“重税控烟”的负面影响及其启示

□蒋 淼

[内容提要]税收和价格作为公认的最有效的控烟措施，在世界范围内被广泛使用，但盲目的以“重税控烟”也会引发严重的社会问题。我国的烟草税经过几次重大调整，税制结构和税负水平都趋于合理，此时，若贸然提高烟草税，必然会增加企业税收负担，影响卷烟工业的发展，也会损害吸烟者的权益，有违税收公平原则，还可能会滋生腐败甚至引发犯罪。因此，我国在设计烟草税时，要在落实税收法定原则的同时，正视上述负面影响，综合考量多种因素，力求法律效果与社会效果的统一。

一、问题的提出

烟草在世界范围内被广泛消费，而现代的医学研究表明：烟草中存在数百种有害物质，会造成疾病、残疾和死亡，因而控烟也就成为了世界各国的共同任务。我国是烟草消费大国，有超过3亿的吸烟人群，约为世界烟民总数的1/3，每年消费卷烟制品超过5000万箱，接近全球总量的1/2，这一系列数据显示控烟在我国更具有紧迫性。在诸多的控烟措施中，世界卫生组织认为价格和税收是最有效的控烟方法，因此自2006年《烟草控制框架公约》对我国生效至今，我国烟草制品持续提税，但烟草消费仍旧居高不下，在此背景下有学者提出，中国控烟的下一站仍然是提税。但提税是否真有必要？重税能否有效控烟？又会带来哪些负面影响？这些都是我国烟草税调整需要正视的问题。

二、我国烟草税的历史沿革

我国烟草课税历史悠久，最早可以追溯至明朝末年，此后经过历代调整，直到1994年分税制改革以后，我国才建立起比较完备的现代烟草税收体制。根据学界通说认为，烟草税有广义和狭义之分，广义上的烟草税是指对烟草生产和流通环节征收的所有税，包括烟叶税、消费税、增值税、进口关税、城市维护建设税及教育税附加等；而狭义的烟草税则特指对烟草产品征收的消费税。[1]一般来说，“重税控烟”指的是对卷烟消费税的调整，即狭义的烟草税，并不涉及其他税种。以我国为例，过去三年，中国烟草每年税利总额都突破万亿，这其中卷烟消费税更是起到了决定性的作用，而且消费税

属于对特定产品征收并且最终都转嫁给消费者，所以通常认为只有对卷烟消费税的调整才能起到“寓禁于征”的效果。因此，本文的研究对象主要为卷烟消费税，即本文所称的烟草税。

(一)我国烟草税的几次重要调整

1994年，为了适应社会主义市场经济的发展要求，我国实行分税制改革，这是我国财政体制的一次重大调整，为此后中国历次财税体制改革奠定了基础。此次改革废除了原有的产品税这一税种，对卷烟产品改征增值税和消费税，并对税率和税收分享比例做出调整。规定增值税为中央与地方共享税，税率为17%，其中75%为中央税，25%为地方税；消费税为中央税，其中进口卷烟和一类卷烟的消费税率是45%，雪茄烟及二类以下卷烟消费税率为40%。同时为了缓解地方财政的压力，保证地方的既得财力，此次改革还规定了税收返还的具体措施，即以1993年为基期年，以1993年中央政府从地方政府净上划的税收数额为返还基数，此后逐年递增，全国增值税与消费税总额每增长1%，中央财政对地方税收返还数额将增加0.3%。[2]

1998年，为了解决低档烟生产供不应求的局面，国务院对卷烟消费税做出调整，将卷烟消费税的差别税率由两档调为三档。其中将一类卷烟45%的消费税率上调了5%；二类和三类卷烟维持原有的40%税率不变；四类和五类卷烟的消费税率则在40%的基础上下降了15%。[2]国务院拟通过高档卷烟提税，低档卷烟降税的方式来促进低档卷烟的生产，此举虽然使得一些中小规模的卷烟厂得到喘息的机会，但明显不利于后来烟草行业产业结构的升级。[3]

2001年，国务院再次对卷烟消费税做出调整，首次采取了复合计税的方式。将卷烟消费税由原先从价征收改为从价与从量相结合的征税方式，并将过去以出厂价计税改为按政府核定的调拨价计税。在征收的顺序上，首先对每箱卷烟定额征收150元每箱的从量税，同时对调拨价大于等于50元每条的卷烟征收45%的从价税，对小于50元每条的卷烟征收30%的从价税。

2009年，国务院为了进一步完善烟草税制结构，对卷烟消费税再次做出调整。首先将调拨价格基数由50元每条升至70元每条；其次在从量税150元每箱不变的前提下，对调拨价大于等于70元每条的卷烟征收56%的从价税，税率上调11%，对小于70元每条的卷烟征收36%的从价税，税率上调6%；最后除了上调政府调拨价并提高生产环节的税率之外，本次改革还在批发环节加征5%的从价税，从而实现了对生产和批发环节的双重征税。

2015年，我国烟草消费税又一次做出调整，此次改革主要是提高了批发环节的从价税并加征了从量税。具体来说，在生产环节征收150元每箱的从量税，同时对调拨价大于等于70元每条的卷烟征收56%的从价税，对小于70元每条的卷烟征收36%的从价税；在批发环节加征250元每箱的从量税，同时不分价格等级的对所有卷烟征收11%的从价税。

(二)我国烟草税负的真实状况

经过几次重大调整，我国卷烟消费税形成了从价又从量且实行差别税率的混合消费税制。就税制结构来说，无疑是世界上最为复杂的，但相比于税制结构，税负水平才能真正体现一个国家控烟的决心。相比世界上其他国家，我国烟草税负究竟处于什么水平，又是否有必要提高呢？

由于世界各国税制结构不尽相同，国际上又缺乏统一的测算标准，所以在衡量一个国家烟草税负整体水平的标准上仍存有争议。综合来看，主要有综合税率和消费税率这两种标准。

从消费税率的角度来看，有学者选取了2015年度一至五类烟中最畅销品牌，基于世界卫生组织TaXSiM中国模型分析了卷烟消费税调整后卷烟的零售价格、零售价中含有的消费税以及消费税占零售价格的比重(卷烟消费税率)得出，2015年提税之后每包烟零售价格平均增长近9%，卷烟消费税增长约19%，卷烟消费税率总体提升约4%，为56%。这其中税率最高的是二类烟，为62%，税率最低的是三类烟，为50%，均与世界卫生组织提倡的75%的标准存在较大差距。另有学者通过比较不同国家和地区的卷烟消费税率得出，欧洲、北美等国家的卷烟消费税率相对较高，大多处在60%-70%之间，而非洲、南美、东亚等国家的卷烟消费税率则相对较低，一般处在35%-45%之间，目前我国的卷烟消费税约为56%，与欧美等重税国家仍有一定的差距。这是学者提议“重税控烟”的主要理由，也是目前学界的主流观点。

国内还有一部分学者认为，烟草制品的综合税率更能体现烟草税负的整体水平。所谓综合税率，是指将烟草制品生产流通等各环节的所有税收，包括增值税、消费税、烟叶税、城市维护建设税及教育费附加等综合相加后除以平均零售价格。就综合税率而言，世界平均水平约为58%，其中发达国家的税率为66%，发展中国家的税率为53%，经济贫穷国家的税率为50%。[4]另外据相关资料显示，在51个高收入国家中，综合税率超过50%的有36个，在107个中等收入国家和37个低收入国家中，综合税率超过50%的仅有55个，大多数中等收入国家的卷烟综合税率都低于50%。再从几个烟草消费大国来看，美国、印度、俄罗斯的卷烟的综合税率都在40%-43%之间，中国在经过提税之后卷烟综合税率接近60%，已经远远超过这几个国家，甚至在世界范围内都处在较高的水平。[2]

如前文所述，由于我国烟草税的调整通常只涉及卷烟消费税，所以我们暂且不论何种测算标准更能体现烟草税负的整体水平，仅就卷烟消费税而言，通过上述数据的对比和分析可以发现，我国的卷烟消费税率和重税国家相比仍存有差距，这是不争的事实，但从世界范围内来看，税负水平已经不低且运行状况良好。所以笔者认为继续增税，以“重税控烟”实属不必，而且可能带来不必要的负面影响。

三、“重税控烟”的负面影响

(一)加重企业税负并产生连带效应

我国烟草实行专卖制度，由中国烟草总公司及其分布在各地的子公司在全国范围内实行垄断经营，多年来一直是国家财政的重要贡献者，当然也能为地方政府在税收、就业等方面创造优势，甚至可能是某些地方政府的支柱型产业。[5]因此，贸然提高烟草税，以目前的计税方式，烟草企业的税收负担必然大幅增加，税负加重就会引起烟草价格上涨，从而使烟草的产量和销量大幅下降，最终将导致工人下岗和税收流失等严重的社会问题。有学者从经济学角度对此进行分析得出，在相同的消费价格弹性下，卷烟消费税率越高，卷烟企业的税负越重，工人下岗人数也越多，对烟草种植的影响也越大，此时政府财政净增收入的上升趋势逐渐放缓。可以看出，卷烟消费税率提高的越多，其产生的连带效应也越严重。

此种负面影响在国际上也早有先例。印度和中国一样也是烟草消费大国，烟草控制问题同样困扰着印度政府，所以印度政府长期以来对烟草企业实行重税政策。据统计，印度政府对烟草提税之后，2001年其国内普通卷烟的销量比上年度下降了20%，普通卷烟的税收也相应的减少10%；非过滤嘴卷烟销量在减少20%的同时，其税收更是相应的下降了11%。此外，由于印度国内对大量的非卷烟制品实行免税政策，因此众多的卷烟消费者都转向吸食免税的手工烟草，其带来的直接后果就是烟草税的操作空间很小，不仅控烟的效果甚微，而且造成了大量的税收流失。[6]

(二)损害吸烟者权益并加重社会医疗成本

既然吸烟有害健康，那么提高烟草税就会使卷烟的价格上涨，促使吸烟者减少对卷烟的需求，这样既保证吸烟者的健康，又节约了生活开支，一举两得。[4]此种逻辑只能说是一种理论上的推理，或者说是一种美好愿景，与现实情况相悖。有关数据显示，我国烟民愈3亿人，总数位居世界第一且日趋年轻化，卷烟的消费数量也在逐年增加，仅2017年卷烟全国销量就达到4737.8万箱，也就是说近年来我国烟草提税措施其实并没能有效的控制吸烟人群的数量，笔者认为主要有两方面的原因：第一，吸烟者大多受家庭或生活环境的影响而染上烟瘾，他们身边一定会有烟龄很长的人，可身体却依然健康如初，以至于他们认为“吸烟有害健康”只是一句宣传口号，自己身边没有发生的事，可信度当然会降低；第二，现在年轻人的生活压力太大，他们渴求一种释放压力的方法，而卷烟中的尼古丁等物质恰好能使神经舒缓，所以烟民数量增加并且日趋年轻化也就不足为奇了。此时，若单纯的以“重税控烟”的手段，可能会使部分吸烟者权益受损，进而加重社会医疗成本。

首先，现代税收国家一直将税收公平原则作为税收政策制定的重要标准。税收公平原则要求税收负担在国民之间公平合理的分配，纳税能力强者多纳税，纳税能力弱者少纳税，无纳税能力者不纳税。具体到烟草税，在假定吸烟者消费烟草数量大致相同的情况下，提高烟草税其实对高收入人群的影响并不大，相比之下，却在无形之中增加了中低收入吸烟者的费用支出比例，有违税收公平原则。

其次，应当承认提高烟草税必然会达到减少吸烟人群数量的目的，但是前提是这些人有着很强的毅力。因此，出于吸烟的生理需求，绝大部分吸烟者不会选择戒烟，他们只能在既有的收入约束下选择廉价烟和劣质烟，或者压缩其他方面的生活开支以满足自己对烟草的需求，长此以往，必然会加重对身体的伤害。如果这种状况得不到改善，就要增加医疗支出，不仅了增加自己的经济负担，也加重了社会的医疗成本。

(三)滋生腐败并引发犯罪

党的十八大以来，我国查处了一大批贪污腐败案件，其中多少都与名贵烟酒有关，无数事例表明名贵烟酒已经成为刺激腐败滋生的重要原因。众所周知，利用名贵烟酒谋取私利已经成为一种潜规则，那些购买名贵香烟的人大多不是用于自己消费，而是成为向身居要职的官员行贿以谋取私利的筹码，以至于名贵烟酒基本上与“生活奢靡”、“贪污腐败”相提并论，并且出现了“越贵越有人买”的乱象。所以，提高烟草税使得名烟价格上涨的同时，也会增加贪污腐败的成本，最终损害广大纳税人的利益。

另外，提高烟草税还可能引发走私犯罪。早在16世纪初期，英国国王詹姆斯一世曾将烟草的税收从每磅2便士增加到82便士，寄希望通过重税达到控烟的目的，但是，由于英国政府忽视了国内烟草需求旺盛的客观现实，如此大幅度的提高烟草税，使得民众只能冒险走私，结果导致国内烟草管控失序，走私烟的泛滥造成国家税收大量流失，而吸烟人群数量却并未下降，为扭转危局，詹姆斯一世做出调整，将烟草税收降至12便士每磅，国内烟草走私活动才得以遏制，国家财政也随之增加。[4]2001年，印度政府在对烟草企业课以重税之后也导致了国内烟草走私犯罪行为频发，给印度造成了严重的财政损失，根据印度有关部门统计，每年因为卷烟走私给印度造成的经济损失超过4000亿卢比，以后这一数值还会更高，印度国内的市场专家研究称，经销商们更偏好走私卷烟，因为他们能够获得更多的利益，通过正规渠道进货，他们获得的利润只有走私烟的三分之一，目前走私卷烟已经占领了印度卷烟的部分市场，今后只会更加严重。[6]

四、“重税控烟”对我国的启示

诚然我国面临着巨大的控烟压力，但“重税控烟”也并非万全之策，通过上述分析我们可以看出，“重税控烟”也面临着重大的风险，会产生很多消极影响。所以，将来我国在设计烟草税时一定要综合考量多方面因素，才能充分发挥烟草税的激励和约束功能。

(一)明晰立法宗旨，加快落实税收法定原则

自2015年税收法定原则写入立法法，我国税收立法工作明显加速，包括环境保护税法、个人所得税法在内的多项税收立法得以制定或修改，而且房产税法、税收征管法等一大批税收领域的立法也正在审议修订之中，这些都极大的推动了我国的税收法治进程。[7]

在控烟成为全球共同任务的大背景下，近年来我国烟草税收政策频繁调整，一方面在表明我国控烟决心的同时，也在另一个方面暴露了我国有关烟草税收的规范性文件缺乏稳定性，这不仅不利于纳税人权利的保护，也影响了我国税法规范的权威性。这其中卷烟消费税作为烟草税制中的核心税种，最能体现烟草税收“寓禁于征”的目的，对于纳税人财产权的影响也最大，将其上升为法律，对于落实税收法定原则具有重要意义。

落实税收法定原则，首要任务就是要明晰立法宗旨。事实上，近年来我国卷烟消费税的调整一直表意不明，学界也是长期争论不休，或是为了促进产业升级，抑或增加财政收入，又或者是减少烟草消费，亟待明确。根据世界卫生组织《烟草控制框架公约》的规定和世界各国的通行做法，价格和税收是减少烟草消费最有效的措施。据此，未来烟草税制的整体发展趋势应当是有助于不断减少烟草消费，我国最近烟草消费税政策的调整并参考《公共场所卫生管理条例实施细则》以及各地《公共场所控制吸烟条例》的规定，也都体现了这一趋势，那么接下来卷烟消费税的立法宗旨也应当与其保持一致。

(二)考虑企业承受力，实现烟草税制的多元目标

任何一种实体税收法律都应通过规范税收行为实现税收的多种功能以及税法的多元目标。[7]如前所述，我国卷烟消费税的立法宗旨应当是不断减少烟草消费，以保护国民的身体健康，但不能否认的是，由于量大面广，当前烟草行业仍然是国家财政和许多地方财政的重要贡献者，以2017年为例，我国烟草行业工商税利总额达到11145亿元，远高于国内其他行业，同时烟草企业属于劳动密集型企业，其生产经营需要大量人力物力，也能够为国家和地方解决许多就业问题。

然而，现阶段国内经济下行压力加大，国际经济形势也是错综复杂，我国烟草企业俨然面临着多重压力，此时让烟草企业承担过重的税负，必然会影响烟草行业的整体发展。[8]一方面，企业承担的税负越重，转型的压力就越大，若转型失败，烟草行业可能丧失在国民经济中优势地位，随之而来的便是财政收入下降和失业率上升等问题；另一方面，中国烟草企业规模较小，知名度不高，国际市场占有率低，提税容易使得国内烟草企业竞争力下降，在国际市场中处于劣势地位，同样不利于烟草行业的发展。因此，现阶段不宜让烟草企业负重前行，而应轻装上阵，集中力量加快烟草行业的资源整合，促进烟草企业产业结构升级，使之在国民经济和国际竞争中更具优势。所以，卷烟消费税的调整也要在减少烟草消费的同时，兼顾税收、产业升级等其他因素，实现国民经济的可持续发展。

(三)保护吸烟者权益，使税负与控烟保持平衡

烟草作为一种易于上瘾且有害健康的消费品，加强控制是正确且有必要的，但需要明确的是，加强控制并非绝对禁止，既然烟草在我国合法存在，那么其消费者的合法权益就应当公平合理的予以保护。

从吸烟人口的分布来看，据统计，在我国超过3亿的吸烟人群中，城市吸烟人数占比约为35%，农村吸烟人数占比约为65%。可以看出，农村吸烟人数远高于城市，农村人口才是我国烟草消费的主力军。然而在65%的农村吸烟人口中，有75%的吸烟者购买每盒卷烟的花费在10元以下；相比之下，却有50%以上的城市吸烟人口每盒卷烟的花费都在10元以上，即在消费数量相近的情况下，农村吸烟人群往往选择的是价格更为低廉的卷烟，这类卷烟对身体的伤害也更大。因此，将来在制定卷烟消费税时，要在落实税收法定原则的同时，进一步强调税收公平原则，综合考虑各层级吸烟者的购买能力，使他们承受与自己经济状况大致均衡的税收，避免提税导致价格过高，使部分人群出现消费困难，甚至选择更为低劣的卷烟对身体造成更大的伤害，这对他们来说是不公平的。[8]

(四)税收要取之有度，控烟还需多管齐下

英国试图通过重税达到控烟的目的，但事与愿违，不但没能控制吸烟人群数量，反而导致走私泛滥；印度长期以来对烟草企业实行的重税政策弊端已经显露，造成税收流失的同时，走私更是猖獗到无法取缔的程度。种种迹象表明，沉重的税负已经成为走私等违法行为的重要诱因，这不得不引起我们的反思。

理论上，所有的税收措施都应当有益于打击违法犯罪行为，保护国家正常的税收秩序。那些能够对烟草做出有效控制国家，也并非仅仅依靠重税控烟，比如德国，除了税收措施，还制定了其他配套法律，一方面将法定吸烟年龄上调，另一方面禁止在公共场所吸烟，广播电视媒体上的香烟广告更是完全禁止；而在法国，吸烟更得小心，近年来国家通过了多项禁烟法令，禁止在任何封闭的公共场所吸烟，否则，不仅会受到他人的指责，也会受到法律的处罚。[9]以上这些经验都在警醒我们，我国控烟之路还很漫长，控烟应该多管齐下，盲目的以重税控烟只会抑制合法经营行为，导致走私等违法行为的剧增，造成国家税收流失，扰乱正常的社会秩序。