公共图书馆法人治理结构探析

姜芙蓉

近年来，国家在推进文化体制创新的顶层设计中，提出了构建现代公共文化服务体系的战略任务，其中重点任务之一是文化事业单位建立法人治理结构，推动公共图书馆等文化馆组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理。标志着公共图书馆建立以理事会制度为核心的法人治理结构，已经由一个理论问题变成了实践问题。

1 公共图书馆法人治理结构

公共图书馆建立法人治理结构就是要根据决策权力机构、决策执行机构、监督约束机构相互分离、相互制衡和精干高效原则，建立图书馆的理事会、执行层、职工大会和社会监督机构分权制衡的组织架构，协调图书馆利益相关者的权利、义务和责任，构建以公益目标为导向、内部激励机制完善、外部监管制度健全的规范合理的治理结构和运行机制。

1.1 决策层—理事会

建立法人治理结构组织结构的首要核心任务就是组建理事会。理事会的主要职能有：本馆章程的制定和修改、发展规划的制定、管理层人员的任免及职工工资薪酬的制定、重大财务事项的审批等内容。理事会肩负着公共图书馆的决策职能或决策监督职能，有权行使重大事项的决策权或决策监督权，必须接受政府、图书馆内部和社会公众的监督。理事会人员的构成主要包括理事人数、理事来源及所占比例、理事长的人选和产生方式三个方面的内容。关于理事会人数。按照既可以代表利益广泛又能快速科学决策的原则，理事会总人数一般设定在3到15人之间。关于理事来源及所占比例。理事会人员可以来自举办单位、图书馆内部职工、社会公众三方，比较理想化的来源比例是“三三三”制原则。理事会成员任期，每届任期一般三至五年，可以连任。

1.2 管理层—馆长、副馆长及中高级管理人员

决策层构建起来后，还要搭建完整的管理层。管理层实行的是馆长负责制度，是公共图书馆的执行机构。作为公共图书馆的法定代表人，管理层由馆长、副馆长及中高级管理人员组成，在理事会的授权下，主要负责公共图书馆日常事务的管理工作及带领馆内全体员工执行理事会的决策。管理层必须接受理事会的监督，每年由馆长向理事会提交年度工作计划和年度财务报告，以便理事会对其进行审议。

1.3 监督层—理事会或监事会

监督层是公共图书馆法人治理结构的组织架构中不可或缺的一部分。它主要的职能是依据法律法规监督理事会和管理层的工作情况，监督他们工作是否按照法律法规及政策要求落实到位、是否维护了馆内全体员工的合法权益、是否满足了社会公众的公益服务需求。监事会成员可以由举办单位、职工代表和社会公众共同组成，3至5人最为合适。

2 法人治理结构的监管机制

公共图书馆法人治理结构的建立，必然要改变政府主管部门各自管理公共图书馆的部门管理体制，建立通过理事会对公共图书馆实行统一的监管体制。对公共图书馆实行包括准入管理、过程监管、事后处罚的全过程监管，并在绩效评估基础上，整合公共图书馆资源，降低服务成本，提高服务效率。

2.1 監管的主体

公共图书馆的监管主体包括政府主管部门以及公众、媒体等相关利益者。政府通过委派理事会成员，并出席理事会会议来监管公共图书馆的运营。公众和媒体对法定机构的监督主要通过公共图书馆的年度报告制度、绩效评估制度、信息公开制度等来实现社会监督。

2.2 监管的内容

监管主要是指政府职能部门对公共图书馆的运营过程，包括人事、财务等重要事项的审查和备案。一是建立对公共图书馆的事业法人准入审查与资质许可。二是实行行业主管部门对公共图书馆章程的审核、备案审查和重要内容修改的备案审查，以及履行章程情况检查制度。三是实行公共图书馆向登记管理机关提交年度报告制度。四是实行公共图书馆信息 披露制度。五是实行公共图书馆绩效评价制度。

3 法人治理结构的运行机制

公共图书馆法人治理结构的运行机制是理事会负责确定公共图书馆的发展战略、发展规划和监督指导，行使公共图书馆重大事项决策权，管理层负责对公共图书馆进行日常管理等，理事会可通过授权，由管理层行使部分决策权。建立适应公共图书馆法人特点和要求的运行机制，主要包括用人机制、监督机制和激励机制。

3.1 用人机制

是指保证理事会的人员组成和行政负责人的优化合理和有效发挥作用。首先，公共图书馆章程中应规定一个规范、透明的理事选任程序，以保证理事聘选过程合法、公开、独立。其次，建立市场化的管理人员选聘机制，使行政负责人的聘任尽可能公开、透明，严格按照有关法律、法规及单位章程的规定进行。

3.2 激励机制

是指对行政负责人和管理人员这个管理层面的激励，旨在有效发挥这些人才的管理积极性。根据公共图书馆的特点，可选择采用责任制和绩效评价制度，决定行政负责人和管理人员的薪酬，明确薪酬的界定和待遇。

3.3 监督机制

是指保证对管理层监督的有效性。结合目前公共图书馆普遍规模不大、职能较为单一等特点，由理事会统一行使决策和监督职能，从而保证有效地行使监督职权。对涉及全体职工切身利益的重大事项，按照有关规定提请职工大会讨论或审议。理事会在决策时应充分考虑职工代表大会的意见。

4 结论

目前我国公共图书馆法人治理改革已经从局部探索向普遍试点推进，进入一个崭新的阶段。但从前期各地的实践经验来看，公共图书馆法人治理结构的合理性与科学性还不够，整体的运行机制还不完善，如何做到规范的组织架构、合理的治理规则和有效的治理机制三者的有机结合，构建一个科学有效的法人治理结构，是图书馆业界亟需面对的问题。