劳动关系公共服务的探索与实践——以深圳市盐田区为例

袁 健

（1.中山大学社会学与人类学学院，广州 510275；2.深圳市盐田区人力资源局，广东深圳 518081）

一、劳动关系公共服务的新时代背景

习近平总书记在党的十九大报告中指出，要“完善政府、工会、企业共同参与的协商协调机制，构建和谐劳动关系。”［1］新时代规定了劳动关系发展的新走向，成为现阶段劳动关系发展走向的基本遵循。［2］张鸣起认为新时代劳动关系主体成分和劳动力市场供求发生了变化，应该强化劳动关系双方主体法治意识，完善我国法律体系和增强企业守法观念。［3］涂永前认为在优化劳动法制并践行社会主义法治的同时，在企业劳动冲突管理领域可借鉴西方发达国家的企业管理经验。在党的领导下积极倡导各类社会组织参与协调劳动关系将是未来我国和谐劳动关系构建的特色所在。［4］李文静和王文珍结合中国特色劳动关系的性质、特点、主要矛盾及发展趋势提出了中国特色协调劳动关系体制机制的协商共赢模式。［5］汤灿晴认为中国特色社会主义建设进入新时代后劳动力市场发生变化的因素包括劳动力规模、劳动力队伍质量、新生代劳动力价值观、经济结构调整、产业转型和实践创新驱动战略等。未来可从政府和企业的劳动关系管理创新路径上探索应对策略。［6］学者们从社会发展变迁、劳动市场变化、法治环境等多个方面探析了新时代和谐劳动关系的治理构想，但目前基于和谐劳动关系综合试验区的劳动关系治理研究仍然相对缺乏。在新时代的社会经济文化背景下，如何将十九大报告中关于构建和谐劳动关系的相关精神和“四个走在全国最前列”重要讲话精神结合起来，成为了广东省各和谐劳动关系综合试验区战略思考的新命题。

二、劳动关系公共服务的提出

盐田区位于广东省深圳市东部，辖区有沙头角、海山、盐田、梅沙四个街道和中英街管理局，总面积74.64平方公里，常住人口23.72万人。［7］2016年盐田区国民生产总值为537.53亿元。［8］作为《中共中央国务院关于构建和谐劳动关系的意见》（中发［2015］10号）在广东省的率先精准落地样本，盐田区承载着广东省委省政府寄予构建中国特色和谐劳动关系经验的使命，于2015年被列为广东省省市共建和谐劳动关系的综合试验区。2017年，盐田区基于劳动关系纠纷的来访、集体访、仲裁案件、投诉举报案件数量分别同比下降34%、13%、52%和31%，30人以上群体性劳资纠纷明显减少并100%就地化解，90%以上劳资纠纷通过调解方式得到妥善化解。2018年受中美贸易摩擦影响，盐田区劳资纠纷总量仍能与2017年持平，区内每万人劳动争议案件立案数远低于全市立案数。（1）基于多年的探索经验，盐田区为了进一步打造城区的高质量劳动关系萌生了劳动关系公共服务的工作理念。2018年将“劳动关系公共服务供给改革”纳入了区委区政府的重点改革项目，在体制机制，方式方法等方面进行了大胆的改革创新。在2018年5月18日，成立了全国首家劳动关系公共服务中心。［9］在实践层面，劳动关系公共服务是作为盐田区委区政府一项重点改革项目加以推进实施；在理论层面，是盐田区对于十九大以来对社会矛盾、公共服务和劳动关系治理综合解读下的创新摸索。目前对于劳动关系公共服务的初步界定为，由政府来组织提供的，围绕职工和企业二元主体为中心，以促进劳动关系和谐为目的，涉及劳动关系全链条的、非营利性的公共服务。以用户为中心的服务思维，紧紧围绕职工和企业在构建和谐劳动关系上的切实需求，以需求为导向设计、开发和提供公共服务产品。（1）对于劳动关系公共服务的研究仍然处于起步阶段，盐田区作为全国劳动关系公共服务研究和实践先行区，以其作为主要的案例样本进行分析在理论层面和实践层面都具有重要的研究意义。

三、劳动关系公共服务的理论基础

（一）新公共服务理论与劳动关系公共服务

新公共服务理论的代表人物罗伯特·丹哈特和珍妮特·丹哈特夫妇。新公共服务是指“关于治理体系中公共行政官员角色的一系列思想，而且这种治理体系将公民置于中心位置”，“对于公务员来说，越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益，而不是试图控制或掌控社会新的发展方向。［10］所以在劳动关系公共服务的实践中，其更强调以劳动者和企业为本，在劳动关系领域的公共服务提供和公共产品的开发上，突出服务至上建设服务型政府。由过去主要体现管控职能的政府行为，向主要体现服务职能的政府行为转变。

（二）多中心治理理论与劳动关系公共服务

多中心治理理论是在单中心治理理论的基础上优化和改进的，其认为不管是政府治理还是市场治理往往会带来治理困境，造成失灵，引发弊端。在公共事务治理中，政府和市场都有可能权力寻租、搭便车、逃避责任。［11］反对治理主体的唯一性和权利的垄断性。劳动关系公共服务的发展和定位上，需要呈现政府、第三方部门、劳动者和企业、工会等社会主体共同参与到劳动关系领域的公共事务治理上。围绕劳动关系的和谐构建议题，通过沟通、协调、合作实现共同参与，从而实现社会公共利益的最大化。

（三）全面质量管理理论与劳动关系公共服务

1961年美国的费根堡姆（Armand V.Feigen⁃baum）最早提出“全面质量管理”概念，将其定义为“为了能够在最经济的水平上，考虑到充分满足顾客要求的条件下进行市场研究、设计、制造和售后服务，把企业内各部门的研制质量、维持质量和提高质量的活动构成一体的一种有效体系。”［12］基于新时代对于社会矛盾的判断，在劳动关系领域也存在公共部门的服务质量或公共产品不够充分，不够平衡的现状。要巩固劳动关系的和谐局面和实现劳动关系的有效治理，未来需要充分融合全面质量管理理念，提供更契合劳动者和企业公共需求的优质公共服务或公共产品。将劳动关系的建立、维系和解除，理解为一个动态的全过程，在全过程中需要公共部门或委托社会组织提供更多专业性和精准的公共服务以及公共产品。这也是在劳动关系领域中公共产品由过去“有与否”向“优与否”的跨越。

（四）客户关系管理理论与劳动关系公共服务

CRM（Customer Relationship Management）作为一个管理学概念，最早是由美国的咨询公司Cartner Group提出的，他们认为，“客户关系管理是代表增加利益、收入和客户满意而设计的企业范围的商业战略。”“CRM是一种以客户为中心的经营战略，它以信息技术为手段，对业务功能进行设计，并对业务流程进行重组。”［13］企业管理范畴中的客户关系管理，强调一种以顾客为核心，有针对性地为顾客服务和提供相应的产品，从而在全过程的互动中不断增加顾客对企业的信赖，进而保持长期的稳定关系。劳动关系公共服务与之最大的契合点正是体现在公共部门是以人民为中心的服务思维上。通过精准化和精细化的公共服务供给，提升公共部门在广大劳动者和企业的认可度和满意度。在建立和维护多方共同参与的和谐劳动关系过程中，劳动者和企业就是公共部门的目标客户。政府通过提供适应时代发展的公共产品，从而促进劳资关系和谐稳定以及社会的和谐发展。

四、劳动关系公共服务的实践

（一）点面结合的劳动关系公共服务产品体系

开展基于劳动关系的公共服务需求调查。从劳动关系主客体出发，分别对企业和劳动者开展了劳动关系公共服务前期需求调查。盐田区梳理了基于劳动关系公共服务的两个过程。第一个过程是围绕劳动关系过程，即辖区内劳动者与用人单位建立劳动关系前、劳动关系进行中，与劳动关系解除三大块分析调研劳动关系二元主体的公共服务需求；第二个过程是围绕公共服务过程，即服务供给方组成、服务对象方界定、服务渠道筛选、服务评价反馈。初步建成盐田区劳动关系公共服务的体系架构。

编制盐田区劳动关系公共服务事项清单和产品清单。基于多年的劳动关系治理实践经验和可行性分析调研。盐田区完成了试行阶段的劳动关系公共服务事项清单。目录包括：公共资讯类（劳动关系法律法规资讯、劳动关系疑难问题资讯、企业重大违法行为信息资讯、职工就业基本信息资讯、企业经营发展相关政策资讯）；培训指导类（主体素质提升培训、职业技能提升培训、劳动法律法规培训、劳动关系业务培训、企业和谐劳动关系创建指导、就业创业指导、集体劳动关系协商协调机制建设指导）；激励表彰类（奖励补贴、评先评优、资格认定）；矛盾调处类（劳资隐患排查化解、劳动投诉举报查处、劳动争议调解仲裁、群体性纠纷协调处置）；兜底保障类（欠薪垫付、应急保障、困难帮扶、法律援助）。

突出重点领域和关键环节着力开发“拳头”产品。在劳动关系治理领域中如机制建设、矛盾化解、风险防范、文化引领等重点领域和环节推出劳动关系公共服务的“拳头产品”。如“劳动关系业务精细化培训”产品，提升企业用工管理精细化水平；开发“重点区域、行业集体劳动关系手册”产品，推动重点区域、行业企业集体劳动关系运行机制规范化建设；开发“企业关停并转迁风险隐患化解指引”和“劳动争议‘移动仲裁庭’”产品，增强了企业防范风险隐患意识和自我化解隐患能力；开发“‘互联网+’和谐劳动关系文化传播”和“和谐劳动关系文化分层分类主题宣讲”产品，协助企业营造和谐劳资文化。

（二）线上线下的劳动关系公共服务平台建设

以“互联网+”为发展方向搭建劳动关系公共服务大数据平台。依托大数据平台建设，建立健全了劳动关系公共服务信息化平台应用系统、服务终端和管理台账，加强信息化平台服务申请、平台受理、产品评价、反馈监督等运行管理机制。加强大数据电子政务平台发展建设，在整合和谐劳动关系传播体系和劳动关系指标监测数据平台基础上，不断推陈出新，打造针对性强、品种齐全的劳动关系公共服务产品“自助超市”。

以劳动关系公共中心为实体机构开展劳动关系公共服务。经调整和优化设立了盐田区劳动关系公共服务中心。主要负责整合以前盐田区就业促进中心和盐田区人力资源中心的相关公共服务事项。在此基础上继续研发适应新经济、新业态发展的新型劳动关系公共服务和相关产品，以满足企业、职工日益增长的公共服务需求。

建立区、街道（园区）、社区三级劳动关系的公共服务平台。强化盐田区人力资源局关于劳动关系公共服务的顶层设计、规划统筹和监督考核职能；整合盐田区区劳动关系公共服务中心对于促进就业、创业服务、劳资协调、高层次人才引进等公共服务资源，丰富供给内容，创新供给方式，强化公共服务中心的事务性工作执行的定位；开拓劳动关系公共服务的延伸机构，解决劳动关系公共服务的“最后一公里”问题。盐田区依托街道劳动保障办，设立街道劳动关系公共服务中心，盐田港区产业劳动关系公共服务中心。全方位整合公共资源，重点服务企业、劳动者基础性需求服务区域经济发展。

（三）把握公共需求建立的社会化共同参与新机制

主体维度：根据劳动关系主体责任建立共同开发机制。顺应新经济新业态不断涌现的新趋势，围绕产业新旧动能转换，明确服务内容。分行业分区域分层次逐步推进。建立政府、企业、劳动者、工会共同参与的产品研发机制。按照不同区域和行业选取代表性企业和劳动者试点开发劳动关系公共服务新产品，根据各个阶段的劳动关系公共服务需求调研反馈，实现公共服务服务和产品的更新迭代。

过程维度：根据劳动关系公共服务过程建立多方参与合作机制。以劳动关系的全过程为着眼点，建立劳动关系公共服务的多方参与合作机制是承前启后的关键环节。让公共利益的相关者参与到劳动关系的公共服务中来，并在参与过程中保证多方利益平衡，稳步推进城区整体劳动关系的和谐稳定。建立包括政府、企业、劳动者、社会组织和工会组成的劳动关系公共服务五元主体互动的协同合作新机制，形成多元治理、上下互通、横向扩展的大劳动关系服务网络。

结果维度：根据劳动关系公共服务类别事项建立社会化供给机制。坚持政府主导与鼓励社会参与相结合，建立劳动关系公共服务社会供给产品清单制度和专业服务定点采购制度，通过购买服务调动社会力量有序参与公共服务供给。结合多种监督方式，形成多元化和差异化的劳动关系公共服务供给机制。从而实现既有基础性的公共服务兼备个性化的公共服务。

五、完善劳动关系公共服务体系的政策建议

（一）改善劳动关系公共服务提升效率和效能

在盐田区已经加速推进完善的区、街道、社区三级劳动关系公共服务平台的基础上，要进一步以适应劳动者和企业的新时代需求，整体融合成完整的劳动关系公共服务网络。一方面，区内要进一步加强党团组织、妇联、工会等其他部门有序积极参与到劳动关系公共服务之中。另一方面，整合区、街道、社区三级服务平台资源，从整体上优化劳动关系公共服务质量，形成“1+1+1>3”的整体优势。其次，要促进外部社会资源横向协同参与共建共治共享的治理格局。随着新经济新业态发展，劳动关系领域公共服务模式探索过程中依然会面临劳动关系领域公共服务的供需失衡、劳资矛盾冲突爆发等难题。这使得提供多元主体参与的劳资协调方式变得越来越重要。因此，在推进劳动关系公共服务的进程中，需要加强组织内部与外部社会资源的有机融合，抓住和谐共赢的共同意志，建立起盐田区劳动关系公共服务共建共治共享的“最大社会资源公约数”。体现新时代劳动关系治理的公共服务开展，更凸出强调政府、社会组织、企业、劳动者等社会主体共同营造和谐社会的参与过程。

（二）健全劳动关系公共服务质量管理体系

首先，加快劳动关系公共服务的政府职能转变。一般而言，随着社会经济的不断发展，劳动关系领域的矛盾客观上是逐渐增加。但是盐田区近年来的劳动关系领域矛盾却是逐年下降，这主要与近年来不断融合的“服务”职能转变密切相关。所以未来的劳动关系治理过程中，要继续强化政府职能的“服务”理念。相关的公共部门要逐步强化产品意识，注重围绕劳动者和企业的用户服务体验，建立常态化反馈和持续改进的服务机制。其次，合理调整劳动关系公共服务的覆盖范围。下一阶段需要完善建全劳动关系公共服务的效能评价制度。基于指标导向制定盐田区劳动关系公共服务评价效能评价指标。从产品设计包装，宣传推广、服务效率、服务态度、广度深度、公平公正等多个角度对企业和职工开展周期性的公共需求满意度调查，以便劳动关系公共服务的有效调整和实现持续优化。再次，逐步优化劳动关系公共服务的制度建构，推进劳动关系公共服务的“精细化”发展。以适应新经济新业态的产业关系发展需要，提高区内企业人力资源管理和劳动关系协调工作人员的能力，促进企业劳动关系管理的规范化和精细化水平，有效增强企业就地化解劳动关系风险能力和企业自我调节劳动争议的能力。优化盐田区的人力资源发展服务，提升区内劳动者的就业质量和就业满意度，支持适应新经济新业态发展的创业服务，不断丰富劳动关系公共服务的体系。

（三）开展新时代劳动关系公共服务理论研究

第一，依托科研基地探索劳动关系公共服务理论体系。依托中山大学博士后创新实践基地、中国劳动与社会保障科学研究院盐田科研实践基地加强劳动关系公共服务供给改革的实证研究，促进劳动关系公共服务实践探索和理论创新有机融合。结合公共服务基本理论及我国服务型政府相关政策，分析政府治理方式改革与趋势，劳动关系协调中政府责任实现的多样性。其次，继续加强与其他科研院所开展深度合作。发挥各个科研院所的研究专长和特色，开发更多以劳动关系公共服务为主题的拓展项目和延伸项目。不断丰富劳动关系公共服务的理论架构，并结合区域的治理现状对可行议题开展论证，为下一步深化劳动关系公共服务的工作提供指导。第二，加快劳动关系公共服务理论成果的应用扩散。在现有基础上深化理论成果总结提炼为盐田区劳动关系关系治理经验，不断丰富和发展劳动关系公共服务研究体系。基于前期推广和谐劳动关系指标体系的经验基础上，挖掘劳动关系公共服务推进中结合指标导向运作的重点和难点。为其他地区学习借鉴劳动关系公共服务的改革思路提供必要协助。围绕劳动关系公共服务主题，积极开展区域性有影响力的学术研讨会以及开展实践经验交流会。结合全国各地的和谐劳动关系综合试验区建设经验基础上，总结形成中国特色的劳动关系治理经验。

注释：

（1）笔者于2018年7月16日于盐田区人力资源局劳动关系科调研整理所得。