律法规”作为党员必须履行的义务。这些都决定了党组织和党员在从事社区治理活动遇有国家制定法的调整时，会因潜在地受到党内法规的影响而更加有利于国家制定法的实施。社区治理中的公共政策既包括国家政策，也包括党的政策，还包括党政联合制定的政策。在我国政策制定实践中，国家政策也是在党的领导之下制定的，是党执政路线和方针的具体体现，与党的政策具有内在一致性。可以说，党内法规调整和规范党组织和党员的行为，目的在于更好地保障党的各项方针政策得到有效地实施。基于此，党章同样将“贯彻执行党的基本路线和各项方针、政策”作为党员必须履行的义务。

就文本内容而言，党内法规通过宗旨设定、原则遵循和规则表述等方式，建立起其与国家制定法和公共政策之间的关系，直接或间接地推动国家制定法和公共政策的实施。前文提到的党章关于党员必须模范遵守国家法律法规和贯彻执行党的方针政策便是一例。再如，《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例（2010年）》中明确将党章和有关法律法规作为条例制定的依据，并且在第3条规定高等学校党的委员会要“支持校长按照《中华人民共和国高等教育法》的规定积极主动、独立负责地开展工作”。显然，党内法规的这一规定对于高等教育法的实施具有重要的保障和促进作用。同样的情况或关系也存在于党内法规和公共政策之间。例如，《中国共产党农村基层组织工作条例（1999年）》的制定宗旨之一便是“推动农村经济发展和社会进步，保证党在农村改革和发展目标的实现”，而且还在第11条中以规则的形式要求“党的农村基层组织应当加强对经济工作的领导，坚持以经济建设为中心，深化农村改革，发展农村经济，增加农民收入，减轻农民负担，提高农民生活水平”。文本内容上的衔接反映的是两种形式的规范在价值或目标上的相通性，鉴于党内法规的特殊性，这种衔接与相通，对于国家制定法和公共政策的实施都是有益的，也是必要的。

（三）党内法规对软法和民间法实施的促进

由于社区治理与人们的日常生活密切相关，传统文化与现代伦理、政府管理与社会自治等因素综合作用于其间，对治理主体的行为与规范选择产生重要影响，这也使得社区治理不仅仅是国家制定法和公共政策作用的场域，软法和民间法同样是两类不可忽视的基础性规范。党内法规与软法和民间法在属性、价值和内容等方面有着诸多关联，这也为党内法规作用于这两类规范的实施提供了可能。

软法主要是由非国家立法机关制定的用于调整特定组织及其成员行为的一种规范。从作用方式来看，“软法的规范性主要不在于设定明确的行为模式，而是通过描述背景，宣示立场，确立指导思想，规定目标，明确方针、路线， 确认原则，规定配套措施等各种方式，正面要求相关主体为或者不为某种行为，通过为其提供行为导向的方式来施加影响，促使其作出有利于公共目标实现的行为选择”①罗豪才、宋功德：《认真对待软法——公域软法的一般理论及其中国实践》，《中国法学》2006年第2期。。软法的这一作用方式与党内法规非常相似。在社区治理中，那些一般性党内法规也主要是通过描述背景、宣示立场、确立指导思想和规定目标等方式来对基层党组织和党员的思想与行为进行调整，而那些专门性党内法规则是通过确认原则、规定配套措施等方式来进行调整。如果说调整方式的相似性为党内法规和软法的相互结合与促进提供了可能，那么执政党在社区治理中的组织性与社区治理的公共性则为党内法规促进软法的实施创造了条件，反之亦然。执政党自身是社区治理中组织性非常强的一类主体，如果将软法仅定义为一类不以国家强制力保证实施的特定组织之内的规范的话，党内法规也属于这样的一类规范。虽然我们将党内法规视为一类不同于软法的规范形式，但是在社区治理实践中大量的党内规范性文件实际上是具有软法属性或可以纳入软法范围的。党内法规有一套更为成熟有效的实施机制，这套机制不仅作用于党内法规，还会通过党组织和党员的行为传导至社区治理中软法的实施。例如，社区治理实践中居民委员会的主任一般由社区党组织的书记兼任，无论是居委会还是社区党组织制定的规范性文件，都可以借助党内法规的实施机制来更好地施行。

民间法主要是一种承载着传统文化价值的规范，具有明显的内生文化性和道德规范性。“民间法的治理从民间生发而成，对现代伦理与传统伦理反思性整合而形成新社会伦理的再生产，以此在现代社会治理中发挥作用。在民间法的运作中，社会参与者能够体验规则精神的同时延续集体伦理传统。”②李杰：《论民间法在社会治理中的作用及介入途径》，《甘肃政法学院学报》2015年第1期。中国共产党成立并发展于中国传统文化之中，无论是党的宗旨还是治国理政的方针政策，都吸收了优秀的传统伦理或价值。例如，党章中提出要“实行依法治国和以德治国相结合”，要“加强社会主义核心价值体系建设”和“增强民族自尊、自信和自强精神”等，这些都体现了中国共产党对传统文化价值的承继与发扬。这也是民间法与党内法规之所以能够相互契合的原因所在。无论是在党的章程或其他党内法规中对传统文化价值的直接强调，还是在实践中通过党组织或党员的行为间接地予以体现，都有助于民间法在社区治理中得以更好地尊重和遵守。

需要指出的是，社区治理中党内法规对于软法和民间法实施的促进并非一种单向的作用，软法和民间法也会在其调整社区治理主体行为和关系时，对党内法规的实施产生反作用。这一关系原理同样存在于党内法规与国家制定法和公共政策之间。概言之，包括党内法规在内的社区治理中的每种规范都具有开放性，在相互衔接与互动中促进各自的实施，并共同塑造着社区治理多元格局。接下来的问题是，如何为党内法规等每一种规范找到最为合适的位置，优化社区治理多元格局，从而实现社区治理所承载的宏大使命。

三、党内法规的新定位与社区治理多元格局的优化

（一）善治与社区治理多元格局的理想样态

社区治理从属于社会治理，也是国家治理的一部分。无论在“治理”之前加上怎样的限定词，治理理念既内在地包含着对特定价值的追求，也包含着对规则和机制的需求，因此有了“善治”一说。笔者认为，善治之“善”至少包括两层含义：一是在伦理或价值层面对治理所设定的终极要求，即无论何种意义上的治理都应该追求正义与良善；二是在模式与机制层面对治理所设定的技术性要求，即为达善治而应采取行之有效的策略与措施。当然，无论怎样界定和理解善治的含义，在党和国家政策层面已经将其作为国家治理的基本目标。党的十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，这同样是一个既包含价值也包含机制的目标设定，与善治具有内在的一致性或者可以视为对善治的另一种表述。因此，社区治理对善治的追求也是国家治理体系和治理能力现代化在社区这一具体层面的追求。

就治理模式与机制而言，“善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态”①俞可平：《论国家治理现代化》，社会科学文献出版社2014年版，第28页。。合作的前提是主体的多元和规范的多元。从这个意义上讲，追求社区治理的善治就必然要求一个多元治理格局的形成，而主体、行为和规范则是这个多元治理格局的基本要素。实践中，社区治理主体的种类、行为的类型和交往关系的性质大体是确定的，也即社区治理是一个相对确定的结构性治理。然而，相对确定并不意味着这是一个稳定的治理结构，更不意味着这是一个理想的治理结构。换言之，善治目标所要求的社区治理多元格局应该是一个结构合理、运行有效的稳定格局。那么，理想的社区治理多元格局应该是一种怎样的样态呢？

社区治理多元格局是一个由多种组合共同形成的有机系统，而决定这个系统中各种组合方式的是合作与共享的理念。不同的治理主体基于对社区治理良善目标的追求，共同参与社区治理的各项工作，并且根据自己的角色定位协调好相互间的关系。主体间行为的协调也会影响到不同规范之间的协调。正是在这样的协调与合作中人们共享社区治理的成果。因此，理想的社区治理多元格局在价值定位上应该秉持合作和共享理念，在治理模式和机制上应该在坚持党的领导下选择政府、社会、市场和个体多中心治理模式，尊重多元主体的内在活动机理，以法治化、智能化和专业化作为社区治理的手段保障。在这一结构性治理中，多元规范之间在相互分工协调基础上实现良好合作，特定情境中主体的何种行为是恰当的，也已在治理结构中设定好。同样，何种类型的规范会被需要或者说在特定情境下适用何种规范是恰当的，基本上已经由该治理结构所设定好。该描述符合党的十九大报告之要求，也是近年来党和政府在社会治理领域一直追求的。为了实现这一治理格局，就需要我们重新认识社区治理中的每一类主体和每一种规范，包括重新定位多元治理主体和多元治理规范之间的结构关系。

（二）党内法规的新定位：作为一种“由内及外”的规范

中国共产党与党内法规是社区治理多元格局中的一对特殊组合，在理想的社区多元治理格局中，党内法规该如何准确定位，不仅取决于自身的规范功能，还受到党的领导作用如何发挥以及如何处理与其他规范之间的关系等因素的影响。在各种影响因素中，党内法规所直接调整的对象——中国共产党在国家治理中的领导地位和治理目标的设定，从根本上决定着党内法规的属性与定位。鉴于党内法规的直接调整对象是中国共产党，后者又是国家治理的领导主体，我们可将党内法规视为一种“由内及外”的特殊规范，而党内法规的这一属性或定位同样适用于社区多元治理格局。

一方面，党内法规直接指向的是党组织和党员的行为，是存在并作用于一个具有特殊属性和功能的政治组织内部的一种规范。支振峰指出：“党内法规的‘内’决定了它所贯彻的，仍然是一套加强党的建设、巩固党的领导、维护党的团结、增强党的能力，促进党更好兑现其全心全意为人民服务的政治承诺，提升党更好团结人民共同进行中华民族伟大复兴事业力量的政治逻辑。”①支振峰：《党内法规的政治逻辑》，《中国法律评论》2016年第3期。正是这样一种政治逻辑，决定了党内法规的效力主要是施于内部的。每部党内法规在表述其立规宗旨时，也都会将加强党的自身建设和自我治理作为主要宗旨。例如，《中国共产党党内监督条例（2016年）》将“为坚持党的领导，加强党的建设，全面从严治党，强化党内监督，保持党的先进性和纯洁性”作为其立规宗旨。《中国共产党纪律处分条例（2017年）》则将其立规宗旨规定为“为了维护党章和其他党内法规，严肃党的纪律，纯洁党的组织，保障党员民主权利，教育党员遵纪守法，维护党的团结统一，保证党的路线、方针、政策、决议和国家法律法规的贯彻执行”。这些都表明党内法规首先是一种作用于组织内部的规范。

另一方面，中国共产党毕竟不同于一般的社会组织或政治团体，通过党内法规建设来加强党的自身建设，其目的主要在于通过实现党的领导的规范化，来更好地保障党领导国家各项治理事业的法治化，这也是党内法规的效力具有外部性的原因。需要指出的是，党内法规的外部效力建立在其内部效力基础之上，通过规范党组织和党员的行为来实现其对外部治理事务的调整。例如，《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定（2016年）》要求党政主要负责人“应当切实履行依法治国重要组织者、推动者和实践者的职责，……把本地区各项工作纳入法治化轨道”。这条规定乃至这部条例非常鲜明地体现了党内法规的“由内及外”的规范效力特点，即党领导法治建设，而具体的工作要分解到各级党政部门，党内法规将各级党政主要负责人设定为法治建设的第一责任人，规定了其具体的职责和任务。从主体上看，该部党内法规的相关规则是约束各级党政主要负责人的行为，但在效果上则是及于整个国家法治建设。

（三）党内法规与社区治理多元格局的优化

社区治理在我国实践的时间并不长，这也意味着社区治理各项机制体制仍处于完善之中，社区治理多元格局也有待进一步优化。社区是执政党权力运作的基本单位，也是基层党建工作社会化的重要场域。“在计划体制下，社会结构以纵向联结的条线体系为主，横向联结的纽带很弱，党的核心地位可以体现在单位组织的内部；市场体制下，社会结构将以平等交换、相互依赖等横向联结关系为主，党的核心地位就要在社会关系中体现。”②马西恒：《社区治理创新》，学林出版社2011年版，第64页。横向联结的社会结构不仅对党的建设模式选择具有深刻影响，也将在根本上重塑党的领导地位的实现与保障机制。党对社区治理的领导是在多元治理主体格局中的领导，社区治理中的其他主体在政治上接受党的领导，并不意味着在具体事务处理上党可以代行一切。协商与合作原则是重塑和优化社区治理多元主体格局的基本理念。多元治理主体间的关系决定了多元规范格局的样态。在优化社区治理多元格局中，我们同样应该对党内法规的地位与作用，给予清晰而恰当的定位，尤其要承认党内法规的功能局限并协调好与其他规范之间的关系。

其一，优化社区治理多元格局，应当明确树立宪法至上的根本原则，协调好党内法规与国家制定法之间“高”与“严”的关系。“必须强调的是，尽管执政党具有毋庸置疑的领导地位和能力，但这并不意味党内法规和制度建设就可以肆意而为，而是恰恰不应超过其应有的边界，为全社会树立法治标杆。事实上，党内法规固然要严于国家法律，但国家法律无疑要高于党内法规，需要禁止党内法规逾越国家法律。”①马长山：《全面从严治党的法治之维》，《当代世界与社会主义》2017年第1期。遵循宪法法律原则是党内法规在制定和实施中必须明确的一个基本原则，也是优化社区治理多元规范格局需要遵循的一个基本原则。根据中国特色社会主义法治理论，党的领导、人民当家作主和依法治国是内在统一的，国家法律也是在党的领导下制定的，与党内法规一样都会反映党的意志。但是，宪法和法律是在党的领导下经过法定的立法程序所制定，是全体人民共同的意志的体现，具有最高意志性，即使是党内法规也不能与之相违背。

其二，提高党内法规的制定质量，注重党内法规的实际规范效力的发挥。无论是党内法规还是多元治理格局，最终都要服务于社区治理实践。优化社区治理多元格局的根本目的不在于构筑一个形式完美、内容完整和逻辑合理的治理体系，而是要确保这一治理格局或治理体系能够真正有效地提升社区治理成效，真正以实现善治为追求。有学者告诫道，党内法治建设应避免由于党内原有法规制度的失效和制度创新的时滞、党内法规制度建设中的形式主义与官僚主义、党内法规制度建设中的执行力问题等原因而导致的制度过剩的陷阱。②参见胡凯、杨竞雄：《党内法治建设须规避制度供给过剩陷阱》，《领导科学》2015年第1期（中）。这一告诫同样适用于社区治理中党内法规的体系构建。一个完整而合理的党内法规体系固然是必要的，但能够真正保证党领导社区治理法治化才是其最终归宿。党内法规制定质量的提升要借助于党内立规技术的提高和立规过程的科学化与民主化，而党内法规实施质量的加强则要依靠一套行之有效的实施机制。

其三，在国家法制统一基础上尊重不同规范之间的分工，然后在规范分工基础上推动党内法规与其他规范之间的互动协作，以更优的多元规范结构促进多元主体结构的优化。国家法制统一和规范分工是优化社区治理多元规范结构的前提，也是优化社区治理多元格局的前提。姜明安指出：“软法与硬法应有适当的分工，该硬处即硬，该软处则软，硬法要给软法留下发挥作用的适当空间，防止国家法干预一切，防止机械法治主义。同时， 软法也不能抵触硬法， 不能违反硬法。如果允许软法在没有硬法授权的情况下，可以作出与硬法不一致和相冲突的规定， 国家法制的统一就会被破坏，整个法治大厦就会被动摇。”③姜明安：《软法的兴起与软法之治》，《中国法学》2006年第2期。这一观点同样适用于处理党内法规和其他规范之间的关系。党内法规被定位为一种“由内及外”的规范，这本身就表明党内法规作用的局限性和规范分工的必要性。从积极意义上讲，党内法规作用的局限性也为社区治理多元格局中的规范合作提供了可能。

总之，我们不应孤立地看待党内法规在社区治理多元格局中的地位和作用，而是要以一种结构化的思维，去系统化地审视和定位党内法规及其所直接调整的对象——中国共产党在社区治理中的功能。将党内法规定位为一种“由内及外”的规范，既不轻视其在社区治理中的作用，也不过分夸大其功能，其实质是更好地实现党对社区治理的领导，而后者又是构建“共建共治共享”社区治理新格局和实现社区善治的根本保障。