论新时代政府统计的服务职能

邓慧娟

（济南市机械化清扫大队，济南，250023）

2009年修订的《统计法》第二条规定：统计的基本任务是对经济社会发展情况进行统计调查、统计分析，提供统计资料和统计咨询意见，实行统计监督。无论是在理论界还是在实践中，信息职能、咨询职能、监督职能被公认为统计的三大基本职能。此外，还有学者提出统计的研判、监测、预警等职能，可以说是三大基本职能的延伸。［1］当前，在政府职能转变和经济新常态下，统计的服务职能越来越多的被提到，但对统计服务职能的研究仍然很少，也没有形成系统的认识。本文认为，服务应成为与信息、咨询、监督并列的第四大统计基本职能。

一、统计服务职能依据

（一）理论依据

公共产品理论是统计服务职能的理论依据。公共产品理论是对政府和市场的关系、政府职能转变以及公共服务市场化的一个主要理论。按照萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中的对公共产品的阐述，公共产品或劳务具有与私人产品或劳务显著不同的三个特征：效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。而凡是可以由个别消费者所占有和享用，具有敌对性、排他性和可分性的产品就是私人产品。介于二者之间的产品称为准公共产品。［2］

从公共产品的特点可以看出，统计是典型的政府部门为人民所提供的纯粹的公共产品。根据公共产品理论，在转变政府发展模式的改革大背景下，政府不仅要在市场经济运行过程中充分发挥“看不见的手”的资源配置、市场调节作用，也需要提供越来越丰富的公共产品，满足社会多元化需求。我国政府的统计数据信息是由财政拨款组织统计调查并由企业和群众配合共同完成获得的，统计数据信息和统计服务理应取之于民、用之于民。

（二）实践依据

2012年末，在全国统计工作会议上，国家统计局提出服务型统计这一新概念，引起理论界和统计部门的广泛关注。孙希有博士认为：“所谓服务型统计，是指政府统计机构以统计资料和再加工的统计产品为资源手段，以建议、咨询、信息提供的形式对社会公众、统计填报单位、政府公共部门、党政决策层等提供的优质高效的统计活劳动。当这种优质高效的统计活劳动成为政府统计机构的一种确定性、规范性的工作和思维模式时，这就是服务型统计。从服务的视角审视统计，服务型统计具有社会性、知识性、变化性、伸缩性的特征。”［3］本文是在这一定义框架下对统计的服务职能进行研究。

近年来，伴随着社会经济发展水平的提高和社会公众素质的提升，统计工作越来越受到社会各界广泛关注。从国家统计局到基层统计机构，都提出了建设服务型统计、发挥统计服务职能、提升统计服务水平等口号，并付诸实际行动。GDP、CPI、平均工资、人均收入等统计指标越来越为社会大众所熟知，物价、房价、就业、教育、利率等统计数据的变化也越来越为社会大众所关心。这些都对统计职能转变、统计服务职能发挥提出新的挑战和考验。

二、统计服务职能内容

随着经济全球化、网络信息化的大发展，尤其“大数据时代”的到来，统计作为经济社会发展的重要的综合性基础性工作，也进入“大服务时代”。

一是统计为党和政府宏观调控、精准施策、科学评价等提供服务。“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”正日益成为国家治理的主要方式。无论是全国人大、地方人代会的政府工作报告，还是各部门的工作总结，都越来越多地使用数据总结成绩、指出不足、明确目标。经济社会发展完成情况监测、节能降耗监测及各种文明城市测评、环保生态城市创建、党风行风政风测评等也都有统计部门参与。［4］

二是统计为行业、企业进行生产投资、调整经营方向、制定发展战略等提供服务。随着社会主义市场经济的发展，市场规模不断扩大，市场竞争愈来愈激烈，统计在企业经营决策、市场信号显示、宏观经济管理中发挥着关键作用。统计数据在说明当前转方式调结构、经济发展新常态取得阶段性成绩的同时，也引领了新能源、互联网+、康养旅游、游乐娱乐等行业的快速发展。

三是统计为社会公众掌握信息、分析研究、行为选择等提供服务。统计数据是社会公众了解经济社会发展情况的渠道和窗口，是专家学者开展课题研究、进行实证分析的重要依据，是大众在投资、理财、消费、就业等活动中进行理性选择的重要依据，可以说统计数据信息正逐渐影响着人们生活的方方面面。尤其是与民生息息相关的数据信息，更是受到人们的普遍关注和热议。

三、统计服务职能薄弱现状

进入新时代，社会各界给予统计以前所未有的关注并寄予厚望，但统计服务质量和服务效率在满足经济社会发展需求上还存在诸多问题，公众对统计数据的质疑频频出现。

一是数据造假、数据打架严重降低了统计服务的公信力。例如，2017年初，辽宁“首次公开确认存在经济数据造假”。辽宁省所辖市、县财政普遍存在数据造假行为，且呈现持续时间长、涉及面广、手段多样等特点，虚增金额和比例从2011年至2014年呈逐年上升趋势。2017年6月23日，审计署披露了对20家央企的审计情况，其中18家采取虚构业务、人为增加交易环节、调节报表等方式，近年累计虚增收入2001.6亿元、利润202.95亿元。2018年6月27日，国家统计局发布数据显示，1—5月份，全国规模以上工业企业实现利润总额27298.3亿元，同比增长16.5%。而去年此时，即2017年6月27日，国家统计局发布的数据显示，2017年1—5月份，全国规模以上工业企业实现利润总额为29047.6亿元。两则数据简单对比，质疑显而易见。虽然国家统计局随后作出了解释，但并没有令人完全信服。

二是统计数据搜集方式落后，统计产品单一，影响了统计服务质量和效率。目前，统计部门已经实行的大中型企业一套表联网直报制度取得了一定效果，但在其他调查领域还未建立起专门、独立、完整的统计调查直报平台，难以适应大数据时代的社会发展需要。同时，统计报表制度仍然占据主导地位，排斥了抽样调查、行政记录的作用，造成重复调查多、基层负担重、数出多门等问题，严重降低了统计服务的效率。在数据信息提供渠道上，目前仅有传统印刷方式和政府网站平台，全国各地尤其是区县一级尚未建立独立完整的统计信息网络平台和大数据信息库，供社会公开查询，普遍存在统计数据查询困难。

三是统计指标老化、粗放，统计服务不能满足社会公众需要。目前统计调查体系调查项目设置不合理、调查项目交叉重复、调查内容追求大而全，指标体系繁杂老化，有限的统计资源浪费严重。具体来说统计指标存在五多五少：反映经济增长数量的指标多，反映经济增长质量、方式和可持续发展的指标少；反映价值量的指标多，反映物量的指标少；反映供给的指标多，反映需求的指标少；反映经济发展的多，反映社会发展、科技发展、政治文明和环境生态的少；计划经济遗留指标多，满足市场经济需要的指标少。

四是统计工作不透明，统计数据与公众的真实感受不符，弱化了统计服务职能。随着网络信息的发达，与民生息息相关的数据信息越来越为社会公众所关心。但这些民生数据一公布往往引起热议，原因就是这些数据与公众日常生活的真实感受不相符，纷纷吐槽“被平均”、“被增长”。国家统计局数据显示，2010年至2017年CPI涨幅分别为3.3%、5.4%、2.6%、2.6%、2.0%、1.4%、2.0%、1.6%。但老百姓却丝毫感觉不到物价在下降，反而感觉每个月的生活费都在上涨。统计数据与现实的差距既有统计口径、统计方法、统计对象等因素的影响，同时调查数据发布内容不全面、统计指标欠缺解释以及统计本身的滞后性也影响了数据质量和公信度。

四、提升统计服务职能对策建议

建设现代化服务型统计，提升统计工作的时效性、科学性、权威性和普惠性，统计服务职能应着重在以下四个方面加以完善提升。

第一，在服务体系上，健全统计调查机制，提升统计权威性。一是完善统计调查体系，以抽样框的建立更新维护为纽带，建立周期性普查与经常性抽样调查之间的良性互动关系，逐步缩减全面统计，扩大抽样调查，充分利用行政记录，提升统计调查质量和效率。二是加强统计综合部门的协调管理，建立严格的统计调查项目审批管理制度，构建统计信息共享机制和共享数据库，增强部门统计整体合力，避免重复调查和数出多门。

第二，在服务效率上，创新统计调查方式，提升统计现代化。一是加快建立全国统一的统计信息网络平台、统计数据采集软件平台和统计数据库体系，完善统计信息门户网站建设，努力形成基于电子政务、电子商务记录和大数据广泛应用的“网联网+”统计生产方式。二是积极利用先进空间信息技术，提高基础数据的可靠性和及时性。以遥感、地理信息系统和全球定位系统为代表的空间信息技术，在农产量调查、普查区划、重大国情国力普查等方面都可以发挥重大作用，从而减低调查成本，提高统计效率。

第三，在服务内容上，健全完善统计指标体系，提升统计科学性。一是适应政府职能转变的要求，不断健全反映结构、质量、效益、效率和可持续发展的统计指标体系，不断健全反映创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念的统计指标体系，不断健全反映高质量发展的统计指标体系。二是紧紧围绕国家“五位一体”和“四个全面”战略布局，开展绿色发展评价工作，建立健全全面建成小康社会监测体系，探索编制自然资源资产负债表，健全“三新”统计调查体系，认真组织实施生态文明建设年度评价工作，使统计真正在反映、服务新发展理念和推动新旧动能转换方面发挥重要作用。［5］

第四，在服务渠道上，提高统计信息发布速率，提升统计公信力。一是改革和完善统计资料和统计新闻发布制度。充分利用大众媒体，尤其是互联网、手机、APP等新媒体进行统计信息的发布，并结合图片动画和影像等形式对关键性指标加以说明，提升统计信息的传播效率和公众的接受性。二是建立统计调查数据的开发利用机制。充分开发利用统计调查获取的各种时间序列数据和面板数据，主动分析形势、科学研判走势、努力把握大势，建立健全数据公布预告知制度，大力推进部门统计工作的公开透明，更好地服务于党和政府以及社会各界。

五、提升统计服务职能保障措施

（一）推进统计管理体制改革，建立统计垂直管理体制。为强化中央政府对地方政府统计工作的领导，提升统计工作的独立性和权威性，建议将地方统计部门的机构、编制、人员上划，统计经费由中央财政直接划拨，形成由国家统计局统一管理、地方统计业务部门与相应地方政府相对脱离的垂直管理体制。这样一方面可以解决地方统计队伍不稳定，统计经费不足的问题，另一方面也能提升国家进行直接调查的具体能力，更好地推动抽样调查大范围推广。同时，统计垂直管理体制也能大大减弱地方政府部门对统计工作的人为干扰，确保统计机构的中立性，增强统计服务职能的权威性。

（二）加强统计法治建设，把依法统计、依法治统贯穿于统计工作始终。一是完善统计法律制度，在当前《统计法》、《统计法实施条例》的基础上，进一步制定统计信用、统计执法、统计问责等方面的法律制度，建立起完善的统计法制体系。二是加大对统计违纪违法行为的查处力度。建立健全防范和惩治统计造假弄虚作假责任制和问责制，建立健全统计弄虚作假举报制度和统计信用制度，提高统计失信成本。三是加大统计法治宣传力度。在宣传对象上要从统计从业者扩大到社会各层面，增强全民法治意识。在宣传内容和宣传形式上要多种多样，浅显易懂，易识易记。同时，建立统计法治宣传制度化，长期定期的进行统计宣传，为统计服务职能发挥营造良好的法治环境。

（三）改革政府绩效考核制度，杜绝行政干预统计。党的十九大指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。政府绩效考核制度也应作出相应改变。一是考核内容要多元化，弱化经济指标的评价，强化社会指标、环境指标、人文指标，建立起多种因素综合考量的科学的政府绩效考核制度。二是考核方法多元化，从上级单位单一主体考核，扩展至人大政协、社会公众、第三方专业测评机构等范围。［6］通过以上措施，实现统计数据的去行政化，为统计服务职能提供政治环境保障。

（四）开展统计宣传普及，提升公众对统计的认知度。一是利用网络、电视、手机等多种现代媒介加大对统计知识的宣传普及，提升社会公众统计素养。二是通过新闻发布会、政务面对面、统计新闻专栏等形式与媒体加强沟通合作，广泛开辟渠道解答社会公众对统计数据和统计指标的困惑和疑虑，提高社会对统计工作的认同感。三是及时对统计违法违纪行为进行曝光，让社会公众认识到统计违法违规违纪行为的严重后果和对社会的危害，提升统计工作的群众基础，从而使统计服务职能得到更充分的发挥。［7］