林权流转中的矛盾纠纷及法律解决机制研究——以J省A县为例

杜伟泉 叶红斌

（1.南京邮电大学 江苏 南京 210023；2.江西省安远县林业局 江西 安远 342100）

一、研究缘起

与森林资源相关的纠纷称为涉林纠纷，包括权属争议和合同纠纷，其中合同纠纷又包括侵权纠纷和流转纠纷。林权流转纠纷中的山林权属并没有变动，只是承包经营权的变更。

林权流转是林地生产要素和林木产品市场化资源配置的方式，是社会资本进入林业，促进林地规模经营，培育新型经营主体的途径，是林业发展的必然趋势。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转林地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。2016年，国务院办公厅印发《关于完善集体林权制度的意见》，对集体林权制度改革工作做出进一步部署。国家林业局就出台相关 《关于规范集体林权流转市场运行的意见》，要求权属不清或有争议、应取得而未依法取得林权证或不动产权证、未依法取得抵押权人或共有权人同意等情况下的林权不得流转，还提出规范森林资源资产评估，构建全国统一林权流转网络监管体系等措施。

2008年以来，我国集体林权制度改革取得重大成果，集体林业焕发出新的生机，1亿多农户直接受益，实现了“山定权、树定根、人定心”。但是，林权流转中还存在产权保护不严格、生产经营自主权落实不到位、规模经营支持政策不完善、炒买炒卖山林、流转程序不规范、政府监管不到位、林农利益受损等问题，林权流转过程中一系列社会风险逐渐凸现，个别地方甚至还因利益纠纷引发大规模的群体性事件（如云南孟连县“7·19”事件），影响社会和谐稳定。

在此背景下，本文着眼于研究如何规范有序地深入推进集体林权流转，确保集体林权流转顺畅，减少和化解林权流转纠纷，避免因林权流转导致的大规模群体性事件的发生，并提出政策建议。集体林权改革是林业经济体制改革的重点，也是学术领域研究的热点。但是，现有研究对集体林权流转纠纷关注不多。本文将结合理论与案例分析，深入探讨林权流转中存在的矛盾纠纷问题。

二、目前国内外研究的现状和趋势

（一）林权流转研究

国内学者认为，我国集体林权流转的特点是：趋势加快、规模增大、形式多样化、主体多元化的流转特点，存在交易对象产权不明确、权责利界定不清晰，交易过程缺乏法律与制度保障、交易信息不流畅等问题。有学者从制度层面进行研究，如祝海波认为，实现林地所有权、使用权、承包权的“三权分离”是解决我国林地流转最有效的制度，也是最根本的制度[1]。乔永平认为，有效的森林资源产权制度是森林资源产权市场运行的前提基础[2]。也有学者对林权流转中的农户意愿及心态等进行研究调查，认为农户对林权流转的意愿与其林权制度改革的历史背景、农户对森林资源的依赖程度以及农户自身的思想观念等息息相关。欧美等经济发达国家的私人林主拥有林地完整意义上的所有权与使用权，因而国外学者对林权流转的研究基本不涉及林地产权问题，而主要集中在影响林地用途产生转变的相关因素，Alig Ralph J的研究表明，人口和收入两个主要因素对林地的用途转变起决定性作用[3]；DarlaK.Munroe他认为林地转化为城市用地的程度取决于城市住宅地的价值和工业聚集度，而不是人口密度[4]；Willam F Hyde认为如果营林的收益大于总成本，则私有林、公有林和未被开发利用的林地将发生转变[5]。

（二）林权流转的风险研究

林权流转的风险既包括产生的矛盾纠纷，也包括潜在的社会风险。刘祖军认为，集体林权流转可能带来加大居民之间的贫富差距、增加林权矛盾纠纷、资源配置低效率等社会风险，损害林权流转当事方的切身利益，影响到林区社会的和谐稳定，危及了国家森林生态及国土安全[6]。赵铁娟分析了中国农业银行内部存在的风险及应对措施，并提供风险防范建议[7]。张兰花的研究提出建立林权抵押贷款信用综合评估模型，进而提出防范林权抵押贷款信用风险的政策建议[8]。张梅分析了林农与承包者在林地流转过程中发生矛盾纠纷的原因，提出解决矛盾纠纷的相关建议[9]。闵俊贤分析指出国家与流转当事人以及当事人之间的权益和义务不落实，风险救助机制不健全等问题，并提出了以林权管理为中心，以经济手段调剂流转双方当事人权益关系，建立林业破产救助机制的思路[10]。贺东航认为，要建立流转监督检查制度与流转的风险监察制度，有效监控林权流转市场[11]。

（三）林权流转中的法律问题

周孜予认为，要健全与完善国有林用益权与流转法律制度、完善国有林担保物权制度、健全国有林权属登记制度，完善生态效益补偿制度等。国外学者更多地从诉讼程序的视角思考国有林等森林资源的保护和管理问题[12]。Mortime MJ指出，美国农业部森林服务局诉讼程序影响美国国家森林管理近一个世纪[13]。Malmsheime Rw等以法律体系如何影响国有林的管理活动为研究起点，研究了自1970年至2001年所有涉及森林管理的案例，这些案例将美国森林服务局作为被告。研究结果表明，尽管森林服务局赢得了大多数诉讼请求，但美国国有林管理的司法审查正在不断发展之中[14]。Mortimer MJ&scardinaAv提议将法律冲突因素纳入美国国有林管理公共政策分析领域，以便为决策层提供更好的指导[15]。Wing MG与Ton JF.的研究指出，犯罪事故的空间数据分析便于森林管理人更好地理解犯罪形式、自然资源与人造环境基础设施之间的关系[16]。

三、A县林权流转矛盾纠纷分析

J省A县是南方典型林业县，全县国土总面积为356.2万亩，其中林业用地面积为300.7万亩，占全县国土面积的84.1%，其中商品林面积为274.46万亩，是一个典型的林业大县。A县林权流转的主要形式是转包、租赁、拍卖、承包后转让、作价入股等几种形式。截至2017年，全县已办理流转面积32.93万亩，其中，2010年前流转林地20.4万亩，2010年后流转林地12.53万亩。通过林权流转取得了比较明显的成效：一是林农收入显著增加。林改后，山林资源在流转中实现保值增值，林农从中受益，每销售1立方米木材比林改前增收150元左右，山林流转价格由改革前的每亩16元提高到500多元。二是林业产业快速发展，当地在林权流转中引进一批企业，采取“公司+基地+农户”的模式，通过林权流转、租赁经营等方式建设了一批林业产业基地，打造了脐橙、竹林、中药材、食用菌等产业。三是带动了其他产业的发展。林业产业发展带动了森林旅游、林业加工等相关产业的发展，为当地早日完成扶贫攻坚任务提供了有力支撑。四是带来了良好的社会效益，林权流转给当地村民组织带来了较好的收入，这些收入用于修自来水、农村道路硬化等公益事业投入，改善了农村基础设施，优化了农民的生活环境。

A县林权流转取得良好成效的同时，也凸显了存在的问题：一是林权流转的法律法规不够健全，现有的《森林资源转让条例》尚未明确林权交易中心对林权流转的监督管理权，无法查处和处罚私下流转的行为；各市县的林权流转价格不够透明。二是不规范的林权流转现象，主要是一些乡镇存在暗箱操作、强买强卖或低于市场价买卖的情况，有些地区还出现炒卖林地现象；一些负面案例被曝光后，容易引发林农集体上访等群体性事件，给地方政府带来了很大的维稳压力。三是一些乡镇林业资源流转未确权登记。一些林权流转中，受让人贪图省事，自取原林权证，并不去林权交易中心办理流转和变更。四是民营林地规模化流转难度大，A县靠近广东，大量林农外出打工不在家，签订流转合同很不方便，也有些林农观念上认为将林地流转是卖祖宗林地的不光荣行为，不愿意流转。

A县近五年林权流转纠纷主要有以下几种情况：一是发包程序不到位。2005年前很多流转未召开村民大会或村民代表大会，违背法定流转程序。二是村集体发包组集体的山林。有些林权归属村组两级，如果属于组里的要组内村民开会决定，村集体无权把组集体的林地发包。三是纠纷山林的两个集体重复发包。四是村集体无档案。往往出现这任干部发包给张三，下任发包给李四的情况。这几种情况中，发包程序不到位、村集体发包组集体山林的这两种情况属于比较多发的纠纷。

在林权流转的大量案例中，出现了一些典型的矛盾纠纷，有些矛盾纠纷还引发了群体性事件。

第一种是山林补偿利益分配引发的纠纷。例如属于A县C镇原SX村集体林承包到户后因国家公益林补偿引发的纠纷。原SX集体林共有12户承包山主，承包面积共2740.5亩（经营使用权确权并颁证给了承包山主），2011年以前的公益林补偿全部补给了承包户，2011年开始，因公益林补偿资金上涨，金额较大，SX村民开始上访闹事，要求废除承包合同，将公益林补偿资金发至SX村民。为此，2011年至2014年期间的补偿费用12606.3元全部冻结在C镇政府的一名工作人员账户上。SX村民聚众围堵县委大院后，A县成立由副县长带队的工作组进行调查处理。经调查调解，2017年上半年，A县注销了承包山主的林权证，全部确权并颁发林权证给了原SX村。下半年，县里已将2014年（补发部分）至2017年的公益林补偿资金149357.25通过先拨付到C镇农业服务中心的账户，再由C镇农业服务中心划给SX村的指定账户上。目前，原12户承包山主中有7户同意废除原承包合同，不再享受承包权益，2011年以前领取的公益林补偿资金也不再追究。但还有5户不同意，因该5户也是从别人手上承包过来的，这5户从别人手上承包过来时支付了很大一笔承包费用，且在承包山场内营造了大面积的人工林，为此，这5户尚处在协商调解当中。2011年至2014年期间，冻结在车头镇政府工作人员账户上的补偿费用12606.3元尚未拨付，待全部承包山主谈好后再定如何拨付。

第二种是历史遗留问题导致的矛盾纠纷。A县D乡某村两个村民小组之间林改确权时，因图纸位移，与原先各自的山林执照位置不符（林改前两个小组就存在界址争议），村民上山砍伐杂木培育香菇产生了纠纷。这件事的过程如下：一个村民占了山林用于栽培香菇，结果另一个组村民就来砍树，村民培育的香菇被挑走了十几担。此类案件是归森林公安管辖，当地乡政府让村民找林业局。村民手上的林权证登记的山场位置不对，要求个人主动要登记。林改后十几年了，矛盾越来越深，村民认为，“既然林业部门处理不了，我就喊人砍了山林，要打架我就叫人打架。”林业局干部告诉他们，砍山林是违法的，1983年谁侵占你的林地就应该找谁，要搞清楚村组的所有权，还要村民小组开会，开介绍信要对方拿出证据。调解过程中由乡政府干部、村干部、双方当事人参加，集体的要集体主张责任。要按照林权程序处理，提出纠纷调处，但无权更改，有纠纷调解纠纷，无纠纷则起诉，林业部门提供了《调处指南》，当地村民不懂法，不懂处理程序，一味缠闹林业部门，要求处理当事人，林业部门也已书面通知当事人要通过司法途径或林权纠纷调解程序解决，但村民不走程序。去年上半年，经林业部门再次做工作，目前，一方当事人已经聘请律师作为代理人，一边向不动产登记部门申请纠纷调处，一边向当地森林公安报案，请求查处乱砍滥伐之人。该案例是历史原因造成的，由于当时的林权登记工作做得不到位，图纸移位，本质上是要解决两个村民小组的纠纷。

第三种是与干群矛盾混杂的矛盾纠纷。例如，SY乡G村有一案例，是因为一个林农与村干部有利益冲突，林农殴打了村主任，村主任找人报复了林农，该林农以林权发包不合法为理由闹事，纠结一批人员冲击乡政府，造成了很恶劣的影响。调查发现，发包是通过村组里履行了招投标程序，林权不存在问题，村民说村干部暗箱操作，借此做文章，冲击乡政府的村民三四人被判刑。再如，2014年，Z乡LS村公益林补偿资金分配不到位，该村就有2万亩左右，按照标准是每亩每年补偿17.5元，涉及资金400余万元。由于账目不公开，该村村民怀疑村干部贪污，村民集体堵路，导致省道堵塞。最后的解决办法是：公布账目，全村所有资金用于公益事业和为村民购买社保。

为了应对大量的林权流转纠纷，A县成立了专门的林权纠纷调处机构：权属纠纷（林权登记）在山林纠纷调处办公室，流转纠纷由林权管理服务中心负责。实际上林权管理服务中心负责调处林改遗留下来的问题，该中心人员紧张，一共7人，3人负责处理纠纷（其中还有1人下乡扶贫）；乡镇层面认为是林业部门的事，并无相应机构，乡镇林管站仅有3—4人，简单的由他们负责处理，主要是原始调查取证、日常尽量处理，做好解释工作。按照法律规定来看，本来应该有仲裁机构，实际上并没有设立。

社会矛盾的制度化解决方式中，调解、司法、仲裁应当是常规化的方式，按照规定是应该设有仲裁机构，还可以走司法程序，但是A县林权流转中纠纷处理方式以调解为主，并没有仲裁的方式；此外，最高法的司法解释规定法院也应该处理，但是基层法院不受理。从林农解决林权流转纠纷的偏好来看，主要是还是靠“闹”，极少采用司法途径来解决问题。林农只要有利可图的都是先闹，如果闹不成再协商，企图通过闹来要求推翻合同，林业部门根本不同意。还有些是发证到村组，以前村里还发挥管理职能，林农不敢闹事；现在村组织威信缺失，村组建设本身比较薄弱，林农闹事的也更多。村干部侵犯村民利益，或者村干部利用职权不符合程序参与承包，尤其以T镇为多。林农遭遇此类纠纷极少走司法程序，一方面因为移民、外出务工人数很多，无法按照规定来组织召开村民代表大会和户长会；另一方面，林农嫌麻烦，凡是无利可图就不参加，抱着事不关己高高挂起的态度。

四、讨论与建议

（一）讨论

从A县调查的经验资料来看，林权流转中的矛盾纠纷主要是经济利益型的纠纷，这种矛盾纠纷的深层次根源大多是利益驱动，尤其是近年来林地价值攀升，在集体林地被征用或有高额补偿时尤其容易引发矛盾，例如当地高速公路项目需要征用某镇林地，一亩林地上万元的征地补偿引发农户关注，也产生了一定的矛盾纠纷，因为征用了十几亩地补偿达十几万元，这笔补偿对于农民来说是一笔不小的数目。

林权流转中的矛盾纠纷还容易引发潜在的社会风险，最常见的是引发群体性事件，例如上述案例中出现的聚众堵路、冲击党政机关等现象，都是由于直接的矛盾纠纷引发的次生性矛盾，即矛盾主体由林农与承包经营户、村干部等转移到林农与政府之间的矛盾，形成了所谓的“标靶转移效应”，基层政府成为矛头指向的对象。这种次生性矛盾产生的很大程度上是政府由于在处理矛盾过程中的“责任泛化”，对社会矛盾化解承担了“无限责任”[17]。基层政府在处理社会矛盾时的职责边界不清，大包大揽。个人之间的林权流转纠纷到林业部门调处为主，进行纠错或调解，还比较容易解决。像C镇SX村这种问题涉及到整个村组的农民的利益，本来应当按照合同处理，由政府走司法程序。本来上级部门有规定，如果涉及多户的林权流转纠纷，应当推选代表，按照程序解决，但是很多林农并不配合推选代表，唯恐承担责任，也怕没有用，习惯于“有矛盾找政府”，认为人多闹访政府有压力就能够达到目的。如果涉及到人多的林权流转纠纷，林农往往用非访上访的名义施加压力。这类矛盾处理不好，容易影响社会稳定，影响政府的公信力，具有很大的社会风险，基层政府必须高度重视。

根据调查经验资料，林权流转纠纷产生的主要原因有：一是合同不规范，包括订立合同时双方当事人不符合条件，如村干部个人名义订立的合同，流转的林地界址不明确，双方约束条款不健全，权责不明确；二是发包程序不到位，过去历史条件下，村干部违规操作，有的甚至就是村民杀只鸭子请村干部吃一顿饭就承包给他；三是利益分配不合理，例如集体林权流转的高额补偿被村干部占用，存在侵占农民利益现象；四是历史遗留问题导致的。林权改革所涉及的林农移民多，政策宣传不到位，林业主管部门组织了山林确权但是没有人理会，就由各村民组长定界，有的组长有私心，不负责任，随意指定界址，以TX镇尤为普遍，但是林业部门不了解实际情况。在这种情况下，林权改革造成的历史遗留问题，老问题没有解决，新问题不断涌现。

在现行条件下，如果要按照司法程序解决林权流转纠纷存在多方面的障碍：一是林农法律意识薄弱，信访不信法，以信访渠道为主；案卷收集资料难度大，大部分有证，有些乡镇没有证，有证的不参加，双方当事人不配合，林业部门无法开展工作。二是法律法规亟需修订，现行相关法律法规规定的程序繁琐，在基层可操作性不强。例如，现在的注销程序非常复杂，需要经过调查—审批—立卷等一系列的程序，而基层负责这项工作人手很少，上级主管部门规定在一定时间内必须完成，在任务非常紧迫的情况下，村干部被逼无奈，在具体操作层面就比较随意；此外，林改至今有13年，原有的调处办法已经严重滞后，远远不能适应当前的情况。三是司法部门对林权纠纷难以调处，由于历史原因，过去很多林权流转不规范，相关的法律文书缺乏或遗失的情况较多，导致很多纠纷调处取证难、立案率比较低。四是解决纠纷的事权不明和人员不足，一些政府认为林权流转纠纷是林业部门的事，不会放到全县来通盘考虑，因此配备处理林权流转纠纷的工作人员少；根据《物权法》处理林权流转纠纷职能已经转入不动产登记局，但是有些基层政府并没有同步调整，还在林业部门，存在职权脱节现象。五是林农利用林权流转纠纷做文章，大多是由于干群关系紧张，林农把它作为举报干部违规违纪的手段。

（二）政策建议

一是健全法律法规。如果要通过法律渠道解决，首先需要完善法律法规，目前与林权流转相关的法律法规滞后，有的是过于繁琐，在基层由于人员紧张、林农不理解等原因，无法完全按照规定操作。例如，形成案卷要县政府发文，整个过程是：申请—调查—案卷—县政府（法制办）—发文。送到林权更正通知书，还要开户长会，林农不理解，往往认为政府不作为。应该完善法律法规，增加法律法规的可操作性，有些案情比较简单的，建议走简易程序，便于基层操作，也容易得到农民的支持和理解，有助于问题解决。

二是提高法律意识。政府及其职能部门要带头守法，按照法定程序监管林权流转，提高流转工作的规范性；在处理林权流转纠纷时做到依法行政。将林权流转相关的法律法规纳入林业类地区的普法计划，采取民众喜闻乐见、通俗易懂的方式宣传相关法律法规；通过政府通报、新闻媒体报道等多种方式，宣传处理林权流转纠纷的正反两方面的典型案例，引导林农养成“遇到事情找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的习惯。

三是规范林权流转行为。要从根源上解决林权流转纠纷，很大程度上有赖于林权流转的操作过程的规范化，因为很多纠纷都是由于流转过程不规范造成的。因此，要规范流转合同（包括合同当事人合法、明确流转山林界址、健全约束条款、明确双方权责等），依据法律法规规范发包程序，杜绝暗箱操作、强买强卖，保证程序正义；规范林权流转价格，纠正明显低于市场价的流转行为。

四是解决事权和人员配置问题。要进一步明确事权，《物权法》出台后，根据政府职能调整，这一问题由不动产登记中心负责处理。省级已经将职权划转到不动产局，有些基层政府并没有划入，很多事情历史遗留还是找林业局，两个部门存在人员脱节的情况，林业部门作为职能部门来很难推动，需要乡镇政府、村干部协调配合，不一定买账。因此，在基层政府需要明确林权流转纠纷处置的责任部门；在一些林权纠纷高发地区，应该根据实际情况，配强一线调处纠纷的人员，设立林权流转仲裁委员会，建立专兼职结合的仲裁队伍。