基层协商民主在社区治理中的应用研究——以济南市历山名郡社区“众YI365”协商民主模式为例

朱冬梅，腾 飞

（1.济南社会科学院，济南 250099；2.济南历山名郡社区，济南 250013）

一、导言

基层协商民主是社会主义协商民主体系的重要组成部分，是基层社会建设的重心所在。习近平同志在党的十九大报告中强调要“发挥社会主义协商民主重要作用”并作出重要部署，进一步明确了推进社会主义协商民主广泛、多层、制度化发展的前进方向。

当前我国城市化快速发展，人民群众对美好生活的向望逐渐增强。而与此同时，各类人群、各种利益诉求甚至各种社会矛盾逐渐向基层社区集聚。基层协商民主具有提高决策质量、培养居民民主精神意识、正确解决基层内部各项矛盾、强化基层社会治理的功能。面对复杂多变的形势，只有加强基层协商民主建设，探索多元主体广泛参与的基层协商民主长效机制，才能更好扩大公民有序政治参与；才能巩固和扩大党的执政基础；才能更好地化解矛盾冲突，促进社会和谐稳定。

本研究以济南市历山名郡社区“众YI365”协商民主模式为典型个案，从社区治理视角研究基层协商民主建设的方法并提出思考和建议。

二、相关研究综述

协商民主的核心要素是民主协商和达成共识，由美国学者约瑟夫·毕塞特在1980年首次作为学术概念提出。其后，这一理论不断完善。哈贝马斯通过对交往理论、话语理论和商谈理论“三位一体”的讨论，完成了对协商民主的理论建构，使协商民主在20世纪末获得广泛关注并产生了巨大影响。［1］3-4目前，国外众多学者对协商民主的的阐述集中在三个方面：（1）参与协商多元主体的地位应平等，协商民主是各主体为争取利益而抒发己见的过程。（2）协商民主过程应公开透明，只有公开透明，才能保证参与主体获得协商信息的全面性。（3）协商民主应是各主体的理性参与的过程，只有理性参与才能确保协商结果能满足多方利益诉求。2004年，古特曼和汤普森提出了民主协商的基本目标，即促进集体决策的合法性；鼓励公民本着公共精神来考虑公共问题；纠正决策失误等。［2］近几年来，随着研究的深入，不少学者将协商民主嵌入在复杂公共政策问题和议会改革研究中，提出协商式的政策分析和公共治理模式。［1］7

国内对协商民主理论的引进起源于改革开放以后。经济体制社会体制变革，由大一统的社会管理体制向多元主体治理转变，协商民主逐渐成为理论和实践探索的热点问题。我国学者从多学科角度对其展开研究，主要集中在三个层面：（1）从民主政治视角研究协商民主。例如，朱勤军从丰富和改善我国民主政治实践的视角，提出了在现实政治生活中推进协商民主发展的对策。［3］再如，陈家刚提出，协商民主强调在多元社会现实的背景下，通过普通的公民参与，就决策和立法达成共识。其核心要素是协商与共识。协商民主有助于矫正自由主义的不足，同时也有助于不同层面的政治共同体的政治实践。［4］（2）从公民参与的视角研究协商民主。例如，陈剩勇认为，协商式民主理论强调公民是民主体制的参与主体，应该积极促进公民对公共事务的参与。［5］李君如认为，协商民主能够保证公民有序的政治参与。［6］（3）城市基层协商民主研究。多数学者以社区为基层社会基本单位，研究基层协商民主在和谐社区建设中的作用。例如，杨波、黄卫平运用协商民主理论框架及基本假设，对深圳市A社区人大代表工作站运作实例进行分析，认为：协商民主是一种有效的多元利益整合机制和协商对话机制，使得多元利益主体能够在沟通中达成谅解、平衡和合作，对和谐社区构建具有重要意义。［7］

国内外学者已有的研究成果对于基层协商民主问题的深化研究，具有重要的借鉴作用。

三、基层协商民主对社区治理的应用价值分析

基层协商民主与社区治理有着天然的内在必然联系，二者之间共同的价值取向以及协商民主方法在社区治理工作中的有效性，决定了协商民主是推进社区治理规范化建设的必然选择。

（一）协商民主和社区治理具有共同的价值取向

我国的协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。可以明确，协商民主的本质意义是解决人民内部矛盾和满足人民切身利益。社区治理是社区范围内多元主体基于公共利益和居民认同，通过协调合作而优化社区秩序、整合社区资源、满足居民需求的过程。城市社区治理体制发展的重要目标就是提供更为优质的公共物品，提升社区居民的生活品质。［8］在此，可以看出，社区治理的根本目的同样也是满足人的需求，满足社区居民的切身利益。协商民主和社区治理二者的价值取向完全一致。

（二）社区治理是基层协商民主目标实现的重要载体

在我国，协商民主被广泛运用于政党协商、政府协商、政协协商、人大协商、人民团体协商、基层协商和社会组织协商中。社区是基层社会的重要领域，因而“基层协商”被广泛应用于社区治理。从社区治理的角度来说，“社区治理实质上是社区协商民主治理，而且社区协商民主解决了从街居制向社区制转型后的居民治理难题。”［9］可以说，基层协商民主以社区治理为主要载体，并贯穿于社区治理的全过程，社区治理的过程即协商民主形式在基层社会的实践行动并最终实现其目标和价值的过程。

（三）基层协商民主是社区治理规范化的重要手段

根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，“居民委员会向居民会议负责并报告工作。涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定”“居民委员会进行工作，应当采取民主的方法，不得强迫命令”。可见，在我国，协商民主是社区治理的根本方法。

就社区治理规范化而言，基层协商民主是能长期保证社区治理正常运行并发挥预期功能的制度体系，其主要任务是在总结大量治理活动经验的基础上，经过高度综合、概括而建构起一套具有系统性、稳定性、长效性的管理运行机制。

当前，社区治理规范化必须具备三个先决条件：一是培育浓郁的社区民主参与氛围，要让“居民参与”成为社区治理持续发力的“动力源”。二是建立共建共治共享的社区治理格局，增强社区归属感。三是建构规范化社区治理体系，包括及时发现社区各类矛盾和问题、协商和研究解决矛盾和问题、监督问题处理的时效性等的方法及步骤等。而协商民主的功能恰好与满足上述三个先决条件相契合。“协商民主可以在居委会、居民等多元主体之间架起合作交流、互惠互利的桥梁与纽带，让对社区治理产生积极影响的主体共同讨论彼此的关切点和利益指向，甚至是面临的问题和症结，并通过努力，积极寻求解决之道。”［10］因此，协商民主是建构社区治理规范化机制的重要手段。

四、历山名郡社区“众YI365”协商民主模式分析

济南市历下区千佛山街道历山名郡社区以满足辖区居民群众多样需求为导向，以协商解决社区治理各类矛盾为目的，充分发扬民主、推进居民自治，探索建立了以党组织为核心、多元主体参与的“众YI365”协商民主模式。在社区党委领导下，通过“三议三不议”“六步议事”“五事分流”的“众YI”模式，使社区治理逐渐走上了规范化、常态长效化轨道。

（一）众意汇：厘清“三议三不议”，明确协商内容

“众意汇”顾名思义，即收集和汇总社情民意。为广泛收集社情民意，全面掌握需要通过协商民主研究落实的事项，历山名郡社区建立了社情民意收集体系，并运用“三议三不议”的基本原则，明确民主协商的内容。

一是建立群众意愿收集机制。将社区划分为网格，在网格内标明楼院，楼院选出小组长，网格组建党支部。在党支部和小组长的带领下，每周二固定一次面对面座谈，收集社区治理难点、热点和与居民生活中的关心点、需求点。

二是不断创新民情民意收集方式方法。在实践中，该社区探索出许多行之有效的民情民意收集方法，例如：增设“一栏一线”，即在《名郡生活》社区报上增加民事专栏，通过“约稿”的方式征集民意；在社区党群服务中心设立82603709民事服务热线，24小时接听居民群众电话和留言。创建“一群一台”，即建立名郡生活QQ群，每户至少派一个代表入群；建立微信服务平台，设立“微心愿”模块，实现了足不出户即可收集民声民意。

三是依据“三议三不议”原则，准确把握协商内容。社区党组织发挥领导把关作用，在协商民主事项选择上明确“三议三不议”原则，“三议”即上级党委政府的方针政策在社区的贯彻落实举措要议、需上报上级党委政府事关社区发展的重大规划和重大建设项目要议、社区内部居民群众、各类社会组织团体提出的关于社区发展和居民利益的重要事项要议；“三不议”即违犯法律法规规定的事项不议、存在严重分歧、缺乏协商基础的事项不议、有明显歧视性和明显不公的事项不议。

（二）众议会：规定“六步议事”，明确协商程序

社情民意经筛选过滤后，由社区党委组织多元主体召开协商民主“众议会”，通过“确定议题、拟定方案、充分议事、民主决策、决议办理、结果公示”六步议事程序，确保协商民主有序开展。

一是确定议题。按照上述“三议三不议”原则，确定协商议题。

二是拟定方案。根据协商议题，按照在社区党委主导下多元主体共同参与的“一核多元、按需协商”的原则，确定协商主体、内容和形式，明确议事时间、地点和主要程序，并提前2天公示协商方案。

三是充分议事。由社区党组织书记或推选群众基础好、为人公正、不属于议事利益相关方的党员群众担任主持人，引导协商主体围绕议题充分表达诉求。

四是民主决策。整理汇总协商主体意见建议形成“意见清单”，充分讨论酝酿后，组织所有参会人员进行投票表决，形成决议。同时根据协商事务的性质，联系物业、社会组织、驻区单位等“中立方”组建“协商民主听证团”，保证议事公平公正。

五是决议办理。按照协商民主的决议结果，组织好执行落实，明确办理事项的责任主体，建立事项决议办理台账，做到办理过程“全程留痕”。

六是结果公示。将协商议定事项的执行结果通过《名郡生活》专栏、社区宣传板、微信服务平台、致居民一封信等渠道向驻区单位和居民群众公开，保障居民群众的知情权和监督权，确保社区协商办理事务经得起居民群众的检验。

（三）众益惠：建立“五事分流”机制，保障协商效果

为更好地推进协商事项落实，使辖区居民尽快享受到协商民主带来的实惠，社区党组织坚持“专事专办”原则，在“决议办理”环节建立“五事分流”机制，保证协商事项快速无阻落实到位。

一是涉及社区公共领域的决议事项流向居委会，由居委会按照决议，统筹所需财力、物力、人力，并适时协调物业公司、开发商等方面力量共同推进落实。

二是涉及少数居民的决议事项流向“和事会”，依托社区和事佬谈心屋、纠纷调处室、信访工作站等载体，准确传达协商民主的决议内容，耐心细致做通相关居民群众思想工作，引导其支持配合社区工作，尽快化解矛盾纠纷。

三是超出社区职能范围的决议事项流向街道党工委，由街道牵头，引导社区与相关职能科室、职能部门或相关单位后勤处进行沟通，合理有效表达社区居民诉求，争取各方支持，尽快帮助社区居民解决难题。

四是需要专业技术支持的事项决议流向社区名郡俱乐部，由名郡俱乐部协调会员单位进行对口办理。

五是经过协商民主未得出明确决议或短时间无法解决的事项流向待决议事库，待决议事库事项定期开展“回头看”，条件成熟的，重新按照“六步议事”程序组织协商，条件仍不成熟的，分析“议而不决”的问题症结，在合法合理合情的前提下积极创造条件，推进协商解决。

五、“众YI365”协商民主对推进社区治理的重要作用

“众YI365”协商民主模式在实践中不仅推进了社区协商民主制度化发展，而且对社区治理规范化起到正向助推作用。

（一）让居民参与成为社区治理中持续发力的“动力源”

习近平总书记指出：加强社区治理，既要发挥基层党组织的领导作用，也要发挥居民自治功能，把社区居民积极性、主动性调动起来，做到人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享。居民参与是社区治理的内源性动力。没有参与，多元主体的出现以至治理理念的出现就只是一个空洞的假设。具体到我国的城市社区中，居民广泛参与就是社区治理的“动力源”。在历山名郡社区“众YI365”协商民主模式中，“确定议题、拟定方案、充分议事、民主决策、决议办理、结果公示”等六步议事程序，皆有社区居民代表参与，社区居民通过参与社区的各项公共事务和公益事业，实行自我管理、自我教育、自我服务，行使当家作主的民主权利。通过参与社区各类事宜的协商，不仅满足了居民自身利益，还极大地培育了社区民主参与氛围。居民广泛参与社区民主协商，成为推进社区治理不断前行的内生性“动力源”，是促进社区发展的根本性力量。

（二）助推了共建共治共享的社区治理格局形成

1.协商共建，有效凝聚多元主体

“众YI365”协商民主模式将协商民主嵌入社区治理框架内，在社区治理中，“众议会”采用“六步议事”法，有效地把党组织、社会组织、居民委员会等主体都融合到共建共治共享的社区治理结构中。治理主体间的关系是多元伙伴关系，在面对不同的公共问题时，不同的治理主体采取协商、对话和谈判等各种方式达成共识，实现治理目标。例如，针对居民群众反映较多的适龄儿童课外教育问题，社区组织家长代表、培训机构、学生代表、物业召开“众议会”，共同商定解决方案，最终该问题得到妥善解决。

2.协商共治，有效整合社区资源

在城市社区，居委会所拥有的资源有限，几乎没有可控资源来解决居民各类生活所需，这种状态造成“自我管理、自我教育、自我服务”的社区自治面临较大的困难。“众YI365”协商民主模式的“五事分流”机制有效将协商民主嵌入社区共同体营造，沿街商铺、企事业单位和居民等多元主体融合于“社区自治共同体”中，形成良好的互利共赢关系，充分统筹、调动社区治理所需财力、物力、人力，协调物业公司、开发商等方面力量共同推进协商事项落实到位。目前，名郡俱乐部已吸纳了辖区80余家单位，帮助辖区居民群众解决了涉及法律援助、就业服务、医疗卫生、教育培训等14大类200余个具体问题。

3.协商共享，有效增强社区归属感

“众YI365”协商民主模式将协商民主嵌入社区居民生活领域，“众意汇”汇集的协商事宜无不与居民的生活所需息息相关；“众议会”让社区居民及其他各相关主体皆享有充分的发言权、知情权和监督权；“众益惠”使协商事项快速落实到位，辖区居民享受到了协商民主带来的实惠。“众YI365”协商民主模式扎根于社区居民生活，反映群众所需，解决群众所难，通过共同参与、共同治理，实现利益共享，大大增强了社区居民的社区归属感。

（三）助推了规范化社区治理体系的建构

规范化的社区治理体系包括主体参与、治理流程、事项落实等关键要素的制度化安排。规范化的社区治理体系是建构社区治理长效化机制的核心要素，而“众YI365”协商民主模式通过“三议三不议”“六步议事”“五事分流”等制度落实，在推进规范化社区治理体系中发挥了重要作用。

1.协商民主推进了治理主体参与的规范性

在“众YI365”协商民主模式中，主体参与的规范性体现在诉求表达渠道和协商议事的规范性上。首先，居民拥有规范化诉求反映渠道。居民可以通过楼院小组长、社区报上的“民事专栏”、社区“民事服务热线”、“名郡生活QQ群”、社区微信服务平台“微心愿”模块等，方便、有序地反映自己的诉求。其次，拥有明确的“三议三不议”和“六步议事”等协商议事规则，明确了应该“议”和不应该“议”的内容以及“如何议”的方法。治理主体参与的规范性从根本上杜绝了社区居民非理性甚至采取暴力手段反应不满的行为发生。

2.协商民主推进了治理流程的规范性

社区治理的流程是指为实现治理目标而设定的一系列行动程序。“众YI365”协商民主模式，从按照“三议三不议”原则确定协商议题，到协商参与人、拟定协商方案、协商方法，再到形成决议、决议办理，最后公示处理结果，构成了一套完整的、规范化的社区治理流程。“众YI365”协商民主模式运行以来，各参与主体按照既定程序行使自己的权利和义务，各项规定在实际运行中演化成各参与主体之间的有效协调机制，大大降低了内耗，提高了社区治理的效率。

3.协商民主推进了各类事务处理的规范性

为推进协商事项的有效落实，“众YI365”协商民主制定了“五事分流”原则，同时也为社区治理中各类事务处理的规范性提供了有效路径。

为推进协商事项落实，坚持“专事专办”原则，对协商事项归纳为五大类，包括社区公共领域事项、少数居民的决议事项、超出社区职能范围的事项、需要专业技术支持的事项和经过协商民主未得出明确决议或短时间无法解决的事项等，对每一类事项“分流”到何处解决作出明确的规定，不仅保障了协商事项快速无阻落实到位，而且大大推进了社区治理中对各类事务处理的规范化进程。

六、以基层协商民主推进社区治理的思考和建议

在社区开展协商民主是基层群众自治的有效实践，是社会主义协商民主建设的重要组成部分。历山名郡社区“众YI365”协商民主模式充分证明，在社区治理中，把协商民主嵌入社区治理框架内，把党的领导贯穿始终，建立规范化协商议事程序，有利于维护群众切身利益，有利于推进社区治理健康发展。

（一）把协商民主嵌入社区治理框架内

当前，随着新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的深入推进，我国经济社会发生深刻变化，利益主体日益多元，利益诉求更加多样。社区是社会的基本单元，加强城乡社区治理，有利于解决群众的实际困难和问题，化解矛盾纠纷，维护社会和谐稳定；有利于在基层群众中宣传党和政府的方针政策，努力形成共识，汇聚力量，推动各项政策落实；有利于找到群众意愿和要求的最大公约数，促进基层民主健康发展。各级党委要充分认识加强协商民主建设的重大意义，把协商民主建设纳入基层社会治理的重要议事日程，特别是街道、社区党委要把民主协商纳入基层社会各类事务决策之前和决策实施全过程，通过协商，充分采纳各方面的意见和建议，从制度上保障协商成果落地，使治理措施和结果更好顺乎民意。

（二）把党的领导贯穿协商民主的全过程

党的领导是社会主义协商民主有序发展的根本保证。只有坚持党的领导，才能将协商民主贯穿于党和国家建设各领域和各方面，凝聚共识，形成合力，防止议而不决、决而不行，确保协商有步骤有计划有组织地开展和实施。社区治理是基层协商民主的重要载体，在社区治理中，基层协商民主是党组织动员群众、发动群众、组织群众，依靠人民群众力量共同治理社会的重要渠道，是把党组织的领导作用和凝聚功能与人民群众的主体作用和参与功能有机结合起来的重要制度支撑。［11］历山名郡社区在实践中摸索出社区党委如何推进协商民主基本方法。借鉴学习“众YI365”协商民主的经验与做法，必须使党组织成为加强协商民主建设的积极组织者、有力促进者、自觉实践者。

（三）把规范化融入协商民主的各个环节

规范化协商议事程序是为了满足社区治理需要，对协商议事的各类行动制定标准化、规范化的流程。其目的是提升协商民主的合法合规及有效性。建立规范化协商程序是我国协商民主的基本原则，中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》明确提出，“坚持依法有序、积极稳妥，确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵。”历山名郡社区“众YI365”协商民主模式实行以来，社区治理取得显著成效，其“法宝”就是建立规范化运行程序。

“众YI365”拥有系统的工作流程，包含七个模块，即收集民意、确定议题、拟定方案、充分议事、民主决策、决议办理、结果公示。在每一个模块又规定了标准化的操作程序或方法。在收集民意模块，建立“三级”社情民意收集体系；确定议题模块有“三议三不议”规则；拟定方案模块有“一核多元、按需协商”的原则；充分议事模块有“635”点子群技术、世界咖啡屋等协商方法；民主决策模块有汇总“意见清单”、组建“协商民主听证团”、公平公正议事规则；决议办理模块有“五事分流”法；结果公示模块有《名郡生活》专栏、社区宣传板、微信服务平台、致居民一封信等渠道。标准化、流程化的议事模式，使协商民主“有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵”，解决了“谁来议”“议什么”“怎样议”“怎样办理”“怎样落实”“结果怎样”“意见反馈”等关键问题，确保了基层协商民主在社区治理中的实效性。