系统论视域下职业教育技能供需匹配机制研究

关 晶

（上海师范大学 教育学院，上海 200234）

促进技能供需匹配是世界各国职业教育改革的普遍目标。[1]我国诸多职业教育政策文件也反复强调“需求导向”的职业教育改革原则，如《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19号）、《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》（教发〔2014〕6号）、《关于深化产教融合的若干意见》（国办发〔2017〕95号）等。今年发布的《国家职业教育改革实施方案》（国发〔2019〕4号）再次强调，职业教育应坚持“促进就业和适应产业发展需求”的导向，“服务建设现代化经济体系和实现更高质量更充分就业需要，对接科技发展趋势和市场需求”。这些理念和目标的提出正是基于我国劳动力技能供需不匹配的事实。清华大学、复旦大学与摩根大通集团2016 年联合发布的报告《中国劳动力市场技能缺口研究》发现，我国技能劳动者在数量总体不足的同时还存在劳动力技能的层次错配、类型错配、地区错配等一系列问题。[2]技能供需错配不仅会阻碍经济增长，还将影响社会民生稳定。本文从系统论的视域探讨技能供需匹配关系的重要环节，在参考国际技能供需匹配主要范式的基础上，为改进我国职业教育技能供需匹配机制提出策略建议。

一、理论框架：技能供需匹配的系统视域

（一）概念范畴

供给与需求是市场法则中的一对动力概念。[3]经济学将“供给”界定为某一特定时期内，生产者在各种可能的价格下愿意并且能够供应的该商品的数量；将“需求”界定为某一时期和一定市场上，消费者按照某一价格愿意并且能够购买的该商品的数量。[4]理论上，技能供需的标的物是技能，然而技能只能负载在具体的人身上，因此，实际上技能供需的客体是拥有技术技能的劳动者。用人单位通过雇佣劳动者，使用技能；同时，一些机构通过提供职业教育，为个体劳动者增加技能。在这组复杂的关系中，技术技能人才的数量和规格是匹配的重点。将经济学中的供给与需求概念引伸至职业教育领域，可以将“职业教育技能供给”界定为一定时期通过职业教育培养出的技术技能人才数量与规格的总和，即培养多少人以及培养什么样的人；“职业教育技能需求”可界定为一定时期各级各类用人单位愿意且能够吸纳的技术技能人才数量与规格的总和，即需要多少人以及需要什么样的人。

“匹配”一词的英文表达为“match”，可作名词和动词使用，具有“良好对接（combine well）”之意。[5]由此可将“职业教育技能供需匹配”界定为一定时期职业教育培养的技术技能人才在数量与规格方面与劳动力市场需求达成一致的状态或过程。与“技能匹配”相对的状态是“技能不匹配”，或称“技能错配（skill mismatch）”。按技能缺口的类型，技能错配分为两种：一是纵向（vertical）技能错配，即由于技能水平过高或过低而引起的技能不匹配；二是横向（horizontal）技能错配，即由劳动者拥有适合的技能水平但却与工作要求的技能不符而引起的技能不匹配。[6]虽然技能错配是各国劳动力市场及技能开发政策极力想避免的状况，但客观而言，由于技能的供应与需求是动态发展的，因此，持续完美的匹配是不可能达到的。匹配是相对的，而错配是绝对的，可以努力的是尽可能缩小技能供需缺口并缩短缺口时长。

机制是“一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式”。[7]传统的“机制”研究把机制理解为一种已知的既定状态，研究它能导致什么样的资源配置。本世纪经济研究领域兴起的“机制设计（Mechanism Design）”理论则把社会目标作为已知，将研究重心放在设计能使人们的自利行为与社会目标达成一致的机制。[8]基于对机制及机制设计的理解，职业教育技能供需匹配机制研究需要找出技能供需存在的“系统”，发现该系统内不同组成部分之间的相互作用过程与方式，并从机制设计的角度进一步优化系统组成的结构及相互作用方式。

（二）系统视域

从上述机制定义可以看出，机制是建立在“系统”之中的，系统论对分析职业教育技能供需匹配机制具有适用性。一般系统论把系统定义为“由两个以上可以相互区别的要素所构成，各要素之间存在着一定联系和相互作用，形成特定的整体结构并具有确定功能的有机整体”。[9]基于系统论观察职业教育技能供需匹配，需要找出职业教育技能供需匹配的系统边界、构成要素以及要素之间的相互联系。

基于理论分析，本研究认为，职业教育技能供需匹配机制涉及两个市场、四个主体和三组关系，如图1。职业教育技能供需涉及的并不是单一市场，而是两个相互嵌套的市场。一个是劳动力市场，它涉及技术技能人才的利用；另一个是教育准市场，它涉及技术技能人才的培养。这种双重嵌套市场加剧了技能市场供需关系的复杂性。在这个由双重市场组成的大体系中共有四个重要的参与主体：用人单位、（潜在）劳动者、职业教育提供者以及政府。直接的技能匹配发生在劳动力市场，我们可以把它称为职业教育技能供需匹配的“直接市场”。这一市场的需方是用人单位，供方是劳动者，交易标的物是劳动力，遵循一般市场经济的法则，价格机制在其中起核心作用。然而，技能并不是劳动者与生俱来的，技能的获得过程发生在教育准市场中，我们可以把这个教育准市场称为职业教育技能供需匹配的“间接市场”。在教育准市场中，潜在劳动者是需方，职业教育提供者是供方，交易标的物是职业教育机会。然而，职业教育并不是传统意义上的商品，它的属性是居于纯公共产品与私人产品之间的准公共产品。[10]职业教育非排他性、外部性和公益性的特征使得政府具有参与供给的合法性和必要性。因此，这个对职业教育准公共产品进行交易的市场也只能是“准市场”，政府对职业教育供需具有较强的干预性。

四个主体在职业教育技能供需匹配系统中共存在三组关系。一是信号释放关系，包括用人单位向（潜在）劳动者与职业教育提供者释放的技能需求信号，以及（潜在）劳动者向职业教育提供者释放的教育需求信号。需要注意的是，从技能需求信号向职业教育需求信号的转换是经过（潜在）劳动者加工的，受多重因素影响，教育需求信号常常并不能反映劳动力市场的真实需求。二是需求满足关系，主要由职业教育提供者满足（潜在）劳动者教育需求和劳动者满足用人单位技能需求两部分组成。需要注意的是，职业教育提供者并不能直接满足用人单位的技能需求，只能通过劳动者间接满足。而由于职业教育准市场的特点，就产生了第三组重要关系，即政府与职业教育提供者之间干预和响应的关系。由此可见，与职业教育提供者直接相关的其实是（潜在）劳动者和政府，而不是用人单位。换言之，职业教育提供者对（潜在）劳动者的教育需求信号以及政府的干预要求是最敏感的，用人单位需要并不是他们最关心的。这可以为职业院校办学与劳动力市场需求的脱节提供一定解释。以上三组关系说明，良好的技能供需匹配有赖于技能需求信号的准确释放、技能供给的有效反应以及政府的适度干预，它们也成为了优化技能供需匹配机制的关键点。

图1 职业教育技能供需匹配的系统视域

另外需要说明的是，虽然技能需求方总是用人单位，但职业教育供给方却未必总是职业学校，也可以是用人单位或者二者组合。历史上，职业教育技能供需关系经历了从“雇主自需自供、供需主体合一”到“企需校供、供需主体分离”，再到“校企联供、供需主体融合”的变迁。[11]今天也依然存在职业学校、现代学徒制和企业培训三种典型办学模式，它们分别代表着三种不同的技能供需关系。在职业学校办学模式中，职业教育提供者是职业学校，“企需校供”；在现代学徒制办学模式中，学校与企业联合提供职业教育，“校企联供”；在企业培训模式中，企业自己提供职业技能培训，“企需企供”。[12]置于图1中考察，这意味着用人单位和职业教育提供者的距离是可近可远，甚至可能完全重合。缩短用人单位与职业教育提供者之间的距离，增加劳动力市场与教育准市场之间的重合度，有助于降低技能错配的风险。

二、国际比较：预测干预范式与自我调适范式

针对职业教育技能供需匹配的关键点，国际上主要存在两种不同的职业教育技能供需匹配机制范式。

（一）侧重外部评估的预测干预范式

预测干预范式兴起于20 世纪60 年代，受到了人力资本理论的启发和支持。这一范式认为，技能的供需匹配需要在系统和制度层面有适当的组织机构和管理安排，其中的有效方法之一是在国家或区域层面建立可靠的技能供需监测系统。虽然这一模式受到不少学者的批评，比如福斯特指出，“大规模的长期人力预测是有危险的”“作为人力资源规划项目的依据，这种预测往往是很含糊的；关于经济增长的设想也值得怀疑”[13]，但直到如今，这一范式仍然被许多国际组织和国家所采用。这是因为许多国际组织和国家认为，以技能供需预测规划人力资本开发效果不好的原因，并不是技能监测本身错了，而是技能监测结果的使用方法存在问题，即根据技能监测结果进行技能供给的长期规划可靠性弱，但根据监测异常结果进行短期政策调节却是必要的。国际劳工组织（ILO）、欧洲职业培训开发中心（CEDEFOP）、欧洲培训基金（ETF）等国际组织坚称，“综合的劳动力市场信息系统是任何教育与就业战略的支柱（backbone）”。[14]

在实施策略上，该范式注重技能供需预测和评估工具的开发，国际组织在这方面做出了卓有成效的贡献。比如，世界经合组织（OECD）、世界银行（WB）、欧洲培训基金（ETF）、国际劳工组织（ILO）与联合国教科文组织（UNESCO）联合建立了世界就业技能指标数据库（World Indicators of Skills for Employment，简称WISE），提供214 个国家自1990 年以来的技能发展统计数据，包括背景因素、技能获得、技能要求、技能匹配和经济社会成效五个维度56 个具体指标，对数据进行了统一化处理，从国际比较的角度评估各国技能发展的表现和挑战。[15]欧盟开发了“欧洲工作监视器（European Jobs Monitor）”，对所有28个欧盟成员国的劳动力市场信息进行全面监测，从而提供欧洲就业结构变化趋势的分析。[16]世界银行（World Bank）针对中低收入国家开展“STEP 项目(Skills Towards Employability and Productivity)”，从认知、社会-情感、工作三大技能类别对居民和企业开展供需调查，为技能政策制定提出建议。[17]国际劳工组织（ILO）开发了面向具体行业包括六大步骤的技能评估工具“STED（Skills for Trade and Economic Diversification）”，从全球竞争角度为各国制定相应行业技能发展政策提供参考依据。[18]

在国家层面，侧重预测评估的干预范式在许多国家也有不同程度的应用。比如，瑞士自1997年就建立了“学徒制晴雨表（Lehrstellenbarometer）”，通过对企业和年轻人的调查监测学徒岗位供需情况，每年公布两次（4 月及8 月），基于数据调整技能政策，2018 年该系统升级为监测范围更大的“接缝晴雨表（Nahtstellenbarometer）”。[19]挪威政府建立了MODAG 宏观经济预测模型和MOSART 微观人口预测模型来预估劳动力市场的供需，为产业与技能政策提供参考。[20]法国要求拥有300 名以上雇员的大公司至少每三年提交一次技能需求分析报告，分析企业现有技能状况，并预测企业长期的技能需求。[21]概言之，专门机构、专业调查和专项数据是国际技能供需监测的基本经验。

（二）侧重内部动力的自我调适范式

自我调适范式对宏观层面的理性决策持怀疑态度，认为中微观层面技能供需的自我调节机制更为可靠。这种范式强调技能供需匹配的内部动力，具体又可以分为自由主义（Liberalism）和社团主义（Corporatism）两种典型模式，前者的内部动力来自利益竞争，后者的内部动力来自利益共赢。但值得关注的是，无论是侧重外部评估的预测干预范式还是侧重内部动力的自我调适范式，都遵循着“需求带动供给、供给满足需求”的基本原则。

自由主义模式以盎格鲁-撒克逊国家为代表，如英国、美国、澳大利亚等。这种模式基于古典政治经济学的信条，拒绝国家对自治人的干预，主张基于劳动力、资本和教育功能子系统之间的市场关系，以竞争机制实现技能供需匹配。[22]其中，技能供需数量主要受劳动力价格机制约束，技能供需规格的匹配主要以职业资格证书制度为桥梁。理论上，一个完美的技能市场将在短期和长期实现技能供需相对均衡，从而不断鼓励劳动者对自己进行技能投资，鼓励雇主和劳动力市场为劳动者的技能投资提供足够但不过度的工资和职业激励，还将鼓励雇主为提高劳动生产率直接投资技能。[23]但现实中，信息不对称、不完全信息以及技能外部性等因素往往会造成“市场失灵”[24]，制约自由主义模式的有效性。因此，此类国家近年来也普遍采取加强职业指导、建立资格框架、补助技能投资等政府干预措施，提升技能投资的积极性与有效性。

社团主义模式以莱茵国家为代表，如德国、瑞士、丹麦等。与自由主义模式中的主体独立性以及主体间的直接交易关系不同，社团主义模式是建立在多主体的共同行动上的，它代表了政府管理与市场管理之间的微妙妥协。[25]这些国家普遍开展以企业培训与学校教育紧密结合为特征的现代学徒制，技术技能人才的培养与就业过程被整合在一起。基于合作的利益共赢是这种模式的动力基础。一方面，企业与劳动者的利益捆绑在了一起，企业将劳动者培养视为获得人力资源的绝佳途径，获得优质职业教育与就业机会也符合劳动者的个人利益；另一方面，雇主、工会和政府紧密地合作，使得劳动力市场相关者同时具有决策者和参与者的“双重身份”，促进了管理体制的高效运行。[26]这一模式在中微观层面实现了技能供需的“实时”匹配，即个体由雇主根据现实的用人需求同时被“拉入”劳动力市场和职业教育准市场，从而实现供需平衡。

三、发展策略：从“供给驱动”转向“需求驱动”

我国职业教育体系长期以来由“供给驱动”。职业院校是办学主体，在政府行政指令框架内实施办学，对用人单位的技能需求缺乏敏感度，由此产生的技能错配常常引起用人单位和毕业学生的不满。而从理论分析可知，需求才是技能匹配过程的起点，国际经验也表明“需求驱动”的重要性。因此，我国职业教育技能供需匹配机制必须从“供给驱动”转向“需求驱动”，着重提升需求信号的准确性、技能供给的有效性、供需匹配的灵活性以及供需主体的共生性。

（一）完善信号体系，提升技能需求信号释放的准确性

职业教育技能供需匹配机制从“供给驱动”转向“需求驱动”，首先必须提高技能需求信号释放的准确性。技能需求包括数量和质量两个维度，相应地，技能需求信号也包括数量信号与质量（规格）信号两部分。在总体数量及数量的结构性分布信号上，可借鉴国际技能监测的经验。近年来，我国陆续开展了就业数据统计、职业院校状态数据收集、职业教育年报等工作，但技能供需监测水平总体仍较低，表现为数据量有限，需求监测与供给监测不对接，数据分析技术薄弱，数据未能充分服务决策。借鉴国际经验，我国可通过委托或组建智库方式建设技能供需监测专门数据库，开发科学有效的指标体系和分析框架，提升数据收集与分析质量，明确数据库的政策咨询与办学指导功能，建立稳定的监测结果发布机制。同时，还应加强面向中小学及社会群体的职业指导，使他们充分了解劳动力市场信息，做出理性的技能投资决策。

在技能质量（规格）需求信号释放上，应继续强化和优化“雇主主导”的职业类证书制度（如职业资格证书、职业技能等级证书等）。职业类证书制度通过以下两个相互联系的信号释放过程实现技能供需匹配：一是个体通过证书要求获得特定职业岗位的技能规格需求信号，做出教育选择；二是用人单位通过求职者所拥有的证书确定求职者与岗位的匹配程度，做出录用选择。而这一匹配机制能否有效的关键在于职业类证书是否真实准确地反映了雇主群体的技能规格需求。由“雇主主导”开发职业类证书是解决技能规格需求信号准确性的理想方式，也是发达国家普遍采取的模式。在我国，企业对职业类证书开发过程的参与还较为有限，参与方式也较为间接，这就导致证书常常无法真实准确地反映技能规格需求，遭到劳动力市场以及受教育者的抛弃。要改变这一现状，就必须强化企业界对职业类证书开发的主导权，比如明确规定职业类证书开发的企业代表比例要求，或直接授权企业团体（而非代理机构）开发证书。

（二）改进评价激励，改善技能供给反应的有效性

技能供给端向技能需求端的有效反馈建立在供给方对需求方依赖性的基础上，供给方越依赖于需求方，越会积极主动地满足其相应需求。虽然随着社会发展，劳动者的就业选择受多重因素影响，但总体上薪资待遇仍然起核心作用，影响着个体劳动者是否做出相应的技能投资决定，即个体在多大程度上将用人单位的技能需要转换为自己的教育需求。当前我国职业技术技能人才存在较大缺口，原因之一就是技术技能人才的薪资待遇较低，从而阻碍了个体选择相应的职业教育。对此，应在劳动力要素市场化的基础上，加强社会宣传和舆论引导，提升社会对技术技能人才价值的整体认同。而相较于劳动者对用人单位技能需求的反馈机制，我国职业院校办学对技能需求的反馈机制更为薄弱。问题的核心在于当前职业院校的发展过于依赖政府评价与改革专项拨款，这使得职业院校在办学中对政府的关注度大大超过对真实技能需求方的关注，技能反应不敏感。有必要基于“用户选择（user’s choice）”的原则，改革我国职业院校办学评价与激励机制。在评价机制上，不仅应进一步推进包括用人单位、学生在内的多元主体评价，更应该加大与学生职业发展及区域技能需求满足相关的评价内容占比，突出办学的绩效结果，同时，将绩效结果与政府经费拨款挂钩，从而推动职业院校主动服务技能需求方。另外，还可以在非全日制的技能培训领域尝试“培训券”和个人学习帐户的做法，即由劳动者根据技能需求选择职业培训服务，由政府买单。这将有利于激励劳动者进行技能投资，并激励培训机构提升办学质量。

（三）关注通用技能，增强供给满足需求的灵活性

技能需求信号的准确释放与技能供给的有效反馈，能够在稳定的经济和社会发展环境下，较好地实现技能供需的结构性匹配。然而，从技能需求产生到将信号传达给职业教育提供者，再到培养技术技能人才，再到最终满足劳动力市场需求，整个周期较为漫长。同时，由于产业与技术调整，存量劳动力也面临着技能更新与工作转换的问题。许多研究表明，虽然专业性强的职业教育有利于个人实现就业并快速适应对口的工作岗位，但灵活性不足会削弱劳动力职业流动的可能性。[27]联合国教科文组织指出，当今工作世界日新月异，职业教育应“确保个人具有更强的适应能力，能够最有效地掌握和应用职业适应能力”，尤其是交流、数字素养、解决问题、团队合作、创业等技能。[28]欧盟委员会也认为，只重视职业技能培养的职业教育所培养的学生已不能很好地适应社会的发展，技能培养应该横向基础技能与职业技能双管齐下。[29]因此，可以将通用技能的培养视为职业技能供需匹配的润滑剂，它有助于减少因技术升级或产业变革产生的过渡性的技能错配。不过需要指出的是，通用技能培养并不等同于脱离工作情境的学术性知识教学，在这方面，德国职业教育的学习领域课程改革的经验非常值得借鉴。学习领域课程改革强调培养学生的综合职业行动能力，具体包括专业能力、人格能力和社会能力三个维度，让学生在典型工作情境中获得自主学习和问题解决的能力。我国职业院校在优化普通文化课程的同时，更应该关注这种植根于实践的通用技能的培养。

（四）强化产教融合，增强技能供需主体的共生性

在技术与产业飞速发展的今天，技能供给较长的周期性使技能供给落后于需求往往成为一种常态。[30]除了以通用技能培养增加技能供需匹配的灵活性外，拉近技能需求端与供给端的距离也是一种解决思路。当技能需方与技能供方是同一主体时，技能需求端与供给端的距离是最近的，这种情况就是企业内培训模式。它曾是日本职业教育与培训的典型模式。在这一模式中，职业技能供给对需求的反应迅速而准确，但是，限制性的劳动力流动（如终身雇佣制）是这一模式得以推行的重要前提。然而在生产与贸易全球化的今天，劳动力市场流动性的加大已然是难以抵挡的历史趋势，这种模式的生存空间在不断压缩。而在单纯的职业学校办学模式中，技能供给与技能需求又呈现出完全分割状态，技能供需错配风险高。因此，现实策略是技能供需两端相互靠近，以产教融合的方式构建技能供需主体和谐共生的技能生态系统。莱茵国家社团主义的技能供需模式便是这一策略的典型案例。我国当前的许多职业教育改革也正朝着这一方面努力，如职业教育集团、现代学徒制、产教融合型企业等。产教融合已经成为了我国职业教育发展的指导思想。但必须注意到，产教融合不只涉及教育制度，还涉及经济制度和产业制度[31]，它是“教育链、人才链与产业链、创新链”的有机衔接。[32]当下，推进我国职业教育产教融合尤其应该从经济和产业制度着力，通过多样化的激励措施和组织平台建设，为企业界主动参与职业教育办学提供顺畅通道和良好环境。