我国网约车法律监管面临的困境及对策探讨

李涛，徐珮瑶

网约车是网络预约出租汽车的简称。网约车是一种新型的客运方式，理论界、实务界对其的概念定义、行业性质、监管路径等存在较大分歧。由于其涉及政府、企业、消费者等多方的利益分割，因此，需要采取切实有效的措施来平衡各方的利益。国务院办公厅于2016年7月26日发布了《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），交通部、工信部等7部委于2016年7月27日联合发布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），意味着对出租车和网约车进行法律规制。《暂行办法》第40条规定：“各地可根据本办法结合本地实际制定具体实施细则。”这为各地探索网约车发展和管理预留了空间。截至2018年11月，全国有213个城市制定了发展网约车的政策，有90余家网约车平台获批营运。在《暂行办法》基础上，各地制定的《实施细则》对平台、车辆、驾驶员3个方面的规定更加详细、要求更加严格。如北京市、上海市的《实施细则》规定，只有本地户籍、本地牌照的车辆才能申请网约车资质，并对车辆型号设定了严格的准入门槛和退出机制，引发了社会各界的广泛关注。

《暂行办法》将管理权下放给地方，其目的是让各地探索适合本地的管理办法，并在总结实践经验的基础上，逐步形成切合本地实际的网约车管理《实施细则》。然而，在《暂行办法》和各地的《实施细则》施行期间，出现了许多问题。本文尝试分析产生问题的原因，并提出解决问题的对策。

一、我国网约车法律监管现状分析

（一）将网约车纳入出租车管理范围

1.《暂行办法》的有关规定

《暂行办法》虽然未明确将网约车定性为出租车，但是，却将网约车经营服务定义为以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。同时，《暂行办法》第39条规定：“网约车行驶里程达到60万千米时强制报废。行驶里程未达到60万千米但使用年限达到8年时，退出网约车经营。”从定义和有关规定可知：

第一，《暂行办法》肯定了网约车的合法地位，表明了我国政府对于互联网等新生事物发展的支持态度。

第二，对网约车的服务定义落脚在“预约出租汽车服务的经营活动”上，虽未明确将其登记为“出租客运”，但却将其纳入出租汽车服务项下进行管理。尽管理论界和实务界都呼吁对网约车的监管采取独立于出租车的监管模式，但是，《暂行办法》仍采取了一种较为谨慎的处理方式。

第三，对网约车服务定义的前置限定词是“非巡游”，可见，《暂行办法》在定义中对传统出租车与网约车进行了区分，体现了网约车的特点，即互联网技术的运用与共享经济的优势。“使用符合条件的车辆和驾驶员”的规定也体现了《暂行办法》对网约车车辆和驾驶员提出的严格要求。

第四，关于网约车的报废标准，设定了行驶里程60万千米的上限，这与私家车报废的里程数相同；同时规定行驶里程未达60万千米但使用年限达到8年时，则应退出网约车经营，这与出租车的报废要求相同。尽管在形式上似乎对网约车的强制报废标准折中了私家车与出租车的规定，但是，实际操作中仍然执行了与出租车报废年限相同的标准。可见，《暂行办法》对车辆退出机制仍然采取的是出租车的监管模式。

2.《实施细则》的有关规定

部分地方对网约车定义产生争议的内容，主要通过两种方式进行限定：一是在《实施细则》中通过法条明确规定监管模式。例如，《北京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》（以下简称《北京市网约车实施细则》）第3条第2款规定：“通过网约车平台提供电召服务的巡游车，遵守巡游车管理的相关规定。”二是另行颁布新的指导意见。例如，上海市出台的《关于规范本市私人小客车合乘出行的实施意见》对合乘出行即拼车、顺风车进行了详细规定。从该规定看出，实践中已经出现了对私人小客车合乘即拼车、顺风车与网约车相区分的情况。另外，顺风车与网约车具有高度的相似性。我们认为，在未来网约车服务监管成熟之后可通过立法对合乘出行进行单独规定。

（二）确定了高品质、差异化的发展原则

《暂行办法》第3条规定：“坚持优先发展城市公共交通、适度发展出租汽车，按照高品质服务、差异化经营的原则，有序发展网约车。网约车运价实行市场调节价，城市人民政府认为有必要实行政府指导价的除外。”由此可见，《暂行办法》将城市公共交通作为城市交通的重点，而将出租车和网约车作为城市公共交通的补充。不过，在这个补充部分中，将出租车和网约车进行了差异化管理，要求网约车提供更高质量的服务。

有学者认为，《暂行办法》规定的“高品质、差异化”发展原则是将网约车作为传统出租车的补充［1］。我们认为，第一，在网约车发展的现阶段，传统出租车在公共交通中仍占有较大比重，不得不考虑传统出租车的利益诉求。第二，网约车在发展初期以为乘客提供高品质服务作为竞争优势，即“专车”服务，只是随着网约车的不断发展，因客户群体和需求的变化，网约车的服务品质也出现了变化。第三，由于传统出租车正在逐渐与网约车融合，如滴滴出行提供了从平台预约出租车的服务，因此，在融合期对网约车和传统出租车进行差异化经营管理是一种资源整合。例如，《北京市网约车实施细则》第3条作了更细化的规定：鼓励巡游出租汽车企业转型提供网约车服务，实现网约车与巡游车错位发展、差异化经营。

（三）对网约车平台公司进行了严格监管

目前，学界和实务界对网约车的特征取得了较为一致的看法，即以移动互联网为平台，采用线上线下模式将乘客、驾驶员连接到平台［2］。可见，平台是网约车营运的基础，因此，应加强对网约车平台的监管。

首先，网约车运营要采用互联网技术的实时定位功能。《暂行办法》第5条第1款（二）规定，网约车平台要具备线上线下服务能力、具备开展业务所需的信息处理能力，并将服务平台的数据接入出租车监管平台。

其次，网约车运营要采取基于移动支付的免输入支付功能。《暂行办法》第5条第1款（三）规定，使用电子支付的，应当与银行、非银行支付机构签订提供支付结算服务的协议。

再次，《暂行办法》第5条第1款（四）规定，网约车平台要有健全的经营管理制度、安全生产管理制度和服务质量保障制度；第1款（五）规定，网约车平台在服务所在地要有服务机构，并具备相应的服务能力。

各地的《实施细则》主要是对《暂行办法》进行了细化。例如，《北京市网约车实施细则》第7条第3款对服务机构及服务能力进行了详细规定；第4款对经营管理制度、安全生产管理制度和服务质量保障制度进行了具体规定，要求包括网络安全管理、驾驶员培训教育、考核奖惩、车辆检测维护、网约车服务评价和乘客投诉处理等内容。

1.要求平台公司承担承运人责任

《暂行办法》第16条将网约车平台公司性质认定为客运服务承运人，同时不再要求平台使用自有车辆。第17条要求网约车平台公司对服务车辆负有保证义务，保证线上提供的服务车辆与线下实际提供的服务车辆一致，并将车辆相关信息向服务所在地出租车主管部门报备。例如，《北京市网约车实施细则》第20条明确了网约车平台公司的承运人地位和经营范围，主要包括运输合同的约定履行义务和运输合同中的违约责任（包括人身及财产赔偿责任）；作为经营者的安全生产责任及驾驶员权益保护责任和其他遵守相关法律法规的责任。

2.要求平台公司为乘客提供相应的保险

在《暂行办法》出台前，对于网约车运营过程中发生的交通事故，保险公司以涉案车辆投保时为非营业性质车险、事发时网约车驾驶员从事网约车运输服务为由拒赔。而平台公司以其是信息提供中介为由也拒赔，这不利于对网约车驾驶员和消费者的权益保障。《暂行办法》第23条规定，网约车平台公司应当依法纳税，为乘客购买承运人责任险等相关保险，充分保障乘客的权益。

3.要求平台公司进行公平竞争

在《暂行办法》出台前，由于网约车具有趋利性特点，极易出现行业垄断，影响市场公平竞争。《暂行办法》第21条规定，网约车平台公司不得妨碍市场公平竞争，不得侵害乘客的合法权益和社会公共利益。尤其不得有为排挤竞争对手或者独占市场，以低于成本的价格运营扰乱正常的市场秩序，损害国家利益或者其他经营者的合法权益等不正当竞争行为。

4.要求与驾驶员签订多种形式的劳动合同或协议

在《暂行办法》出台前，驾驶员与网约车平台公司之间的法律关系存在争议［3］。“征求意见稿”要求驾驶员与网约车平台公司签订“劳动合同”，而《暂行办法》则改为“根据工作时长、服务频次等特点，与驾驶员签订多种形式的劳动合同或者协议”。首先，肯定了驾驶员与网约车平台公司之间的劳动合同关系；其次，“根据工作时长、服务频次等特点”“多种形式的劳动合同或者协议”表明并未强制要求签订劳动合同，这为兼职网约车驾驶员留了余地。

（四）建立了网约车车辆和驾驶员管理制度

首先，明确了网约车经营车辆的条件。《暂行办法》第12条规定：“拟从事网约车经营的车辆，应当符合以下条件：（一）7座及以下乘用车；（二）安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置、应急报警装置；（三）车辆技术性能符合运营安全相关标准要求。车辆的具体标准和营运要求，由相应的出租汽车行政主管部门，按照高品质服务、差异化经营的发展原则，结合本地实际情况确定。”

各地方的《实施细则》进行了细化。例如，《北京市网约车实施细则》第9条规定：“车辆所有人同意车辆使用性质登记为‘预约出租客运’。”这就使许多不愿将私家车登记为“预约出租客运”的车主被排除在网约车驾驶员之外。

其次，对网约车驾驶员提出了明确要求。《暂行办法》要求驾驶员具有3年以上的驾龄，并接受背景调查。例如，《北京市网约车实施细则》第8条对在本市申请网约车驾驶证的驾驶员，对其本地户籍、本市驾驶证、身体素质、违章记录等均提出了要求。

二、我国网约车法律监管面临的困境

（一）准入条件限制了网约车的发展空间

目前，受到《暂行办法》影响较大的是轻资产型的网约车平台公司。此类平台公司自有车辆较少，吸引的网约车车型鱼龙混杂，受《实施细则》要求的车辆准入条件的限制，达标车辆数量不多。《暂行办法》和《实施细则》对驾驶员亦规定了严格的条件，导致网约车驾驶员数量也严重短缺。以北京为例，由于取得北京的车辆牌照本来就很难，因此满足北京户籍和北京车辆牌照者就少之又少。网约车和驾驶员的双重减少限制了网约车的发展，打车难问题依然存在。

（二）限制驾驶员户籍违反行政许可法

地方的《实施细则》对网约车驾驶员户籍的限制存在违反上位法授权和一般性法律的问题。

1.违反行政许可法

北京、上海、广州等市的《实施细则》规定对网约车驾驶员进行准入审查是一种行政许可的做法，而对网约车驾驶员户籍的限制则是对外地人到本地从事生产经营和提供服务的限制，违反了《中华人民共和国行政许可法》第15条关于“不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场”的规定［4］。

2.违反了劳动法

对驾驶员户籍的限制违反了《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）的有关规定，使外地户籍人员受到了就业歧视。《劳动法》第12条规定，劳动者就业不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视。《中华人民共和国就业促进法》第3条也规定：“劳动者依法享有平等就业和自主择业的权利。劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰等不同而受歧视。”

（三）地方的限制措施容易导致寻租行为

《暂行办法》规定《网络预约出租车运输证》另有规定的，从其规定。可见，地方拥有一定的自由裁量权。尽管未明确限制网约车的数量，但是，地方的《实施细则》以户籍和牌照为准入条件，实际上进行了限制。根据政治学原理，上述限制易出现监管者的设租和寻租行为。原本网约车的共享经济特征便是减少交易成本，然而，设租与寻租行为使得“租”的那部分成本落入了监管者的口袋，最终会使网约车出现如出租车许可垄断一样的利益瓜分局面。

（四）实践中对监管制度的落实不到位

尽管《暂行办法》和各地的《实施细则》都要求网约车平台公司建立乘客投诉处理制度，设立服务监督机构，建立网络投诉受理平台和公布服务监督电话，但是，实际情况是投诉流程的畅通度及处理效率仍不令人满意。另外，由于监管不严格及执法查处的或然性，因此存在线上线下车辆不一致的情况。上述问题的存在使网约车乘客面临安全威胁。

三、破解网约车法律监管困境的对策

（一）完善网约车法律监管的法律法规

1.完善《暂行办法》和《实施细则》

针对《暂行办法》和各地的《实施细则》存在的问题，我们认为可采取以下措施进行完善：第一，未来无论是地方立法或者是行政执法均要以比例原则为指导，如有关户籍的规定与对安全的要求并不存在必然联系。第二，在《暂行办法》中可明确规定车辆准入类别等要求，限制地方的《实施细则》出现违法问题。第三，各地的《实施细则》降低准入要求，加强事中和事后监管。总之，通过完善《暂行办法》和《实施细则》，从而更好地加强对网约车市场的法律监管。

2.加强对网约车平台公司的法律监管

网约车平台公司是网约车经营服务的法定主体，加强对网约车平台公司的监管是重中之重。我们认为，可从两个方面加强对网约车平台公司的法律监管：首先，在《暂行办法》和《实施细则》中，进一步明确规定网约车平台公司经营服务的主体责任，对网约车驾驶员的管理监督责任，对网约车乘客的权利保障责任，主管部门要依法监督其认真履行这些责任。其次，借鉴美国的经验，加强政企合作，提升监管能力，树立“政府监管平台、平台约束车辆”的理念，构建高效的动态监管体系。

3.切实保障驾驶员和乘客的合法权益

首先，落实网约车平台公司和网约车驾驶员的安全责任。在《暂行办法》和《实施细则》中，明确规定网约车平台公司对网约车在经营服务中的安全负总责，驾驶员负主责。据此，双方签订安全责任书，把责任落到实处，确保乘客安全及有关权利。其次，建立安全保险制度。《暂行办法》和《实施细则》在现有规定的基础上，进一步明确规定网约车平台公司要给驾驶员和乘客购买驾乘险，一旦发生安全事故，先由保险公司理赔，不足部分由平台公司负责，切实保障驾驶员和乘客的合法权益。

（二）防止网约车“共享经济”特征弱化

在网约车发展之初，因其表现出的共享经济特征及优势为大众及资本市场所看好。然而，随着资本的不断介入，网约车经济呈现出了趋利的一面，“共享经济”概念面临被滥用的风险。

网约车作为“互联网+”交通的一种创新客运方式，主要有B2C和C2C模式，其发展弱化了共享经济的特征。共享经济的核心概念为使用不占有、不使用即浪费。随着各类网约车平台的发展，其推出的服务类型逐渐呈现多样化趋势。例如，滴滴出行网络平台的服务种类较多，因其轻社会成本、重资金成本而具有高收益的特征，引得社会资本纷纷涌入网约车市场，导致网约车的共享经济属性因市场的利益导向而逐渐淡化。因此，共享经济所具有的社会公益属性逐渐被资本的商业属性所掩盖，目前仅有顺风车仍保持较强的共享经济特征。

对此，政府应做好顶层设计，加强网约车市场调控，对网约车营运中的权利与义务、成本与风险进行统筹规划，协调网约车平台、网约车驾驶员、消费者群体以及出租车驾驶员之间的利益分割和矛盾冲突，借助资本的趋利性特征放大网约车的共享性，确保网约车健康发展。

（三）建立公平审查制度，克服地方保护

网约车属于交通运输行业中一种新型的客运方式，尽管具有“互联网”和“共享经济”的优势，但是，其本身也含有交通运输行业的负外部性。这种负外部性是市场所不能解决的，只能由政府通过加强监管或者限制网约车的发展来解决。

由于政府在制定法律法规中会存在多种目标，而公平审查制度能够在众多目标中优先保护市场竞争［5］。因此，我们认为在地方制定《实施细则》时可以引入公平审查制度，克服地方保护和避免行业垄断。

目前，北京市鼓励巡游车向网约车方向发展，如滴滴出行平台的一大优势就是可在网约车平台预约出租车，一方面滴滴需要出租车弥补其车辆和驾驶员的不足，另一方面出租车也需要借助滴滴平台进行转型。我们认为，在未来的发展中网约车与巡游车的联系将更加密切，拼车因其具有更强的共享经济特征，故将承担更多的社会责任。

（四）构建网约车行业自律组织

网约车作为一种新型业态有其特殊性，不宜在法律层面规定过严［6］。但网约车平台公司对乘客的人身安全和财产安全负有重要的责任。我们认为，在现有的法律规定下，有必要建立行业自律组织，完善从业标准和服务质量标准，制定网约车从业规则，构建安全信用体系，形成网约车发展的良好环境和氛围。同时，在网约车发展初期，政府要加强对网约车发展的引导，平衡各方利益，确保网约车可持续发展。