“民告官”制度诞生背后

现在，“民告官”已不是新鲜事。但30多年前，这项制度却引起广泛争议

“头上戴的是国徽，把它告上法庭，就是把中华人民共和国告上法庭，这怎么行？”30多年前，一场高层会议还在进行有关政府能不能当被告的讨论。而很快，一部《海上交通安全法》的出台，在法律制度层面拉开“民告官”的序幕。

改革开放四十年，中国发生翻天覆地的变化。而四十年来的立法，也同样经历了巨大变迁。2018年12月7日，曾见证并参与了改革开放四十年立法工作的杨景宇、胡康生、乔晓阳三位老人，向大家介绍了“民告官”制度背后的故事。

“把它告上法庭，就是把中华人民共和国告上法庭”

现在看来，“民告官”已不是什么新鲜事，但在几十年前，这项制度曾引起广泛争议。十届全国人大法律委员会主任委员杨景宇介绍了有关“民告官”的一场争论。

1983年3月2日，《海上交通安全法》草案提请审议。草案规定：当事人对主管机关给予的罚款、吊销职务证书的行政处罚不服的，可以向上一级主管机关申请复议。这一条没有规定当事人可以向法院起诉。在审议过程中，不少常委委员建议修改为当事人不服行政处罚的，可以向法院起诉。

3月4日，杨尚昆主持召开座谈会听取意见。参加座谈会的几位常委委员和法律专家一致的意见是，应当规定当事人有权向法院起诉。但交通部坚持认为，实施行政处罚的是中华人民共和国港监，它是代表国家行使职权的，不应成为被告。

次日上午，时任中共中央政治局委员、全国人大常委会副委员长的彭真召开会议，再次就这个问题进行商议。交通部仍然坚持草案规定。交通部部长当时认为，“港监履行职务，头上戴的是国徽，把它告上法庭，就是把中华人民共和国告上法庭，这怎么行”？

当时，彭真说：“海员、特别是当上大副、船长，要熬多年才能取得执业证书，你处罚错了，吊销他的执业证书，等于砸了人家的饭碗，还不许人家告到法院，讨个公道？”交通部仍然不服。交通部副部长说，他在海上跑了多年，当过大副、船长，美国、日本对这种行政处罚都是不能告到法院的。

会后，时任全国人大法工委负责人的王汉斌立即布置法工委研究室查美、日有关法律规定。法工委写了两份材料，证明那位副部长所说的不属实。材料很明确指出：无论美国，还是日本，当事人对海事当局作出的行政处罚不服的，都是有权向法院起诉的。

为了解决问题，王汉斌给时任国务院副总理万里写了报告，汇报全国人大常委会审议该草案的情况，并附上有关资料。这份报告先报习仲勋，他批了一个“好”字，然后批给万里。万里了解情况后把报告批给了交通部，至此，这场争论才算结束。

《海上交通安全法》最终于1983年9月2日通过，其中规定当事人对主管机关处罚不服的，可以向人民法院起诉，这在法律制度层面拉开了“民告官”的序幕。

“2000多名乡村干部提出辞职”

十二届全国人大法律委员会主任委员乔晓阳说：“当时要让交通部门当被告，那可翻天了，要几位委员长出来谈话，做交通部门领导的工作，还做不通，反映当时人们对‘民告官’很抵触、很不习惯。”

经过《海上交通安全法》有关行政诉讼的争论后，法治理念有进步。但真要制定专门的《行政诉讼法》却引发了又一场法治理念的大较量。据十一届全国人大法律委员会主任委员胡康生披露，当时，有的省委书记、省长认为这部法超前，政府工作本来就难干，要是还可以告我们，更不好干了。

最终，《行政诉讼法》于1989年4月通过，1990年10月1日起施行。但在正式施行前的1990年8月，有媒体报道，常德市2000多名乡村干部提出辞职。

“有的领导同志对此认为，《行政诉讼法》在目前中国的情况，应该晚发布或不发布。这个法公布后，农村的各项工作更不好办，对当前各项建设不利，自己搞乱自己。”胡康生说，事实胜于雄辩。从行诉法实施的当时和现在看，它对促进行政机关依法行政、保护公民权利，起了积极作用。在乔晓阳看来，在当时的历史条件下，宁可起点低一点，先把这个行政诉讼制度建立起来。

2014年，我国对《行政诉讼法》进行了较大修改，如把“具体行政行为”改为“行政行为”，删除了“具体”二字；受案范围从“行政机关”扩大到“规章授权的组织”，把原来列举的受理八个方面的事项增加到十二个方面，扩大到人身权、财产权之外的其他权利。

“谁也不清楚这个人为什么被关进来”

乔晓阳参与立法工作多年。在他看来，40年来我国的立法工作和改革开放是相伴而生、相伴而行的。

“那时候立法与改革的关系，往往是改革实践走在前面，立法任务更多是把实践中成熟的经验规定下来、肯定下来，巩固改革的成果，同时又为下一步改革留有余地。”即，先把制度建立起来再逐步向前推进。

胡康生参与起草了几部重要法律：《民法通则》《行政诉讼法》《物权法》《刑事诉讼法》《刑法》。这五部法律都是重头戏，都有不少故事。

1996年刑诉法是在1979年刑诉法上修订的。以“公安取消收容审查”为例，1979年刑诉法规定的侦查措施中没有收容审查，收容审查是行政措施，但实际中也用于刑事诉讼的侦查犯罪，“公安机关怀疑你犯罪，就可以收容审查，关进去以后再找证据。但有不少找不到证据的也不敢放人，结果无期限地限制人身自由。当初收审一年、两年是很普通的，个别还有十几年的”。

胡康生说：“当时有一个案例，收容所的警察都换了好几个了，有一个被收审的人还关在那里。因为关的时间太久，原来的人都调走了，结果谁也弄不清楚这个人为什么被关进来。谁也不敢放人，怕把真的坏人放跑了负责任。”

1996年修改《刑事诉讼法》，明确取消收容审查制度。“对实际工作中确实需要的侦查手段，法律上应当完善，使侦查工作更加方便有效，不仅有期限限制，检察机关还可以监督，这样就纳入了法制轨道。”

胡康生介绍，1979年刑诉法规定了免予起诉制度，修改刑诉法收集意见中普遍反映，免予起诉虽然没有起诉，但是检察机关给当事人定罪了，没有经过法院，没有人监督。而且有些案子本应起诉到法院，检察院免予起诉，就放了，轻纵了犯罪分子，实践中用得比较滥，也滋生了一些腐败。

“但检察机关坚持不能取消这项制度，一直到中央有关部门负责同志的高层协调会上，检察院的同志还是坚持保留这项制度。在协调会上大家充分分析这项制度存废的利弊，最后许多同志认为为了使诉讼制度更加完善，还是取消好。”胡康生说，法律已经规定了“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪”这条规定，就不能再不经法院由检察院定罪，“后来检察院的同志也接受了”。