乡村振兴视域中农民合作社建设路径研究

崔 超，张 旺

（1.辽宁师范大学马克思主义学院，辽宁大连 116029；2.上海社会科学院政治与公共管理研究所，上海，200020）

党的十九大报告指出：“从现在到二○二○年，是全面建成小康社会决胜期”。［1］对于实现全面建成小康社会，“最艰巨最繁重的任务在农村、特别是在贫困地区”。［2］农民合作社作为一种新型农业经营主体和特殊的经济组织形式，对实现乡村振兴以及全面建成小康社会具有重要推动作用。为此，党和国家一直对农民合作社的发展保持高度重视和持续关注，并且在2018年中央一号文件中，将合作社作为实施新型农业经营主体培育工程的重点培育对象。但是，农民合作社在发展的过程中仍然存在灵活性缺失，内部缺乏活跃性，以及生存能力不强等问题，需要通过合理的路径予以解决，从而不断“提升农民专业合作社规范化水平”。［3］

一、现阶段农民合作社的发展态势

农民合作社的发展一直备受党和国家的关注，在《中华人民共和国农民专业合作社法》颁布的11年里，我国农民合作社得到了快速的发展，具体体现在以下几个方面。

（一）合作社规模不断壮大

截至2017年9月底，全国依法登记的农民合作社达196.9万家，入社农户超过1亿户，占全国总农户数的46.8%，社均成员约60户。根据农民日报社三农发展研究中心调查的579家典型农民合作社的数据显示，2016年农民合作社营业收入社均约为1857.52万元，分配利润达到196.02万元。根据全国农村固定观察点调查体系对695个农民合作社的典型调查，合作社的社均资产为1234.13万元。［4］

（二）合作模式多样化

在中央的政策扶持和地方政府的积极引导下，当前我国农民合作社的合作模式成多样化发展，主要包括：政府部门领办模式、村集体领办模式、大农户领办模式、精英领办模式、龙头企业领办模式、自愿联合模式、股份合作模式等。

政府部门领办模式一般按照“政府部门+合作社+农户”的模式运行。其特点主要体现在，以政府部门领办，或以政策扶持项目为依托而成立，具有较强的组织性和带动性，较完善的制度规范，以及足够的资金保障，具备一定的抗风险能力。

村集体领办模式一般按照“农村实体经济+合作社+农户”的模式运行。其特点主要体现在，以村集体自己的经济实体为依托，由村内领导班子领办，利用村内现有资源，进行多种类型的经营与服务项目，收入归村集体所有，主要用于成员分红以及公共服务、扶贫解困等村内事务。

大农户、精英领办模式一般按照“大农户或精英+合作社+农户”的模式运行。其特点主要体现在，由村内的大农户以及能人、强人领办，利用自身的经验技术、资金规模和销售渠道，发挥其领导和带动作用，提高村内农户整体的经营与服务水平。

龙头企业领办模式一般按照“龙头企业+基地+合作社+农户”的模式运作。其特点主要体现在，由行业中的龙头企业领办，依靠企业的基地平台、经营模式、资金实力、专业技术等优势，带动农户形成规模化的生产经营，在生产服务，链接农户、拓宽市场等方面起到引领作用，为跨省跨国经营提供有效途径。

自愿联合、股份合作模式，其特点主要体现在，由农户自发组织成立，以特色产业或同类型产业为基础，通过共同劳动的方式，按照“合作社+农户”的模式运行，或依靠农户以土地入股、劳动力入股进行合作，收益来自土地租金、劳动报酬和股份分红。

（三）经营领域多元化

我国农民合作社的经营领域主要涉及种植和养殖业，根据全国农村固定观察点的合作社调查显示，从事粮油种植、蔬菜种植、畜禽养殖、瓜果种植、农机服务的农民合作社分别占比为26.6%、24.5%、24.5%、24.2%、11.9%。而从事花卉行业、水产品和林产品的农民合作社比例较低。同时，农民合作社也在加快发展新业态。根据数据显示，从事生态农业的最多，占比达到52.1%。另外，分别有37.4%和29.0%的合作社从事循环农业及休闲观光农业。［4］

在服务领域方面，向农户提供农产品销售服务的合作社数目最多，达到87.7%。另外，分别有83.7%和78.8%的合作社为农户提供农业技术培训服务和农业生产资料购买服务。从整体来看，合作社在农产品加工服务方面占比略少，为41.9%，而在良种引进和推广服务方面占比最少，仅为28.3%。［4］

（四）政府扶持不断加大

各地政府根据本地具体情况，组织农民进行专业技术培训，管理和经营知识培训，如定期举办新型职业农民培训班，给农民灌输新型的科学、经营和管理理念，使合作社实现科学化、规范化的管理和经营。同时，给予合作社各项政策扶持，设立专项资金用于改善合作社的薄弱环节，并且为合作社减免注册登记费用，提供交通便捷，为合作社的发展提供各项服务。此外，在政府的政策资金扶持下，一些贫困村和贫困农户也逐渐组织成立农民合作社，使得合作社的覆盖面更广。

二、农民合作社在治理过程中存在的问题及原因分析

目前，我国农民合作社在稳步发展的同时，也存在一些问题，在一定程度上限制了其在实现乡村振兴以及推动全面建成小康社会中所应发挥的效能。

（一）农民合作社在运营中自主性不高

农民合作社的运营机制如何，直接影响到其市场竞争力和自治水平。合理的运营机制也可以在组织内部起到良好的激励和约束作用，对实现自治产生推动作用。但是当前，我国农民合作社的运营缺乏灵活性，主要体现在：

首先，对政府依赖度高。目前我国农民合作社的运营模式呈多样化发展，自《农民专业合作社法》颁布以来，能够创造盈余的农民合作社数量明显增多，但是由于起步较快，部分地区的合作社成立时间较短。所以，总体来看，还存在整体规模较小、资金积累不足、内部运营机制尚不成熟等问题。同时，由于地域等客观因素的影响，农民合作社对政府、企业等外部依赖程度仍然较高。

其次，市场化程度低。目前农民合作社的服务类型以生产服务和购销服务为主，大部分是以中介的身份提供服务，很少采取统一购销的形式，只有部分农民合作社涉及到储藏服务和加工服务，也主要是依托龙头企业合作加工，很少有农民合作社涉及到金融服务。经营类型也比较单一，主要以种植养殖为主，缺乏市场竞争力，难以抵御较强的市场竞争压力。同时，品牌意识也略显不足，不能充分发挥地域优势，打造特色品牌，加之缺乏先进的运作和营销理念及宣传意识，导致现有品牌缺乏市场影响力，无法产生品牌效应，难以获得足够的利益回报。

再次，融资渠道相对单一。农民合作社的资金来源主要依靠龙头企业和有关部门等团体成员出资、社员出资以及政府资金扶持。而在股份合作模式的农民合作社中，又往往存在两种现象，一是领办人和管理者有意限制农民的出资，以掌握更多的股权而从中谋求更多的利益，二是农民对农民合作社缺乏足够的了解，无法产生信任，投资意愿不高。因此，股权往往集中在少数人手中。自1994年以后信贷政策重心开始向城市转移，国家对于农村的信贷规模和资金投入逐年降低，基层机构的信贷额度不断萎缩，普遍以小额质押贷款为主，商业银行更不愿冒险将资金投入到农村。［5］农民合作社在运营中往往更关注于眼前利益，而忽略了长远的发展，过于重视资金的分配，而忽视了资金的积累，缺乏足够资金支持农民合作社的可持续发展。

（二）农民合作社内部合作互助机制不健全

农民合作社是以农户为主体，民主参与、民主管理是农民合作社治理环节的核心内容。因此，在监督管理和利益分配中的民主程度如何直接影响到农民合作社内部治理的有效性，也决定着农民合作社能否长久稳定的发展。我国的《农民专业合作社法》也明确规定了对农民民主权益的保护，但是，在实际运行当中仍然存在问题，影响了社内的活跃性，限制了农民合作社的发展。

1.农民合作社欠缺民主参与、民主协商的有效机制

从民主管理的角度来看，目前我国大部分的农民合作社中能够体现出“一人一票和附加表决权”的形式，但是部分农民合作社还是出现了代表大会、理事会、监事会设立及运行不规范等问题。而一些领办型农民合作社，理事长的职务大部分由大农户、村干部等村内精英或领办团体人员担任或兼任，这使得管理和决策权集中于一人或几人手中，普通社员难以参与其中，自身权利无法得到保障，全体成员共同监管更无从谈起。在选举方面，仍然存在由管理者或股东等少数人绕过选举直接任命理事会和监事会成员的现象，少数人选举出来的核心成员，并不具备代表性，无法代表社员对日常经营和管理进行有效的决策和监督，难以为大多数农民的利益出声。在盈余分配方面，存在着少数人掌控决策的现象。而在大农户、精英领办型的农民合作社中，“一人决策”的现象也时常发生，极易造成内部矛盾，从而抑制社会参与的活跃性，影响了农民合作社的活力。

从民主监督的角度来看，目前在我国的农民合作社中与管理和运营相对应的监督机制仍然不够完善，监事会作为农民行使监督权的重要机构，其具体的运行环节仍然不够规范。具体来看，虽然多数的农民合作社都设立了监事会，以便于对农民合作社的运营管理及内部各项事务进行监督，但实际运行状况并不理想，只有少数的监事会能够发挥自身的监督作用，而那些直接由理事长任命执行监事的监事会，更是成为了理事长所管辖的下属机构，由于受制于理事长和理事会，导致监事会完全无法发挥对农民合作社管理者及核心部门的监督和约束作用，逐渐沦为“空衙门”，极易造成“一人合作社”的出现和管理者越权行为的发生。此外，在国家对农民合作社扶持政策落实和扶持资金运用方面，也缺乏规范的管理和监督，容易产生优惠政策落实不到位，以及扶持资金去向不明等问题。

2.缺乏公平公正的成果分享方面的制度安排

我国大部分农民合作社，都是以村内的大农户、精英，以及企业负责人或政府人员领办并担任管理者，因此，管理者的利益分配问题容易受到忽视。在以股份合作为运营模式的农民合作社中，虽然管理者能够通过按股分红获得收入，但是在薪酬分配方面尚未得到规范。尤其是理事会、监事会等内部成员的薪酬普遍偏低，甚至没有薪酬。这极易影响管理者的工作热情和自我提高的动力，从而导致管理者为谋求私利，造成有损农民合作社利益的情况发生。

当前大多数农民合作社中，农民主要按交易量和股份参与盈余分配。但是由于农户在农民合作社中的投资比重和资本占有程度不高，因此普遍呈现利益回报不高的现象。尤其在龙头企业和大农户领办的农民合作社模式中，股权过于集中于管理层，农民个体在农民合作社整体中所占比重较小。因此，农民的自身利益容易遭到忽视，很难保证自身在农民合作社中的权益，极易造成“一人合作社”和“大农吃小农”等权力和利益不均衡现象的出现，也严重地影响了农民的参与热情，致使“搭便车”现象频发。同时，面对多样化的运营模式，与其相对应的利益分配机制明显存在滞后性，无法满足当前农民合作社发展趋势的需求，容易导致分配不公的现象出现，极易造成农民合作社内部的矛盾，影响内部团结，制约了农民合作社的发展。

（三）农民合作社人力资本不足

目前农民合作社在人才引进、模式引进方面普遍不够成熟，专业知识和技术的学习渠道不够健全，缺少一套与之相适应的系统和规范的配套机制，造成农民合作社无法产生内部动力，制约了自身的发展，影响了自治的实现，使自身在竞争激烈的市场环境中缺乏生存能力。

农民合作社在吸纳人才方面受制于乡土社会关系。人才是农民合作社的根基，但是，当前农民合作社在经营过程中对人才吸纳方面不足，缺乏一套系统和规范的人才引进机制。主要原因有以下几点：一是，受熟人社会和宗族观念的影响，农民对于村庄以外的外来人员信任度不高，尤其涉及到利益分配方面，特别是在宗族体系依然尚存的农村，这种现象尤其明显。二是村庄内部精英群体担心自身利益受损。因此，即便是有专业人才的加入，在理事会和监事会中也没有实质性的权力，难以在农民合作社中树立威信，无法体现自身的能力和价值，也无法发挥自身应有的作用。三是专业人才返乡就业创业意愿不高或不受重视。一方面，部分大学生和专业人才缺乏去农村发展的意向，认为农村平台太小，或者是本身出自农村，不希望返乡发展；另一方面，有意向去农村创业就业的专业人才也往往会因为受到规模、资金的制约，以及不能适应农村文化和环境的影响，容易以失败告终。

此外，农民合作社在模式引进上无法做到因地制宜，只是一味地采取照搬的方式，造成了失败多于成功的现象出现；管理者接受政府组织的培训往往很难落实到当地，使培训班的效果大打折扣；农民由于在农民合作社内部缺少获取专业知识和先进理念的渠道，既无法跟上产业发展的步伐，也难以理解引入人才的管理和运营理念等问题，也直接或间接地阻碍了农民合作社的专业化、规范化、现代化发展，使之难以形成规模。

三、新时代农民合作社的建设路径

十九大报告提出，“中国特色社会主义进入新时代”，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。［1］乡村振兴战略正是为解决这个矛盾而构建的伟大工程之一。要想以农民合作社为载体，改善农村经济，提高农民收益，推动农业产业升级和农村现代化发展，实现产业融合，就需要搞活农民合作社。应通过不断完善农民合作社的内部机制，完善民主参与、民主协商、合作互助和公平公正的成果分享机制，有效地激发农民合作社的活力，并将活力转化为动力，从而加快推动农村经济改革发展进程，助推全面建成小康社会宏伟目标的实现。

（一）建立灵活的运营模式

合理的运营机制是农民合作社实现自治的重要环节，也是保证农民合作社服务水平和发展新业态的重要前提。因此，需要提高农民合作社运营的灵活度，使其做到审时度势，能够把握时机抢占市场，创造更多盈余。

首先，农民合作社面向市场化生存。合作社应当提高对市场变化的敏感度和灵活性，及时根据市场的需求转变经营理念。一是拓宽信息获取渠道，建立完善的信息管理机制和信息获取平台，充分利用政府、企业、媒介等各种形式和渠道，主动获取市场信息，掌握最前沿的市场动态，灵活应对市场变化，有针对性地转变经营策略，以迎合市场的需求。二是努力提高自身实力，扩大经营规模，提高服务水平，提高农民合作社效益，带动农户创收，实现社内成员的共同致富。三是积极引导农民调整品种和规模，统一购销价格，避免因内部恶性竞争而造成农民利益受损。

其次，打通社会融资渠道。面对农村信贷额度明显不足的情况，农民合作社应采取“走出去”的方式，主动与金融机构进行接触和洽谈，拿出长期发展方案，用自己的专业性和特色产业，改变金融机构对农民合作社的传统思维定式，吸引金融机构加大对农民合作社和社员的信贷额度。同时，还应加强配套产业建设，在资金允许并具备一定的运营经验和人才资源的条件下，可以拉长产业链条，采取农民合作社独资或社员集资的方式兴办各种规模的加工厂，达到提高产品利润的目的。还应逐步发展文化休闲产业，通过农旅结合的模式迈向第三产业，最终实现产业融合，形成多赢局面。

再次，提高品牌意识和产品质量。农民合作社要利用地域和产地优势发展特色产业，打造特色品牌和商标，在因地制宜的基础上实现种植模式和经营类型的多样化发展，避免生搬硬套，以自身的优势抢占市场份额。同时，还应当严把质量关，充分贯彻“绿色农业”理念，使产品达到“四品一标”的认证标准，避免因质量问题影响农民合作社的市场声誉，以自身过硬的品质创造财富。此外，还应当利用网络建立线上购销平台，成立网络运营部门，通过网络实现产品的销售和购买。

（二）构建民主参与和互助分享的机制

实现农民合作社自治，实现农户共同富裕，关键在于建立民主的内部监管机制与利益分配机制，加强管理者的责任意识，充分调动农民的参与热情，避免出现“一人合作社”和“搭便车”现象，最终实现农民合作社内部的风险共担与利益共享。

1.构建内部有效的治理机制

完善参与和管理制度。一是完善内部责任机制，细化管理者职责范围，强化职责意识，在职责范围内对农民应做到有求必应，确保职责范围的全覆盖，同时严格坚持“一人一职”原则，保证农民合作社内部各部门和管理者的分工明确和各尽其责，运用民主管理的方式处理和协调农民合作社的内部矛盾和问题。二是建立民主决策机制。针对农民合作社内部的“精英决策”现象，应当保证其他成员参与决策的机会和权力，为成员提供更多表达、监督、信息获取等相关渠道和平台。三是完善意见采纳机制。建立专门的意见采纳小组，及时准确地掌握和了解农民对于农民合作社管理运营、利益分配和长远发展的相关建议和诉求，对其进行归纳整理，以便拿到理事会和监事会中进行讨论和解决，或作为改进管理运营模式的参考。

建立完善的内部监督机制。一是建立财务公开机制和财务审计机制，对财务部门的工作和财务资金去向进行监督，定期进行审计。既可为监事会设立专项资金用于审计，由其负责监督并组织审计，也可以依托政府完成审计。二是强化监事会效能和权力，赋予监事会提出弹劾或罢免管理者的权力，建立弹劾机制，对在监督过程中发现有违法违规现象的管理者，召开由全体社员或社员代表参加的会议提出弹劾意向，并经全体讨论做出处理。三是，农民合作社中的党员应当发挥模范带头和协同监督作用，协助监事会对农民合作社的运营管理予以监督。四是，建立信息公开反馈机制，及时向农民公开农民合作社运营状况，尤其是运营出现问题时要保证农民的知情权，向农民详细解释问题出现的原因，公布解决办法。同时，充分发挥道德舆论和村规民约的作用，努力营造共同监督的氛围。

2.构建公平公正的成果分享机制

建立合理的薪酬机制。根据各地实际情况，在明确管理者薪酬的前提下，应普遍提高管理者的收入，同时将管理者收入与农民合作社效益挂钩，建立绩效机制，以一定的效益额度或运营状况为基本标准，达到或超出基本标准，按一定比例提高管理者的工资、年薪和股份，超出部分再按比例参与二次分红，使管理者可以凭借自身努力得到足够的利益回馈，达到激励的目的。同时对于无法达到基本标准的管理者按一定比例降低管理者的收入，也不失公平。

建立完善的盈余分配机制。一是，加大农户的投资额度，提高农民在农民合作社中的资本占有比重，尤其是提高小农户的出资比重，使农民合作社内部投资达到均衡状态。二是，应当建立完善的盈余分配机制。随着农民合作社股份合作模式的普及，按照农民对农民合作社投资额度和股份占有比重参与盈余分配，能够使农民获得更多的经济回报，避免因分配问题而产生内部矛盾。同时，对于那些在农民合作社中交易积极性较高、交易量较大的农民可以提供额外的盈余奖励和价格优惠，这有助于在提高农民对于农民合作社的归属感和认同感的同时，吸引更多的农民加入农民合作社。

（三）加强农民合作社的人力资本建设

农民合作社要想减少政府过多干预，实现独立自主运营，最根本的就是必须提高自身的生存能力，应当逐步建立和形成农民合作社内部的人员优化机制和学习培训机制。

建立人员优化机制。一是人才引进机制。面对城市青年人才进乡和返乡创业的新趋势，农民合作社应当通过设立人才引进专项资金，以及参与农民合作社的盈余分红等形式，吸引这部分人才进入农民合作社。同时，也应当重视返乡人群中的退休人员和老年人。在这部分人群中，有的具有丰富的专业经验，有的具有丰富的人脉关系，完全可以发挥余热，为合作社创造意外价值。二是人才交流机制，可以通过邀请农民合作社示范社的人才来访和派遣自己的人才前往交流的方式，学习不同的经验，突破合作社发展瓶颈，提高合作社人员素质和水平。

建立学习培训机制。一是内部培训机制，除各地政府领办的各类农民合作社管理人员培训班以外，农民合作社内部应当建立自己的内部培训机制，如设立内部培训班，将学习到的专业知识和相关精神传达各社员，并且结合本地实际情况开展讨论。这既可以加强农民对专业知识和先进理念的掌握，又可以促进管理者灵活运用所学的专业知识，借鉴并创新性地加以运用，使农民合作社彰显地方特色。二是模式引进机制，努力通过政府、网络、传媒、培训等各类渠道学习和了解各地农民合作社运营模式，不断拓宽信息获取渠道，以求获得更多的经验帮助。在农民合作社内部成立专门的部门，对各地龙头型、示范型优秀农民合作社运营和治理状况进行归纳并分析总结，结合本村的实际状况，采取扬弃的方式，将其精华纳为己用，不断改进自身的运营和治理模式。