试析改革开放40年农村社会组织的发展状况

吴晓琴

党的十九大报告提出：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”［1］在2018年的“两会”期间，习近平总书记在参加山东省代表团审议时提出了“五个振兴”的科学论断，强调实施乡村振兴战略要统筹谋划，推动乡村“产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴”。其中，“组织振兴”是指进一步壮大农村基层组织，尤其是充分发挥农村社会组织在推动基层社会治理和振兴乡村中的作用。这是农村社会组织发展的重要机遇。笔者通过梳理改革开放40年农村社会组织的发展历程，总结改革开放以来农村社会组织的发展经验，并分析新时代农村社会组织发展面临的困境，探讨新时代农村社会组织创新发展的路径。

一、改革开放40年农村社会组织的发展历程

社会组织通常称“民间组织”或“非政府组织”，是指由一定社会成员组成的，不以盈利为目的的公共服务组织。农村社会组织是在“农村中为了完成特定的社会目标，执行特定的社会职能并根据一定的规章、制度和程序而进行活动的人群共同体”［2］。传统的中国农村是由以血缘为纽带的宗族组织联系起来的，宗族组织是农村最主要的社会组织。中华人民共和国（以下简称“新中国”）成立之后，宗族组织逐渐退出了历史舞台。经过改革开放40年的发展，现阶段农村社会组织主要有政府主导型社会组织，如村委会、妇代会、共青团；传统宗族组织，如乡会、庙会等；民办非企业组织，如民办教育机构、民办养老机构；新兴的非政府组织，如各类基金会、农业专业合作社、民主议事会等。

本文主要讨论新兴的非政府组织。这一类农村社会组织是随改革开放在市场经济条件下逐渐形成的，是改革开放在农村的显著成果，也为改革开放事业发展提供了重要动力。改革开放以来，市场经济在农村的发展使农村社会组织日益专门化、专业化，其发展大致经历了4个阶段。

（一）农村社会组织的初步形成阶段

党的十一届三中全会之后，“三级所有，队为基础”的基层组织制度瓦解，人民公社作为“政社合一”的基层组织体制也被打破。农村社会的开放为各类社会组织的出现提供了条件。1998年，国务院颁布施行的《社会团体登记管理条例》，为社会组织建设提供了法律依据。1999年下发的《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步加强民间组织管理工作的通知》，明确了社会组织作为基层政府和村民之间的桥梁在农村社会中的作用。农村中的农业专业合作组织、乡镇企业、文化站、养老院、福利院等各种类型的社会组织逐渐兴起，成为了推动农村经济社会发展、政治民主建设和文化繁荣不可或缺的重要角色。

（二）农村社会组织的持续壮大阶段

随着改革开放的推进，农村社会组织发展日益多样化，如江西省宜春市万载县白水乡路下湾里妇女互助储金会。该组织是在香港社会团体的帮助下成立的，通过发展当地的百合产业，增加妇女的收入，提高了妇女在农村的经济地位。党的十七届三中全会提出，在农村要培育“服务性、公益性、互助性”的社会组织，明确了农村社会组织的性质和功能。强调要发挥农村社会组织在“扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”［3］，明确了农村社会组织在基层民主政治建设中的重要作用。

（三）农村社会组织的改革完善阶段

党的十八大提出，要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”［4］。农村社会组织是国家治理的重要主体，现代社会组织体制的构建有利于农村社会组织承担起基层社会治理的职责。正如习近平总书记所说，只有“尽快把党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等的工作能力都提高起来，国家治理体系才能更加有效运转”［5］。党的十八大以来，随着国家基层行政体制改革的推进和社会资源的涌入，民办教育机构、养老机构、医疗机构以及民间团体的数量不断增多。随着基层政府权力下放，社会组织拥有了更多的自主权和更大的发展空间，农村社会组织成为了集矛盾协调、权利维护、公共服务为一体的综合性组织。

（四）农村社会组织的新发展阶段

经过改革开放40年的发展，农村社会组织日益专业化、完善化。其中，有大量社会组织是以特定的服务对象和服务目标为前提建立的，在发展壮大之后逐渐承担起了农村基层社会治理的职责，为新时代的乡村治理贡献了新的智慧，如山东省新泰市的平安协会、广东省揭阳市揭东县的公益理事会和民主监事会等。党的十九大报告提出实施“乡村振兴战略”，习近平总书记将“组织振兴”作为振兴乡村的“五个振兴”之一，这为农村社会组织在新时代迎来了更大的发展机遇和更加广阔的发展空间。

二、改革开放40年农村社会组织的发展经验

改革开放以来，随着基层管理体制的改革和农村市场经济的发展，农村社会组织顺应改革开放形势逐渐兴起和发展，积累了丰富的发展经验。

（一）市场经济发展为农村社会组织建设奠定了物质基础

社会组织的发展需要一定的物质条件，市场经济的发展促进了农业的转型升级，提高了农村的经济发展水平，为农村社会组织的发展奠定了物质基础。改革开放以来，随着市场经济的蓬勃发展，农村中的各种产业也发展兴旺起来了。但是，农户的个体经营难以适应复杂多变的市场环境，只有将分散的农户集中起来形成专业合作社才能在市场上占有一席之地。同时，国家在解决“三农问题”时也意识到了农村经济合作组织对于农业发展的重要性，出台了《中华人民共和国农民专业合作社法》等法律法规，推动了农村社会组织的专业化发展。在个人需要与政府引导的内外力驱动下，市场经济发展推动了农村社会组织的迅速发展。

（二）新农村建设为农村社会组织提供了发展契机

党中央高度关注“三农”问题，不断探索解决“三农”问题、促进农业和农村发展的可行之道。尤其是在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》（以下简称《“十一五”规划建议》）中提出推进新农村建设，强调要深化农村基层组织改革，“鼓励和引导农民发展各类专业合作经济组织，提高农业的组织化程度”［6］。此外，新农村建设的五大要求是“生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”，其中的“管理民主”是为了进一步扩大农村的基层民主。随着政治体制改革的不断深入，国家大力促进社会组织参与基层民主管理，这为农村社会组织的发展提供了契机，在农村的民主建设过程中，出现了很多村民议事会或监事会等社会组织。

（三）传统宗族组织为农村社会组织提供了经验借鉴

费孝通先生将中国农村基层社会称为“乡土社会”，认为其特点是“富于地方性”，即“他们活动的范围有地域上的限制，在区域间接触少，生活隔离，各自保持着孤立的社会圈子”［7］。在这种相对封闭的社会中，家长制成为农村的基本管理形式，由此形成了宗族组织。宗族组织是农村社会特有的传统社会组织，承担了农村各项事务的组织管理职责。改革开放以来，虽然传统的宗族组织基本消失了，但是，广大农村地区仍然保存着“乡贤治村”的传统，传统宗族组织的治理智慧为社会组织的发展提供了经验借鉴。例如，广东云浮市的乡贤理事会将农村中德高望重的乡贤聚集在一起，既保留了宗族治理的传统，又建立了现代的民主议事制度，是传统与现代相结合的典范。

（四）相关法律法规为农村社会组织提供了法律保障

改革开放以来，国家为促进和规范社会组织的发展颁布了若干关于社会组织建设和运行的规章或条例，如《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等。为推动农村社会组织的发展，2003年国家民政部印发了《关于加强农村专业经济协会培育发展和登记管理工作的指导意见》，使农村社会组织的登记和管理更加规范。2015年下发的《中共中央国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》提出，要“大力发展行业协会，实现协会与联合社融合互补、协同发展”［8］，探索新型农村社会组织的构建模式。相关法律法规的颁布推动了农村社会组织的建设和发展，完善了农村社会组织的运行机制，使农村社会组织能够更好地为农村的发展服务。

三、新时代农村社会组织创新发展面临的困境

受城乡经济发展不平衡影响城市社会组织与农村社会组织的差距仍然较大，也由于受双重管理体制的影响以及有关农村社会组织管理的法律法规还有待完善，因此，农村社会组织在新时代的发展还面临诸多困境。

（一）农村社会组织可利用的资源缺乏

新时代，我国社会的主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。城乡发展的不平衡和农村发展的不充分，导致农村经济发展水平与城市经济发展水平相比仍有较大差距，农村的社会组织与城市的社会组织相比在社会资源的利用方面处于劣势。因此，农村社会组织可利用的资源较为缺乏，发展动力不足。农村社会组织发展资源的缺乏主要表现为物质资源和人才资源的缺乏。

第一，物质资源缺乏。清华大学NGO（Non-Governmental Organizations）研究所于2000年对1 508个民间组织的调查结果表明，有41.4%的民间组织表示现在面临的最大问题是缺乏资金［9］。通常情况下，社会组织的资金主要由政府拨款补贴、慈善捐赠以及提供服务的收入组成。在农村社会组织的建设和发展过程中，并非所有的社会组织都能获得政府的拨款补贴，因为政府的拨款补贴有一定限额，且程序复杂。同时，农村社会组织的活动范围较狭窄，社会影响力和知名度也不及一些行业协会和国家支持的社会组织，获取慈善捐赠的渠道也有限。此外，农村社会组织的服务对象是当地的村民，主要提供公益性的帮扶服务，获得的服务收入微乎其微。资金的缺乏使得农村社会组织的建设和发展面临许多困难，有些农村社会组织甚至没有稳定的办公场所。

第二，人才资源缺乏。人是社会组织开展活动，进行组织、策划和参与的重要个体，也是社会组织发展壮大的第一资源。农村社会组织要不断发展就必须与时俱进，大力吸收和培养人才，尤其是农村中的青壮年是农村发展的生力军，也是社会组织发展的重要力量。但是，改革开放以来农村社会阶层分化加快、人口持续外流，年轻人外出务工或者学习后大部分留在城市，很少有人愿意再回到农村。另外，农村社会组织的成员都是当地的村民，活动场所和活动对象都在农村。受经济发展水平的限制，常住村民的受教育水平较低，社会公共意识也不强，很多村民对社会组织既不了解，也不愿意加入其中，这就限制了农村社会组织的发展壮大。

（二）双重管理体制下农村社会组织缺乏活力

根据国家有关规定，社会组织接受登记机关与业务主管机关的双重管理。首先，从登记机关看。由于没有专门针对农村社会组织的法律，登记机关只能根据社会组织的相关规定和业务习惯对符合要求的社会组织进行登记。《社会团体登记管理条例》规定，地方性的社会团体的申请条件是必须要有50个以上的个人会员和3万元以上的活动资金。由于很多农村社会组织都是由当地的村民自发组织的，收取的会费很少，甚至有些是公益性的无会费组织，因此，组织的经费和会员大多达不到登记要求。这就导致部分农村社会组织被排除在官方系统之外，得不到相关的支持和帮助，逐渐失去了发展的动力。

其次，从主管单位看。农村社会组织的主管单位通常为乡镇政府，在双重管理体制下难免不会受到政府行政权力的影响。同时，在简政放权的背景下，政府需要社会力量参与社会治理，政府与社会组织的合作越来越广泛。在“强国家弱社会”的现实情况下，政府在与社会组织的合作中通常处于领导地位，社会组织处于被领导地位，受到的限制也越来越多。社会组织尤其是农村社会组织在基层政府的管理之下，其活动通常体现为政府意志，从而失去了自身活力。

（三）有关农村社会组织发展的法规不完善

法律法规是组织构建和活动开展最有效的法律规范和重要保障。目前，我国关于社会组织的法规主要有《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会信息公布办法》等。与农村社会组织相关的法律只有《中华人民共和国农民专业合作社法》，而没有专门的农村社会组织法。法律法规不完善对农村社会组织的建设和发展具有重要影响，一方面导致农村社会组织的合法权益得不到保障；另一方面造成农村社会组织的成立和开展活动的要求模糊，这就给某些非法组织提供了“钻空子”的机会和条件，它们打着为农民服务的旗号欺骗农民，从中牟取利益。

首先，法律法规不完善使得政府只能依靠行政手段对农村社会组织进行管理，这就可能会造成越权管理，不利于农村社会组织的自主化运行。同时，部分自发成立的农村社会组织没有经过合法登记，其成立和开展活动都缺乏法律保障，更不能获得国家的经费支持。其次，由于没有完善的法律法规进行规范管理，某些不法分子趁机在农村成立非法组织，开展非法活动，大肆敛财，如邪教组织等。由于农村是法治的薄弱环节，因此，某些黑恶势力和非法宗教组织也会从城市转入农村，开展非法活动。村民在不了解相关法律法规的情况下，很容易被这些涉黑势力和非法宗教组织误导，甚至被骗取钱财。

四、新时代农村社会组织创新发展的路径

要解决农村社会组织面临的发展困境、创新农村社会组织的发展模式，必须立足新时代，从农村发展的实际出发，加强人才培养，进行管理体制改革，完善相关的法律法规。

（一）鼓励村民参与，培养组织人才

在新时代发展农村社会组织应该充分发动社会力量，利用各种宣传手段提高村民对农村社会组织的关注度。尤其是近年来新媒体的广泛运用，微信、微博成为了村民生活不可缺少的一部分，要充分利用这些媒介宣传农村社会组织。同时，要推动政、企、社三方协作，鼓励村民参与其中，并充分利用本地和外来的人才资源，增强农村社会组织的生命力和创造力。

首先，抓住国家鼓励大学生去农村工作的机遇，将大学生村官和“第一书记”吸纳到农村社会组织当中，推动农村社会组织的发展。大学生村官和“第一书记”政治素质好、业务能力强、年轻有活力，既能为农村社会组织的发展出谋划策，又能推动农村社会组织在脱贫攻坚中发挥作用。2017年国务院扶贫开发领导小组发布了《关于广泛引导和动员社会组织参与脱贫攻坚的通知》，要求支持并规范社会组织参与脱贫工作。农村社会组织在扶贫工作中具有得天独厚的优势，能够在扶贫工作中发挥积极作用。其次，农村的“乡贤”通常是当地德高望重或是具有较高知识水平的人才，这些人在农村社会组织中能够发挥榜样示范作用，带动更多的群众参与其中。同时，这些“乡贤”对农村事务比较熟悉，更了解村民的需求，能够推动农村社会组织为村民提供切实的帮助。再次，大力培育农村中的精英人才。由于农村社会组织的发展需要一定的物质条件和经济基础，因此，要通过培育发展农业产业的精英人才，改善农村的创业环境和农业发展条件，带动外出打工人员回村创业或发展新型农业。这样，不仅能够推动农村经济的发展，而且能够为农业专业化合作组织的发展创造条件。

（二）实行政社分开，增强组织活力

党的十八大报告提出，要进行“政社分开”的现代社会组织体制改革。

首先，要坚持以党委领导和政府负责为前提，充分发挥党组织的领导核心作用。农村社会组织应该在基层党组织的领导和指导下开展活动，严格规范运行程序。其次，要实行“政社分开”，政府要简政放权，给予农村社会组织更大的发展空间和更多的人力、物力支持。尤其是在新时代“乡村振兴”战略背景下，要推动农村的社会组织振兴，逐渐将基层政府的公共服务职能让渡给社会组织，让农村社会组织成为新时代“乡村振兴”的助推器。最后，要建立健全社会监督机制。农村社会组织作为以服务公众为目的的组织应该完善机构设置，建立健全监督机制。在社会组织外部，要实行业务公开，发动群众监督，倒逼社会组织加强组织建设和发展；在组织内部，应设立监察小组，负责监督经费支出和活动安排，保证社会组织的可持续发展。

（三）完善法律法规，强化法治保障

新时代创新农村社会组织的发展模式，必须完善农村社会组织法，为农村社会组织的运作创造良好的法治环境。

首先，应该根据农村社会组织的性质和类型制定专门的农村社会组织法，对农村社会组织的性质、地位、权责进行统一规定。同时，对于农村社会组织成立的条件，包括启动资金和成员人数进行明确的规定，适当降低农村社会组织的登记门槛，把更多的农村社会组织纳入到统一的规范管理中来。其次，地方政府可以根据有关法律规定，结合本地农村社会组织发展的现状，制定符合本地实际情况的规章制度，因地制宜地进行社会组织管理。

综上所述，发展农村社会组织是新时代“乡村振兴”战略中“组织振兴”的必然要求，农村的各类社会组织对乡村的经济、文化、社会发展都起到了推动作用，促进了“乡村振兴”战略的有效实施。当前，由于国家的发展重心逐渐下移，从经济、政治、法律等方面对农村建设给予了大力支持和帮助，因此，农村社会组织具有更大的发展前途。而农村社会组织作为“乡村振兴”的重要主体之一，也必将在农村各方面的建设中发挥积极作用，推动“乡村振兴”目标早日实现。