社交媒体时代“涉恐”事件的政府回应策略

庞 宇

（中共北京市委党校领导科学教研部，北京 100044）

恐怖袭击事件是危害国家公共安全的重大社会安全事件，常常造成人员伤亡，给社会带来恐惧、焦虑和心理创伤，严重影响正常的社会秩序以及稳定发展。恐怖袭击事件自20世纪90年代以后，在全球范围内迅速蔓延。2018年非营利机构经济与和平研究所发布的《全球和平指数》显示，全球和平连续第四年下降。由于威权主义日益增多，中东和北非未解决的冲突以及政治不稳定加剧，去年世界各地的和平平均水平下降了0.27%。在163个国家和平指数排名中，冰岛和平指数排名第一，中国第112名，最后一名是叙利亚。国家的和平在很大程度上遭受着恐怖主义的威胁。据《全球恐怖主义指数》报告统计，2017年全世界发生了10，900起恐怖袭击事件，造成超过26400人死亡，其中包括8075人肇事者和18，488名受害者。从历史趋势看，现在恐怖主义暴力发生率仍然非常高，在美国“9·11”事件发生之前的十年里，每年恐怖主义暴力事件的发生率和杀伤力还不及2017年的三分之一。

近些年来，社交媒体称为恐怖袭击事件的信息集散地。恐怖活动借助社交媒体和互联网技术进行组织串联、信息发布、获得声援，扩大事件的传播力和影响力，给各国政府带来了巨大的挑战。面对恐怖袭击事件，政府作为危机管理的主体，如何有效地回应事件，及时消除公众的恐慌情绪，迅速恢复社会秩序，尽可能减少产生的不良影响，关系到政府形象塑造和公信力提升。目前学者对这一领域的研究主要集中在两个方面。一是研究国内“涉恐”事件信息传播的特征和规律。马凌云等指出国内关于暴恐事件经历了不敢报道，到逐渐公开、透明地报道的过程，反恐报道应该坚持正面报道、彰显人文关怀，慎重报道反恐机构的具体行动策略。［1］梁泽方认为中国暴恐事件报道缺乏灵活性，地方媒体缺乏报道自主权，新闻视角过于单一。［2］二是分析国外政府、媒体暴恐事件回应的价值取向和策略。丁柏铨等结合美国波士顿马拉松恐袭事件、昆明火车站暴恐事件以及法国漫画杂志《沙尔利周刊》巴黎总部遭遇恐袭事件分析了三个案例中舆论呈现出的共性与个性。［3］王中伟和王成涛以新疆恐怖事件英国BBC的报道为例，分析了西方媒体报道中国暴恐事件报道时对暴恐分子采用“关键词漂白”技术，对中国政府反恐行为采用“关键词洗黑”技术，对中国的民族政策和反恐行动进行质疑和否定。［4］这些研究对暴恐事件的信息传播和回应报道策略进行了个案研究、对比分析和多维度考察，本文重点分析社交媒体时暴恐事件信息传播的特点，关注政府在涉恐事件信息管理中的角色，提出采取恰当的策略进行有效回应，从而遏制谣言的产生和扩散，防止发生次生和衍生事件。

一、社交媒体时代“涉恐”事件信息传播的特点

社交媒体相比传统的广播、电视、报刊等媒介，日益成为公众信息传播的主要手段。它突破了传统媒体的限制，提供的信息在时效、规模及数量上大大超过了传统媒体，同时弱化了传统“把关人”对信息的审核与控制。一方面公众可以通过社交媒体及时获取广泛的信息，进行不同观点的表达，对信息全球化提供了有效的平台。另一方面，社交媒体为恐怖组织制造恐怖事件带来了便利和启发，使得恐怖主义信息传播更加多元复杂。

（一）社交媒体为恐怖活动提供信息参考

社交媒体充斥着海量的信息，世界各国的恐怖事件的相关报道在社交媒体上随处可见，很多信息直接反映了恐怖事件的目的、具体细节，真实再现还原了犯罪现场，其中隐藏的恐怖思想和行为为其他恐怖分子制造暴力恐怖事件提供了更多的参考。例如2013年美国波士顿马拉松赛嫌疑犯在现场安放的“高压锅”炸弹就是从基地组织在社交媒体网站的网络宣传杂志学习、制作和引爆的。2015年12月2日，美国南加州圣贝纳迪诺发生大规模枪击事件，枪手通过社交媒体知晓，并模仿波士顿马拉松炸弹客在被警察追缉时投掷爆炸物的恐怖行为。

（二）社交媒体成为恐怖活动的组织和交流平台

恐怖组织熟悉社交媒体的传播规律，通过社交媒体筹集资金，招募各国成员，策划实施恐怖主义事件。他们通过社交媒体扩大影响，提高恐怖活动的传播力和影响力。例如，在社交媒体Facebook、Youtube、Twitter上直播案发现场血腥恐怖的场面，宣传极端思想，壮大声势，获得国际广泛关注。Facebook这样的媒体对过于血腥的视频和图片内容删除之外，纵容传播仇恨言论，对于恐怖组织发起的招募和宣传活动几乎没有有效控制。英国内政大臣安伯·拉德2107年在英国《星期日电讯报》撰文指出，“每次袭击都证明，互联网成为煽动暴力、传播极端意识形态的渠道……我们需要社交媒体公司在删除恐怖主义内容时，更加积极主动，成为主导角色。”

（三）社交媒体成为虚假信息和谣言的集散地

伴随着恐怖袭击事件的发生，海量信息借助社交媒体大肆传播，瞬间增加了信息的“把关”难度。信息来源的不确定性和交叉发布以及公众信息获取的不对称性，来自案发现场的各种血腥、恐怖暴力的信息泛滥，夹杂着虚假信息和网络谣言使得事实真相难以分辨。加之，官方信息发布不及时、不充分，恶意造谣者有意为之，混淆视听，谣言在传播过程中被歪曲、变形，最终成为与事实完全不符的虚假信息。而这样的虚假信息借助网络的传播速度和传播范围容易形成强大的舆论热点。

恐怖袭击事件中虚假信息通常采取耸人听闻、移花接木和网络煽情的手段博取公众的信任。耸人听闻，即将事件中的伤亡人数被放大，描述现场惨烈的情况，捏造、放大和歪曲事实，制造真实可信的假象，造成公众恐慌。移花接木，即将过去发生在本地或外地的陈旧信息进行整合，拼接视频、运用网络修图等散播网络假信息。网络煽情即利用容易感染网民情绪的言辞刺激激发公众的支持，导致非理性情绪传染，降低公众的警惕感，使得虚假信息迅速扩散。

二、“涉恐”事件政府回应的表现

恐袭事件具有高度的不确定性、突发性以及重大的危害性。面对恐怖分子的暴力行为、社会公众的恐慌以及强大的舆论压力，给政府相关机构反应和回应的时间非常有限，要求其能够快速发布权威信息，查明事实真相，迅速抓捕恐怖分子，采取强有力的反恐措施，尽快恢复正常的社会秩序。此时，危机信息发布与沟通成为政府的核心要务，主要表现在回应的时效、回应的对象以及回应的内容选择。在恐怖袭击事件发生的不同阶段，在情境和语境判断分析的基础上，采取的回应方式直接影响公众对事件的正确认知以及政府形象的塑造。

（一）回应的时效

回应的时效性就是指政府信息发出到公众接收的时间间隔及其使用效率。有关事件的核心信息一旦形成，向公众提供的速度越快、时间越早，其发挥的作用就越大。社交媒体改变了传统公众参与突发事件的方式。2018全球数字报告显示，全球互联网用户数已经突破了40亿，全球76亿人中，约2/3已经拥有手机，且超过半数为“智能型”设备。2018年皮尤研究中心（Pew Research Center）的一项新调查显示，约有三分之二的美国成年人表示他们会在社交媒体上获得新闻。近年来的多起恐袭事件中，事件的首发信息是大量来自事发现场目击者在社交媒体上分享的文字、图片、视频等信息，每一个在事件现场的人都可以成为信息的搜集者、发布者和传播者。而政府部门需要相关机构对事件信息进行准确核实，制定对外发布统一口径，因此，在信息首发上往往落后于网民在社交媒体上的信息。2016年法国尼斯遭到恐怖袭击，造成84人死亡，200多人受伤，社交媒体成为事件信息的聚合平台。在Twitter上“#Niceattack”迅速成为热门话题，各种现场图片视频以及目击者个人经历成为BBC、CNN、卫报等新闻媒体的信息来源，并且在媒体的官方网站增加了Twitter或Facebook的视窗，专门呈现来自社交媒体的信息源及用户的即时评论。

政府在恐怖事件发生后的第一时间来不及反应，消息大都来自社交媒体。此时政府在详细情况尚不清楚明晰，一般由国家领导人出面做表态发布，表达对恐怖活动的强烈谴责，并部署救援行动，争取在最短时间内向社会公众发声，安抚恐慌情绪，传递反恐坚决的态度。之后随着事件的进展和时间的推移，政府逐步对事件的发生、发展、原因，救援工作的进展，案件侦破工作等进行持续发布，并澄清网络谣言和不实信息。政府发布的信息更具权威性和全面性，不同于社交媒体碎片化的信息，仅是简单展示情景，难以完整描述全面的事件的背景和进程。因此，政府回应的主动性、及时性和全面性直接关系到公众对事件的认知和判断。

（二）回应的对象

恐怖袭击事件发生后，政府回应对象主要集中在四个方面，恐怖分子、受害者及其家属、社会公众以及公众对政府的“指责”。针对恐怖分子主要是谴责其恐怖、野蛮的行为，采取紧急抓捕和绝不姑息坚决严厉打击的态度。针对在恐怖袭击中的受害者及家属，表示关心、同情、慰问，对不幸遇难者的祈祷，并公布死难者的相关信息以表尊重，同时强调对受伤的群众进行全力救治。这是中外政府在恐袭事件中回应的重点。针对社会广大公众，承诺采取安全措施保护公民人身和财产安全，激发全体民众团结联合反恐。

政府在恐怖袭击事件的处置的过程中，不可避免有公众对其进行指责和批评。这些指责和批评可能确实存在或是根本不存在却要被视为政府的责任。此时，政府相关部门需要进行“自我防卫”式的辩解。尤其是在社交媒体改变传统信息发布方式的舆论环境之下，使得政府在恐袭事件中的“辩解”难度增大。学者Hearit（海瑞特）认为，“辩解并不是道歉（即便可能有道歉之意），而是组织对其行为的一种强制性防卫行为，为了在被指责是错误行为中能够获得较为正面或者中立的看法。”［5］1382018年5月12日晚，法国首都巴黎市中心发生持刀伤人事件，极端组织“伊斯兰国”宣称制造了此次袭击事件。袭击者曾被列入法国“维护国家安全”S级监视档案名录，受到法国情报部门的跟踪监视。此次事件发生后，S级档案名录的作用成为众矢之的，指责政府“盲目”、“无作为”，要求法国政府对S级名录的危险分子“采取预防措施”。面对各方指责，法国政府发言人本杰明·格里沃称，法国政府采取了多种措施打击恐怖主义，但不可能做到零风险。他表示在过去8个月挫败了22起恐怖袭击，强调了从2017年10月开始对新反恐法的调整以及在机构、人员及宗教地点管理所采取的措施等。通过对指责的辩驳和解释，一定程度上消除社会各界的敌意，转移政府机构与不当措施或做法的直接关系。

（三）回应的内容

恐怖袭击事件发生后，政府回应的内容在态度层面，主要围绕着对恐怖分子的“谴责”，对社会公众的“呼吁、保证、承诺”，对受害者及其家属的“哀悼、安抚、纪念”，对恐怖事件中涌现出的英雄人物和行为的“赞扬、鼓励”。回应的内容在事实层面，笼统地分为两个方面：一方面是关于恐怖袭击事件本身的信息，如事件明确定性、起始时间、严重程度、所造成的危害等；另一方面是关于事件处置的信息，即在处理事件过程中形成的信息，包括紧急决策信息、社会动员信息、资源调配信息等。具体来说主要包含四方面的内容，一是事件负责的最高行政机构发布信息，表明政府处理事件的立场和指导思想以及解决事件的大致思路；二是恐袭事件所涉及的部门发布的信息，明确解决方案、告知已采取的措施和下一步计划行动；三是事件现场处置的部门发布的信息，真实、客观、全面的介绍事件的现场情况、恢复情况等，并有针对性地对公众关注的问题进行有重点、选择性的进行信息回应发布；四是专家发布的信息，即从专业技术角度对事件所涉及的专业知识、背景及原因的剖析，为公众提供专业的支持和判断。

归结起来即为告知性信息、指导性信息、警示性信息三大类。告知性信息主要是有关恐怖袭击事件真相的告知，包括事件的发生、进展、原因、调查结果、伤亡情况、恐怖分子通缉令、政府采取的措施以及向公众承诺升级安全防卫维护公众的安全等。指导性信息主要是政府发布的关于消除民众恐慌情绪的信息，自救互救指南、急救措施、逃生方法；警示性信息发布有关公共场所和公共交通系统的注意事项，希望公众主动提供可疑人物的线索，提高公众自觉防范意识。

三、“涉恐”事件政府回应的有效策略

（一）主动引导策略

恐怖袭击事件以普通民众为袭击目标，通过残忍暴力行为制造社会混乱和公众恐慌，极易引发大规模舆论关注。恐袭事件发生后，社交媒体平台信息呈裂变式的传播，来自不同价值观的言论表达，来自不同地域、不同领域意见领袖的观点立场形成多元化的舆论场。此时，最先掌握话语权的一方将控制舆论的走向。政府部门需要打破沉默，快速反应，不给虚假信息和谣言创造传播的空间，形成纠错机制，避免引发群体性恐慌。［6］因此，即使事件发生后还不能提供完整的信息，但是政府部门应该抢占话语的主动权和主导权，首先进行表态发布。当恐袭事件定性之后，及时客观发布权威信息。虽然媒体是舆论引导的重要力量，但是负责事件处置的部门是舆论引导的主体，相关部门及时权威的表态、恰当有效地处置是做好舆论引导的前提和基础。没有相关部门和地方的参与，媒体的舆论引导工作就会成为无源之水、无本之木，不可能产生好的效果。

同时，政府部门还要关注外界舆论环境变化，对网络意见领袖和主流媒体加以影响和引导，利用意见领袖的影响力，提高政府信息传播的到达率；利用主流媒体积极传递官方权威信息和态度，帮助政府发声，对媒体的不当言论要敢于提出质疑。［7］

（二）形象修复策略

危机传播管理学者美国威廉·班尼特（William Benoit）认为，危机管理过程中个人或组织的声誉类似有价值的资产，需要最大限度地维护和提高。他提出了形象修复策略，具备两个前提，一是组织被认为对危机事件的发生负责；二是公众对组织责任的看法比对危机事件的真相更重要。［5］136恐怖袭击事件中，无论真相是什么，谁应该来承担主要责任，公众惯性地将责任归于政府，此时政府形象受到影响，需要进行形象修复。

强烈谴责。任何形式的恐怖主义都是对国际和平与安全的最严重威胁之一。政府对恐怖事件进行谴责，明确划清同恐怖分子的界限，对恐怖主义的组织者、实施者、支持者、资助者追究法律责任。2018年3月21日阿富汗首都喀布尔的一处集市当天发生自杀式爆炸袭击，造成至少33人死亡、65人受伤。极端组织“伊斯兰国”宣称对这一袭击负责。联合国安理会在声明中以强烈的措辞谴责这起“极其罪恶并且懦弱”的袭击事件。2017年9月15日伦敦地铁发生恐怖袭击事件，伦敦市长萨迪克·汗在声明中写道，“我市强烈谴责使用恐怖手段威胁我们、破坏我们生活方式的人……伦敦决不会被恐怖主义打垮。”

主动担责。这种策略被中外各国政府广泛使用，主动承担责任，树立了政府负责、担当的良好组织形象。恐怖事件发生后政府在事件的调查和善后阶段都需要积极采取措施来保障国民安全。2017年英国发生了5起恐怖袭击事件，英国内政大臣安珀·路德呼吁欧盟采取措施打击网络恐怖主义，她指出英国的互联网专家将采取措施从互联网上“铲除”极端恐怖主义。并向英国公众发放一份公共安全反恐手册，以指导公众如何应对恐怖袭击以及其它紧急事态。

融入情感。社交媒体时代，政府在恐怖袭击事件的形象修复不能将其视为模式化和程式化的工作，而应该在事件的回应过程中充分运用故事化的表达和充满情感的人性化叙述方式，不仅及时发布权威信息，满足公众的知情权，提升公信力，还应该获得情感共鸣。在恐怖袭击事件发生后，用故事展示普通人不普通的感人事迹，成为政府常用的表达方式。美国波士顿马拉松爆炸袭击后，总统奥巴马在演讲中讲到民众互相救助，排队献血的细节；2018年3月的巴黎恐怖袭击，法国总统马克龙赞扬一位见义勇为的警察，用自己交换其他人质。这些真情实感的故事被公众所接受，获取了公众对政府的极大信任。

（三）仪式建构策略

仪式是一个象征符号集成的系统，其作用在于“把不能被直接感受到的信念、观点、价值、情感变得可看、可听和可触摸。”［8］人类学家戴维·科尔泽曾说过：“没有仪式和象征，就没有民族。”［9］法国社会学家涂尔干认为，仪式就是要唤醒某些观念和情感，把现在归为过去，把个体归为群体，通过举行仪式，群体可以周期性更新其自身的和统一体的情感；与此同时，个体的社会本性也得到了增强。”［10］仪式通常是为了纪念、鼓励、感谢、哀悼等进行的活动或典礼，具有形成舆论一致、显示权威秩序和凝聚社会的政治功能。

仪式中的参与者和被感染者由于共同的经历和记忆而紧密的联系在一起。恐怖袭击之后的仪式建构就是公众对事件中遇难者的悼念，强化反恐意识，化解公众的恐慌和紧张情绪，消除个体的孤立感，重新获得对社会的信任和政府的信心。从各国发生恐袭事件后的仪式建构活动主要有宗教仪式、默哀仪式、悼念仪式以及纪念仪式。美国、法国、英国等国在恐怖袭击发生后，通常设立官方纪念仪式。例如，国家领导人参加在教堂举行的悼念死者，唱诗班为遇难者和家属祈祷等活动的宗教仪式；重大活动前的默哀仪式；国家降半旗、总统演讲等悼念仪式；周年纪念献花、举办纪念展等纪念仪式。

（四）防控与预警策略

恐怖组织利用社交媒体传播的即时性、参与性，互动性，广泛进行恐怖活动的组织策划，制造恐怖气氛，扩散非理性的愤怒仇恨情绪，借助舆论力量直接或间接对政府示威和施压。社交媒体成为恐怖组织最有力的“藏匿之地”，各国相继采取措施开展实施网络反恐策略。

一方面，建立暴恐信息的审查过滤机制。通过对社交媒体内容审查和有害信息的过滤，对社交媒体进行内容监管和规制成为各国的普遍共识。继“9·11”事件之后，Pew Internet的调查显示，有69%的美国公民认为，美国政府应该采取一切措施不让恐怖分子获得一些信息，赞同对互联网信息实施某种程度的限制。［11］社交媒体运营公司通过技术和人工手段对不良信息进行过滤。社交媒体依靠强大的网络技术支撑，通过算法设计可以自动识别、过滤极端主义、恐怖主义文字、图片、视频信息。例如图片分享社交媒体Instagram的自动评论过滤器；Twitter制定有关暴力和威胁信息的过滤规定以及关闭、暂停或冻结与支持平民暴力行为有关的账号等。为了避免因技术过滤带来的监管盲区，通常也配合采用人工过滤手段，通过信息过滤员对不良内容进行删除。

另一方面，完善反恐立法。面对恐怖主义威胁，为使公安机关和国家安全机关依法进行防范、调查恐怖袭击活动，各国及国际组织从不同方面加大完善和健全打击恐怖主义的法律制度。2018年9月欧盟发布相关条例草案，明确加大对恐怖主义的打击力度，要求社交媒体公司主动移除恐怖主义宣传和极端主义暴力内容，包括与恐怖组织有关的内容及煽动暴行的个人言语。对违规内容发布后1小时内没有删除的企业进行罚款。为避免恐怖事件发生后，媒体上的信息会泄露给恐怖分子，可能会危害执法人员和他人生命，让警方能够快速开展反恐行动。新加坡政府提出2018年公共秩序及安全（特权）议案规定：一旦发生恐袭，警方只要得到内政部长批准，便可发出“通讯禁令”，阻止民众包括记者在事发现场拍照或摄录，或以通讯装置传送有关这个地区的影片和照片。民众也不得发送与区内警方行动相关的文字和语音讯息。此法案也将适用于新闻记者。2015年巴黎犹太超市恐袭事件4名人质被杀，2008年印度孟买恐袭100人死亡，媒体的现场直播严重威胁到人质的安全，带来反恐行动的反效果。法国于2017年10月通过了“加强国内安全和打击恐怖主义”的法案，取代之前的“紧急状态”，以强有力的措施应对持续的恐怖威胁。法国法律禁止发表煽动歧视、仇恨或暴力的言论。对美化恐怖主义最高可处以5年监禁和7.5万欧元罚金；如果通过互联网传播这类言论，刑罚变为判7年监禁和处10万欧元罚金。