农村土地征收补偿款分配纠纷若干法律问题的思考

郭文才

(集美大学 法学院,福建 厦门 361021)

1 农村土地征收的现状

目前，我国城市化和工业化的快速发展必然导致大量城镇基础建设和工业园区的快速扩张；同时，农村的人均占有资源率过低，导致农民种植农产品的成本高收益率却很低，农业人口外出务工又导致一部分土地闲置。因此，土地征收成为解决这两个问题的出路之一。一方面征收闲置土地满足了经济快速发展的需要；另一方面又为农村剩余劳动力提供了城镇就业机会，不仅提高了土地利用率，还提高了农民的整体收入，对于稳定农村社会有着积极的作用，但是在实践中仍存在不少问题。

1.1 滥用土地严重

某些地方片面追求经济发展和政绩指标，不加计划地滥用土地，造成大量优质土地资源变为商业用地和工业用地。《中华人民共和国土地管理法》规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法使用国有土地。”该规定实际扩大了征地目的，没有体现为公共利益征地的特定条件，导致实践中变为“公益性用地与非工业性用地并存”[1]。

1.2 征地补偿纠纷多

法律规定不明确，补偿关系主体的法律界定不清晰，补偿金归属的法律定义尚不明确，村民资格的认定无法可依，导致村民集体的补偿款分配纠纷大量发生。政府作为征收土地的主体，负有核发征收土地补偿款的义务，土地补偿款的受益主体是村集体经济组织，村集体又是法律上的自治组织，土地补偿款的分配往往依据村民拟定的分配方案进行，法律规定不明确，又缺乏政府的有效监督，很容易导致被征地农民的利益受损。

1.3 征地补偿标准低

土地补偿款、安置补助费的标准较低，且安置方式存在弊端。从《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村承包合同法》的规定来看，我国土地补偿采取适当补偿原则，即适当弥补被征收人经济上的实质损失，而未充分考虑其未来生活秩序的重建。《中华人民共和国物权法》虽然规定了依法足额补偿的原则，但实践中，补偿标准的确定仍由政府认定，并没有引入市场解决机制，农村征地补偿标准普遍较低，失地农民领取一次性现金补偿后，后续生活缺少稳定的收入来源和保障制度[2]。

1.4 责任制度不明确

土地征收法律责任制度不健全，纠纷处理制度不完善。责任制度不健全着重体现在以下几个方面：一是无正当理由妨碍征地方案实施；二是征收机关不履行合同约定的义务；三是征地补偿安置过程中，存在行政机关违法的现象；四是村民会议程序违法、补偿款分配不均，损害被征地人的合法权益。

本文主要关注在司法审判实践中征地补偿分配的难点问题。它涉及到诉讼主体的确定、基于土地承包关系产生的征地补偿款分配的类型以及集体成员与集体组织之间的经济利益纠纷特殊性等三个方面，从法律的视角对存在的问题进行分析，以期达到探索交流的目的。

2 案件受理范围与诉讼主体的法律确定

2.1 案件受理范围

目前，涉及农村征地补偿款分配纠纷的案件类型主要有两大类：一类是因承包地被征收而引发的承包地征收补偿费用分配纠纷，另一类是以农村集体组织成员的身份起诉要求与其他村民享有同等分配待遇的纠纷。前一类纠纷是村民与村民委员会或村民小组的土地承包合同关系所引发的争议，属于平等民事主体之间的争议，属民事诉讼受理范围，理论及实践均无争议，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款第(四)项也明确写明“人民法院应当依法受理承包地征收补偿费用分配纠纷”。后一类纠纷是农村集体土地被征收，作为集体组织的成员应获得相同的待遇，基于集体组织成员身份引发的争议，这类案件主要是围绕集体成员资格的认定问题展开，若认定有村民资格则与其他村民一样享有相应的待遇，否则不享有相应待遇。该类纠纷因涉及到村民资格的认定问题，是否享有待遇，首先要解决村民资格问题，因此，是否属于民事案件争议较大。从法理依据上考量，根据《中华人民共和国物权法》的相关规定，对于集体所有的土地，可以属于村农民集体所有，也可以分别属于村内两个以上的农民集体所有，还可以属于乡(镇)农民集体所有。因此，我国农村集体土地所有权为三级所有，即“村农民集体所有”、“村内两个以上农民集体所有” 和“乡(镇)农民集体所有”。如征收的土地属于村农民集体所有，征地补偿款按照法律规定应属该农民集体所有，是该集体所有成员的共有财产；如该农民集体决定分配补偿款，则应等额分配，即作为该集体中的每一个成员均享有同等权利。所以，因未享有村民同等待遇而与村集体组织发生纠纷的，应属农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，此类案件应作为民事案件予以受理。

2.2 诉讼主体的确定

村民因征地补偿款的分配主张享有同等待遇而与村集体经济组织发生纠纷的，应以主张权利受侵害的村民个人为原告。村民委员会是法律明确的具有法人资格的群众性自治组织， 2017年10月1日施行的《中华人民共和国民法总则》将农村集体经济组织法人规定为特别法人，可以从事为履行职能所需要的民事活动，因此，村民委员会具有诉讼主体的资格可以作为被告，但村民小组是否具有诉讼主体资格呢？根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条的规定，村民小组可以作为发包方。实际生活中，除了村委会管理的公共土地外，大部分集体土地是由村民小组管理的，属于村民小组的土地被征收，村民委员会将征地补偿款下拨给村民小组，由村民小组各自制定具体的分配方案。因此，村民小组具备法律上的诉讼主体资格，具有独立的财产，能够独立承担民事责任[3]。另一种意见认为，村民小组不具备法律上的诉讼主体资格，因村民小组仅是村民委员会下设的组织，没有独立的财产，没有住所，不能独立承担民事责任，不具备《中华人民共和国民事诉讼法》规定的其它组织的资格。我国《民法通则》只规定两类民事主体——自然人和法人，而《民事诉讼法》规定的民事诉讼主体除自然人和法人外，还有其他组织。应该说，我国《民法通则》与《民事诉讼法》有关主体的规定是不一致的，这种主张有一定的合理性。但《中华人民共和国民法总则》于2017年10月1日施行后，村民小组作为诉讼主体资格就具有了法律依据，因为在《民法总则》中明确规定了非法人组织的法律地位，即非法人组织虽然不具有法人资格，但是能够依法以自己的名义从事民事活动。可见，村民小组具备了诉讼主体的资格。

3 承包地征收补偿费用分配纠纷的类型

本文所称的承包地征收补偿费用分配纠纷，是指基于承包关系产生的发包人与承包人之间，转包人与承包人之间就承包地被征收所取得的补偿费用分配以及没有合同关系但占用土地引发的补偿费分配争议。具体类型有以下3种。

3.1 承包期内承包地被征收，地上附着物和青苗补偿费分配纠纷

(1)《中华人民共和国土地管理法》规定了土地承包经营期限为30年，在我国农村集体经济组织实行的是以家庭联产承包经营为基础，统分结合的经营模式。村民委员会和村民家庭户代表，按照法定程序对土地进行发包，期限30年并有地方人民政府发放的土地承包经营权证，村民依法取得土地承包经营权。如果在承包期内，家庭户承包的土地被依法征收，因家庭承包户是用益物权人，按承包地的面积取得地上物和青苗补偿费符合法律的规定，因土地归集体所有，土地补偿费及安置补助费应归集体所有。若发包人获得征地补偿款后，没有发放给家庭承包户，家庭承包户可以侵权为由，提起民事诉讼要求给付补偿款。家庭承包户获得补偿费后，该笔费用在法律性质上属于家庭共有财产，如何分配是家庭成员之间的法律关系。由于家庭承包户承包的土地面积是按户籍人口平均分配的，该笔补偿费用应按家庭成员人口平均分配；因家庭内部补偿款分配产生的纠纷，属于平等民事主体之间的纠纷，可以提起民事诉讼。

(2)若是村民经过诸如公开招投标的合法形式获得了集体土地承包经营权，发包人可以是村民委员会，也可以是村民小组，他们之间的法律关系就是基于土地承包产生的发包人与承包人之间的承包合同关系。在承包期内遇到土地被征收，地上附着物和青苗补偿费该如何分配呢？

首先，《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国物权法》对此均有所规定：征收集体所有的土地应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等。可见，地上附着物和青苗补偿费是两种不同性质的费用，前者主要是依附于土地上的一些固定物(如管理房、修建的沟渠、池塘、水电设施等)，后者是种植于土地上的农作物。如果承包合同对青苗款的归属有明确约定的则按合同约定处理，符合自治原则，这时约定应优于法定；如果合同没有约定，则按法律规定处理，即土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物和青苗补偿费归地上附着物及青苗所有者所有。

其次，对于地上附着物的补偿，如果有约定的则按约定处理；但由于承包期未满发生了征地的事实，则应当按不同的情况进行处理。如承包合同约定承包期满一切地上附着物无偿归发包方所有，则按合同未履行期限与合同约定承包期限的比例计算承包方应分得的补偿费；如承包合同未约定承包期满一切地上附着物的归属，则依法律规定谁投资谁受益。

再次，如土地未被征收，则发包人在期限届满后即可取得地上附着物的所有权，而征地补偿是对土地所有人因土地被征收而造成的投入损失和可得收益损失的补偿。

3.2 转包人与承包人之间就承包地被征收产生的补偿费用分配纠纷

在承包过程中，若出现承包人将承包的土地再次转包的情况，地上附着物和青苗补偿费如何分配，情况就更为复杂了。因为在这个承包关系中涉及到发包人、承包人(转包人)与次承包人之间的两个承包法律关系[4]。转承包人与次承包人的承包关系是建立在发包人与承包人基础之上的，他们之间的权利义务要受基础承包法律关系的约束。合同有约定的则按约定处理，具体适用上述的处理方法；没有约定则按法律规定处理。

综上，有关地上附着物的补偿费，应结合承包期限履行情况按一定比例在发包方与承包方之间进行分配。按合同未履行期限与合同约定的承包期限的比例计算承包方应分得的补偿费，既符合征地补偿的基本原则，也体现了民事活动的公平原则。

3.3 没有合同关系但实际占用土地被征收引发的补偿费分配纠纷

在农村，这种现象也比较普遍。农村集体有很多闲置地，或是由于位置偏远或是土地比较贫瘠或是承包到期无人承包等多种原因，导致土地长期闲置。如果有的村民在这些土地上开荒种植些农作物，一旦这些土地被划入征地范围、依法征收后，相应补偿费的归属就会成为一个现实的争议问题[5]。土地的实际使用人认为自己是土地的经营者，地上物与青苗补偿费应归其所有；村委会或村民小组则认为开荒者是长期非法占用集体土地并已获得了一定的利益，无权再获得相应的补偿。就此土地征收补偿产生的纠纷，在法律上应如何处理的确是需要分析解决的。本文认为，应在正确评价占用行为的合法性基础上，具体情况具体分析：

(1)土地实际占用人为了获得相应的补偿，恶意抢占抢用闲置地，且没有与村委会或村民小组签订承包合同，未得到村委会或村民小组的认可，非法占用且主观恶意明显，实际占用人请求取得青苗及地上附着物补偿不应获得支持。

(2)根据实际情况，实际占用人响应国家政策积极开垦荒地，出于善意占用土地，尽管村委会或村民小组与土地的实际占用人未签订承包合同，如村集体经济组织对实际使用人的占用行为予以认可或构成默认的，视为占用行为合法有效，应按事实有效的承包合同关系来处理。即实际使用人请求取得青苗及地上附着物补偿应予支持，但应当扣除相应的占用土地的承包费用。

(3)如征地前村集体经济组织已对实际使用人的占用行为提出异议的，比如明确口头或书面告知，则视为占用行为没有得到村集体经济组织的确认，占用行为不合法。实际使用人不能因非法占用行为而取得收益，占用人请求取得青苗及地上附着物的补偿不应获得支持。

4 集体成员征地补偿费用分配纠纷的特殊性

集体成员征地补偿费用分配纠纷，是指在征地补偿款的分配上，村民要求与其他成员同等待遇未果而与村集体经济组织发生的纠纷。村集体经济组织在分配征地补偿款时首先要制定一个分配原则，可以依据原有的村规民约进行分配。在分配方案中往往会明确征地的范围、亩数、获得的补偿金额，确定分配对象、分配的金额及发放补偿款的时间等基本内容。未被列入分配对象的村民就会向法院提起诉讼，主张和其他村民一样享有补偿款。村民希望借助司法寻求法律救济，因此，这类纠纷就会产生。法院审理这类纠纷的焦点问题集中在对村集体经济组织制定的分配方案合法性的审查上。诉讼村民若被法院确定了享有村民资格，便可以获得相应补偿款，反之则无权获得。由于村民的个体差异大，在村民资格认定上有着明显的特殊性，需要依据相关法律明确以下几个认知问题。

4.1 分配方案法律效力的认定

在个案审理过程中，法院对分配方案法律效力应进行审查，审查内容包括程序和实体两个方面。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，涉及征地补偿费的分配方案应经过村民会议讨论决定；《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷适用法律问题的解释》也有类似的规定，涉及土地补偿款及其他土地收益款的分配，村民委员会或村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序决定。村民会议制定的分配方案若程序上不符合《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，人民法院应以程序违法认定分配方案无效。即使分配方案程序合法，但从实体上看，分配方案的内容如果与法律相抵触，人民法院也可以认定该部分内容无效。实践中，分配方案就存在男女不平等的现象，如有的分配方案就明确规定本村出嫁女及其子女不享有分配补偿款资格，人民法院就可以其违背男女平等的原则认定该方案无效。

4.2 村民就无效分配方案提起诉讼的法律依据

从理论上说，村民对不合理的分配方案可以依法提起诉讼，《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条规定，村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。但问题是判决撤销了，可土地补偿款已按此分配方案进行了分配，该如何在法律上约束呢？这就涉及到分配方案无效或被撤销的法律后果了。

4.3 处理无效的分配方案是司法实践的难题

虽然法院否定了分配方案的效力，但村民集体经济组织已经按此方案分配了征地补偿款，只是个别村民没有获得才诉至法院主张权利。法院用司法权对自治权的内容作出了部分或全部的否定，但如何纠正不合法的分配方案，显然法院是不能代替村民会议拟定分配方案的，那样会有司法干预独立自治权的嫌疑，司法能做的也仅停留在否定的评判上，也就是从个案上作出不支持村集体经济组织支付征地补偿款的判决。但对无效后果的约束力很弱，毕竟司法权和自治权均是独立的权利，也折射了司法权和村民自治权的不协调性。

4.4 案件审理中的村民资格认定问题

在案件审理过程中，原告(主要是出嫁女及其子女)是否具有集体成员资格的问题是人民法院正确适用法律的关键所在。就村民资格的认定问题来说，目前在我国法律上是一个空白，没有相应的立法及司法解释作为依据。多数村民认为，从传统的观念及习俗看，适龄女如果出嫁的对象是外村的村民，她应是嫁入村的村民的媳妇，自然成为嫁入村的村民，所以，因婚姻事实的存在，出嫁女已不再是本村的村民，不应再享有本村的征地补偿款，而应在嫁入村享有村民待遇；如果出嫁的对象是城市居民，则村民的资格因婚姻关系自动丧失；因出嫁女的子女都是外姓，也不应认定为本村的村民。通常的观点就是如果出嫁女及其子女在本村享有分配征地补偿款，势必会减少其他村民的分配份额，表面上是利益分配的争议，实质上是法律公平精神如何体现的问题。从各地人民法院裁判的案例分析，应该在尊重村民自治的前提下，结合户籍和生活保障基础等因素综合考量作出判决，以平衡各方的利益诉求，既尊重村民的善良风俗习惯，也考虑到了法律的平等原则。具体表现为：

4.4.1 生活保障基础的考量。

村民资格一般是指村民与所在地集体经济组织有生产、生活联系，或虽暂时不在集体经济组织所在地生产、生活但其与集体经济组织有本源的联系。比如村民自出生后就没有离开生活的村庄，并且在村里有分到的承包地(责任田)，与村集体有较为固定的生产生活关系；有的村民虽然出生在村里，但出生前承包土地已经分配完毕，出生后则没有土地可供分配；出嫁女或外出务工人员的户籍仍留现在村里且与集体经济组织有本源的联系：他们都应该被认定为具有村民资格。

4.4.2 以户籍作为判断生活基础的标准。

出嫁女基于婚姻关系从农业户口嫁给非农业户口、或原农业户口娶非农业户口的，户口仍在该集体组织，虽然未在该集体组织生产、生活，但仍应该认定其具备本集体成员资格[6]。如果户口迁入城市，自其取得城市户口时起原有的集体成员资格丧失。如果户籍迁出后为领取土地补偿款或其他原因再迁回原籍的，是否具有村民资格呢？本文认为，因户籍迁出原籍的，其村民资格自迁出之日自然丧失，但又迁回原籍的因法律事实发生了变化，是否具备村民资格应由村民会议依法定程序确认。通常情况下，再次迁回原籍的不再具有村民资格。

4.4.3 已纳入城市保障体系者的资格认定。

若出嫁女因就业并纳入城镇企业职工社会保障体系，自其纳入城镇企业职工社会保障体系时起原有的集体成员资格丧失；若成为国家事业或公务员系统工作人员的，不论户籍是否迁出，均不具有村民资格。

4.4.4 出嫁女的子女是否具有村民资格的问题。

根据《中华人民共和国婚姻法》的规定，子女可以随父姓，也可以随母姓。若父母双方均具有本集体成员资格，出生子女的户口申报落在本集体所在地的，自其出生之日起具有本集体成员资格；若父母一方具有本集体成员资格并在本集体所在地生产、生活且依法将出生子女户口申报落在本集体所在地的，自出生之日起具有本集体成员资格，否则不具有村民资格。

5 结束语

征收集体所有的土地，应当依法足额补偿农民的损失。农民为城市建设让出了土地物权，获得相应的补偿也是合理合法的。补偿费分配纠纷的案件应当依法纳入人民法院的受理范围，保障被征地农民的合法权益，从源头上减少甚至杜绝因征地纠纷引起的群体性上访事件；人民法院对不同类型的分配案件进行审理时，既要尊重村民合法的自治权，同时自治权也要受国家法律的约束，接受司法权的监督，从而维护好农民个体与集体经济组织不同主体的利益诉求[7]。特别是对目前尚无法律依据的关于村民集体成员资格的认定问题应该审慎处理，作出符合公平、诚信及尊重风俗的基本原则的评判，维护司法权威，充分发挥司法为经济繁荣、社会秩序稳定的价值功能和导向作用。