协商民主视域下的村级治理创新——基于晋江市新塘街道社区议事会的调查

高佳红

（厦门大学 福建 厦门 361005）

一、问题的提出

党的十八大报告提出并系统论述了“健全社会主义协商民主制度”[1](P21)，不仅首次确认了“协商民主概念”，还对“健全社会主义协商民主制度”展开规划和部署。在中共十八届三中全会中进一步强调要“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”，2015年7月22日，中央印发《关于加强城乡社区协商的意见》，对城乡社区协商工作做了系统性部署。党的十九大更明确地指出：“协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”[2](P38)。从中可知，中共中央把发展社会主义民主协商制度作为建设和完善社会主义民主政治的重要路径探索，并以体系建设为目标，扩大政治参与的主体，拓展政治参与的渠道，从而推动民主政治的制度化创新。民主协商制度创新的目的和意义在于推动公共政策决策民主化和科学化，而扩大公众参与是其前提和关键，也是应对我国改革和发展过程中多种特殊状况，推动公共治理的重要途径之一。

虽然在改革开放的四十年历程当中，中国农村的面貌在经济形式的一路走高下骤然变迁，国家各级政府及学术界也以政策推进和理论论证的方式不断探索着农村政治的民主化、现代化方向及道路，但基层面临的民主化治理难题有着深刻的历史根源，其便一是思想困境，一方面，封建保守思想在我国农村两千多年封建社会的积淀下，烙印之一便是专制保守，40年的改革开放进程改变了部分农村面貌，但传统思想的长期社会化结果留在农民的骨子里，即使是在晋江这样经济较为发达的地区，农民对民主政治的认可与接纳依然受到制约。另一方面，农村的官治传统不利于民主意识的建立。“官本位”是中国的乡土特色，小农经济模式使人与人之间相互隔离，缺乏自我保护和自我代表的能力，因此推动社会运转的并不是“自由、独立、平等”之精神，而是森严有序的等级差序，地方官员被奉为“衣食父母”得到遵从和敬畏。尤其在地方村庄，大小事务的决策管理都依赖于地方官员，长久之下形成了深重的“臣民意识”而缺乏主动精神。再有就是宗派亲族观念的存在，以“小农经济”、“同宗大家庭”及“长老统治”为特点的宗派亲族是基层社会结构的典型，它以宗派权威为基础管理和维护乡村社会的秩序，以上几方面共同形成了我国农村社会“注重传统权威、重人治轻法治、重人情轻程序”的治理习惯的，与当下追求的“法律至上、尊重程序、强调个体权利”的民主政治有着天然的矛盾面。其二是组织困境，改革开放之后为了减少国家对基层的干预，强化基层的自我管理能力，农村开始了村民自治的基础治理模式，并通过“村民大会”、“村民代表大会”等组织形式来凝聚基层力量、发挥个体农民的参与能动性。但实践来看，村民自治一度处于空转状态，基层的民主化治理组织模式要么接近于“直接民主形式”而无法真正召集起全体村民而流于形式，要么“形式民主而实质集中”，最终的决策管理权还是掌握在少数人的手中。缺乏一个能够有效运转的基层组织以激发基层百姓的参与积极性，提供民主治理平台。

而近年来，在以村民自治为基本制度基础的村级治理不断遭到乡村社会变迁级及制度运转中自身缺陷的冲击，乡村社会的村民利益分化、治理内容复杂化、上下级政府间的协同性以及村级灰黑势力壮大等使村级治理陷入一定程度的混乱与失范状态，因此协商民主作为一种基础治理的新范式，其强调的公平公开原则以及程序性特征在理论推导上正能够作为村民自治制度在运行缺陷上的制度完善与弥补而引起理论与实践领域的重视。全国各地也就自身特点对基层协商民主的建设展开过不同形式探讨和尝试，比如早期浙江温岭的民主恳谈会、近年来四川成都“村民议事会”、邛崃黄庙社区“专项议事会”等，形式多样，各具当地特色，的确从实践摸索中解决了一部分村级治理的难题，也从制度形式的角度使各地乡村初受了政治民主化的洗礼。但除却几个地区的典型案例外，更多地区在协商民主的模式推广过程中，由于村民自身经济文化水平的受限、参与能力的不足，导致基层民主往往容易陷入村民“形式上有权，实际上无权”的困境，有着黑纸白字法律规范所保障和确定的民主权利，却在实践中被各种制度运行中的“操作”与“变通”所巧然规避，如何让百姓享有真正的民主，变“代民做主”为“让民做主”，成为基层政府的“难解之题”。如何通过协商民主的制度设计和机制运行找回失落的基层权利值得关注与探讨。

二、协商民主的理论来源及现实需要

（一）协商民主的理论渊源

从上世纪90年代开始，西方社会的民主理论开始走向协商。“与一般采取的以选举来聚合民众的偏好、强调聚合之后所达到的最终效果的代议制民主不同，协商制民主理论关注聚合的具体过程，强调公民在作出选择过程中的深思熟虑和审慎。”[3]陈家刚教授认为“协商民主表明人们在持续关注民主的真实性，它使民主成为一个持续性的、创造性的过程，并为人类的民主发展提供了一种新的思考路径。”[4]因而在国内，政府和学界也颇为关注协商民主的发展实践，党的十八大着重提出了“健全社会主义协商民制度”，并将社会主义协商民主定位为我国人民民主的重要形式。党的十九大明确指示“要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。”[2](P38)

（二）协商民主的现实需要

1.民主本身的不完美性。民主并不具有完美性，从直接民主到间接民主，从代议制民主到协商民主，都体现了民主内部应然与实然的相互牵引，价值取舍与制度选择的冲突博弈。直接民主失去了原生的与人口规模相适宜的土壤，也在实践中暴露出暴民政治的隐患，代议制民主过度关注“选取代理人”而非“人民”本身，使民主的价值在一定程度上流于形式。“民主实践更多的是关注促进个人自由，而不是保障公平正义，关注增进利益而不是发现善，进而颠倒了个人自由与政治行为之间的关系。”[5]而“协商”，是“决策前各种观点相互比较的过程”[4]。协商各主体在平等的身份中进行独立思考和充分讨论，说服、纠正个人偏好，从而弥补代议制民主在促进公共利益上的缺失。

2.协商民主的决策有效性。“政治决策只有获得广大政策对象的认同和支持，即在获得合法性的基础上才能够有效地加以实施。”[6]民主协商通过提升不同主体的参与度及利益诉求的表达，打破群体壁垒，纠正利益偏好，是改变目前基层“决策权力集中于少数群体”、“一言堂”等现象的有效实现途径。

二、社区议事会制度设计与成效

新塘街道通过重心下移、关口前移，按当地农村的传统治特色和现实需要设计了新塘街道各社区的议事会运行机制，初步建构了“一核二元三化”的社区治理机制，设计实践了“四权同步、多层共治”的农村社区治理新尝试，即“以党组织为领导核心，村委会与议事会二元协调配合，以组织运行的规范化、村组关系正常化、协商议事阳光化为抓手，在议事会平台上落实村民的参与、管理、决策、监督权利，从而实现基层多元主体参与下的协商民主”。程序设置以协商民主为价值导向，以议事会为载体，从两委班子、党员队伍、村民组织及群众中公开选拔席位人选，就社区内部两委难以解决的重点难点问题公开提案，确认议题后按参会人数要求择日举行会议，公开讨论、民主商议，以一人一票制平等表决方式票决通过议题方案。虽然农村社区的协商民主起步晚，起点低，但此次社区议事会制度创新的新塘试点在制度设计上贴合现实需求，村民的接受度较高，取得了较明显的初步成效。

（一）街道党组织的领导核心地位进一步强化

新塘街道下辖的11个社区皆为宗室村落转型而来，维系着较为传统的治理体系，社区各角落的房头、片区的片长、宗族大姓的族长、乡绅乡贤、老人会等在村社事务中扮演着重要角色，村“两委”领导班子也多从这些人当中选拔出来，使得当地的基层治理有着一套自己的运行体系，党组织作为一种外部力量，在当地乡村统领能力一直较弱。

新塘街道首先以整合党员力量为目的创新出“片区N+6党建”的工作新模式，按片区设立党小组的方式设立“六大员”，即：组织员、宣传员、服务员、民情员、调解员和监督员，组织党员学习、落实“三会一课”、主题党日等内容，运用社区议事会选拔优秀党员和两委班子为固定成员、利益相关群众广泛参与的主体特征，把党建工作下党员凝聚力影响力的提升与社区议事会中党员领导组织协商能力的发挥两手共举、相互助力，由此调动了一部分“无职”党员的积极性，也在社区议事会这一平台上改变了原本党组织与群众之间的单向领导关系，有了相互了解和沟通的渠道。

（二）群众参与感与满意度进一步提升

通过社区议事会这种民主形式的试行，首先在参与主体的多元性要求、议题的公开筛选、议事和表决程序等规范设计上程序地保障了村民在议事过程中的参与、管理、决策、监督四项权利，以程式化的运行规范部分规避了过去基层事务少数人说了算、由社区两委“代民做主”的状况。根据在社区进行的干部座谈和针对社区农户的入户访谈结果看：群众普遍对议事会的设立持接受和鼓励的态度，70%以上受访者表示对设定的议定、决策、监督、评议几个环节有基本了解。总体上看有助于使村务管理的决策过程和决策结果变得更为公开理性和更有说服力。

（三）群众矛盾与干群关系的双重改善

社区议事会的制度设计以利益相关主体地位平等、言论自由、表决权平等地协调讨论村委会难以处理的棘手问题为价值核心，一方面，多方的矛盾意见、利益冲突有了规范平台去经历表达、宣泄、被听取和相互说服的过程以及议事会常设会员较为中立的科学评判及理性指导机制的疏通化解，解决了不少长期积淀下来的基层矛盾隐患。另一方面，群众通过对公共事务决策的直接参与，知晓了政策规定、清楚了决策过程，这是群众在公共事务管理和决策过程当中话语权阵地的建立。在商议涉及本社区的各大事项，相关公共生活生产的土地使用、产权归属、经济开发、河道整治、校舍、菜场建设、环境保护等等问题上，群众也有了声音被村领导干部听到，是对过去少数干部替民作主、代民决策的行为的改变，对干群之间由于疏于对话、利益诉求相左而产生的隔离是一种破解之法。

三、社区议事会制度实践：问题与不足

（一）与两委间职责权限上的分工不明

作为基层自治组织之一的社区议事会，根本职能在于弥补两委在管理范围和治理能力之间冲突混淆的模糊地带及两者之外的空白地带中村级公共事务的民主决策和科学处理。对于议事会平台上对公共事务的议事、管理、决策等权利的行使范围的拿捏存在相对的随意性和模糊性，与支部委员会、居民委员会、居民代表会议之间的分工合作关系、协调顺位关系、职能界限区分、权责义务归属等都需要有进一步的完善和确认。调查中，我们发现杏坂社区、梧林社区都存在两委班子成员全体进入议事会的情况，这可能造成了两委会和议事会职责的重叠。虽然在职能定位上，议事会商议事项一般为社区普遍关注的重要民生问题及两委暂无法解决的重难点问题，但在实际操作中不论人员还是议案，议事会与两委的职能之间还是存在交叉重叠及权责上的矛盾冲突。新塘街道各社区目前的普遍做法是，两委无法议定的议题放到议事会进行二次讨论，虽然议事主体的扩大对科学决策有一定的意义，但工作的重复进行不免造成资源浪费及效率的低下。

（二）议事会成员的参与能力欠缺

民主协商创新制度在实践当中的完成度除了依赖完善科学的规范设计，同时还依赖参与主体的参与能力。课题组调查中，我们发现议事会成员的议事能力、民主意识、规范性思维还略显不足，这也是乡村社区政治民主化过程中不可回避又老生常谈的先天性硬伤。新塘街道所辖社区多为面临转型的过渡型农村社区，受传统思想和既往村级管理方式的影响较大，议事会成员都为本土居民，习惯于社区两委说了算，自我责任意识偏弱。议事会成员平均年龄超过45岁，50%以上为高中以下水平，政策水平整体偏低，部分议事会成员对、农村产权制度改革、村级公共服务、城乡统筹发展和社会管理改革等相关政策了解不足，导致议事协商过程客观有效价值发挥的受限。

（三）社区议事会议席结构不够合理

首先，议席中缺少外来人口代表。作为中国鞋都的晋江市，企业和外来人员数量都非常可观，但从杏坂社区、梧林社区及南塘社区在进行民主协商议事的过程中看，全部参与决策者都为社区本土居民，无一外来者。也没有来自企业、工会的代表，与多元主体的这一民主化要求差距较远，因而也无法体现多元主体的利益诉求。其次，女性过少，男女比例不合理。杏坂社区议事会成员中仅两名女性，其中一名还是七十多岁高龄老党员，而南塘社区的书记则表示集体讨论社区建设和村财问题时参与者皆为男性，男村民明显比女性村民了解更多关于社区的民主协商问题，女性在议事会上的话语权较弱。

（四）议事会运行缺乏相应的激励机制

依目前新塘社区议事会推行制度来看，与会人员为义务参加，并没有工资保障，多为兼职参与。街道下辖都为农村社区，议事会成员中除了两委班子人员，其他多为老人会成员和普通党员，对他们而言，生计问题大于政治参与，在农忙或打工时段，往往缺乏时间精力参与政治活动。杏坂社区的书记和委员明确就此表示担忧：“在街道政府的号召和社区干部鼓动下，短时间的参与配合是能做到的，但时间一场，积极性必然要打折扣”。在走访的杏坂社区、杏田社区、南塘社区的过程中，部分群众就表示社区议事会议建立的出发点是好的，也有实际的作用，但自己要忙于打工和务农，经常参与并不现实。由此可见目前制度对有心参与者缺乏激励机制，对不主动参与者又缺乏制约机制，不利于议事会的长效建设。

四、社区议事会深化发展：对策与路径

（一）加快议事会制度的法制化进程，落实权利边界

法律制度与规范的落实完善是民主政治真正能够有效落地的保障，社区议事会作为协商民主的协商平台和民主决策机制，有必要进一步确认其在基层自治组织中的地位，以地方订立法规或社区订立公约的方式合理界定议事会的权责关系、职能范围、决策边界，把社区事务的决策权、执行权、监督权的责任主体落实到位，从而做到议事会的运行权限、责任监督有法可依、违法可纠，从而引导基层群众自治的健康发展。

在现有法律框架下，进一步理顺社区议事会与地方村民的权利授予逻辑、与基层其他自治组织系统尤其居民自治系统的法理关系、与街道权责的分工与顺位、社区监督委员会等附属组织的权属关系等，层层推导法律上的各项权利来源、走向及边界，才能正统地通过居民大会或居民代表大会等形式确立议事会决议社区公共事项的合法性基础。

（二）完善议事制度设计上的系统性

保障协商民主创新形式的根本价值的基础除了决策过程本身在设计上的民主性与公平性之外，还需要整个系统上其他环节的配套和配合。就新塘街道各社区议事会试点来看，制度框架还停留在传统的议事流程，整个议事会主要针对社区议事会席位设置与人员选拔机、议事、表决流程、议事会职能定性及公开制度做了具体规范，但对提案机制、监督机制的规范相对空缺。议事会的重心集中在讨论和表决环节，做到了人人发言人人参与，但是决策环节只针对议案是否通过予以表决，未逐条就具体执行细节进行表决，使表决通过的议案只具备合法合理性而缺乏具体执行的可操作性。

因此进行议事会制度推广时需要决策程序的先后阶段：即提案和监督两个程序有更具体的规范，在提案的告知、审查、筛选和最后决定等环节设定合理的责任主体和执行主体与社区居民有效对接，确保群众知情权与时效性；在决策后期组建运行长效监督机制，跟踪决策的执行进度与效果，随时接受群众监督反馈，行督查整改之职，才能在源头处和源尾处双重把关，杜绝前期的随意性和后期的敷衍性，才能根本上保留住决策过程的民主协商价值。

（三）构建奖惩激励机制提升参与积极性

首先，街道为组织依托，借助“党员活动日”、“一先两优”等组织活动平台进行协商民主、群众自治等精神意识的传导，促进思想上的提升；其次，街道为管理主体，各社区为执行主体，完善议事会成员的考评办法、奖励制度，把每个议事会成员的工作情况如实记录，纳入年度民主评议范围，由社区向下至全社区居民公布，向上呈送街道备案存档，接受下至全体居民上至街道考评部门的监督和考评。设定合理的薪酬待遇及误工补贴评估机制与经费渠道，对参与频次高贡献突出的会员阶段性地给予荣誉性或物质性奖励，以提高村民参与的积极性。此外，可由街道倡导，邀请社区议事会的成员参与列席社区部分工作会议，比如“两委”会议、重要事项的内部讨论会等，有途径有重点地观摩学习，体验氛围和形式，自我摸索和总结心得发挥到议事会工作当中。

（四）完善技术配套建设

基层民主协商制度创新作为一种民主形式的新尝试，在基层民主治理当中想要发挥明显的优势作用，往往受阻于思想和制度土壤的贫瘠，加强宣传拓宽参与渠道是必由之路。但只停留在以往喊口号、贴标语、宣传栏贴公告，进行面对面宣传教育方式的效果已日趋式微。可充分利用市级、街道现有的组织建设经验，如“晋江党员微平台”通过微信公众号平台把“两学一做”、“党建互动”及“互动协会”整合为一个平台，宣传、互动、交流多重功能一体化实现，而新塘街道的公众号“新塘芯起航”及南塘社区的“清风南塘”都以经常性推送图文并茂的地方新闻的方式充分发挥了新技术平台的宣传能力。比起以往的传统宣传方式，这些新技术平台的建设维护使每个分散的群众个体无形中绑定在一起，极具实效性和稳定周期性的内容推送直达个体，并体现出沟通交流的流畅性及有效回馈。所以各社区可在街道利用新媒体宣传的成熟基础上针对基层民主建设及议事会制度建设创建新的微平台或软件应用，以宣传促参与、以宣传刷存在，以宣传拉互动激发群众的参与积极性。

（五）优化社区议事会议席结构

民主协商的本质内容之一即是协商主体的多元代表性和地位平等性。但目前新塘街道在外来人口基数庞大、各类企业数目可观的前提下，基层治理的依托力量基本全部来自本地村民内部，致使民主协商的主体代表性不够，需要进一步设置一定比例的外来人口代表，这可以是企业家抑或工人代表。只有让“新新塘人”变为“自己人”，共建共享，才能提升外来人口的归属感，充分调动多元力量参与，成为守望相助、相互认同的社会共同体。同时，男女比例也必须要设置一个硬性指标，使之成为一个动力推动女性对社区事务、基层民主的关注与重视，也充分给予女性应有的话语权。建议按利益群体来划分议席名额，尽量让更多的利益主体参与进来，在街道驻社区干部、社区两委、监委会成员、房头理事人员、企业主和外来人口等中还可以再新增例如片警或巡逻队员、学校老师等。此外，在特别议席的设置上，应该使之成为一个更普遍的现象，也就是在每个议题下都应设置特别议席，让有利益相关的集体代表或这方面专家参与议事，只有让利益受损的人有机会表达利益诉求才能凸显议事会的意义和作用，常设议席人员的选拔应有两种方式：两委推荐和群众推选。对于常设议席人员参与议事会，应按参与次数给予一定补贴。