多源流理论视角下农民工市民化政策演变研究

□许泽宁

[内容提要]改革开放以来，伴随着城市化的推进，涉及农民工市民化的政策发生了一系列变化，基本可以划分为三个阶段：严格限制阶段(20世纪80年代早期)、规范管理阶段(20世纪80年代中期)、服务推动阶段(21世纪)。在梳理农民工市民化政策演变过程的基础上，利用多源流理论，对农民工市民化政策的变迁过程进行系统的分析和回答，分析不同阶段政策制定背后的各源流状况和彼此之间的关系，从而说明政策演变的原因和动力，预估未来政策走向，尝试提出相关建议。

2018年中央一号文件指出，要设法促进农民工多渠道转移就业，包括健全覆盖城乡的公共就业服务体系，大规模开展职业技能培训。同时深化户籍制度改革，促进有条件、有意愿、在城镇有稳定就业和住所的农业转移人口在城镇有序落户，依法平等享受城镇公共服务。这是政府在新时代推动农民工市民化的政策方向。概括而言，政府愈加重视保障农民工就业、社会保障等方面，这些是更深层次影响到农民工是否会选择落户在工作地的因素。

农民工是一类深受城乡二元制影响下的社会弱势群体。这一类特殊群体本身出现在改革开放之后，又深受到我国城市化和工业化进程的影响。“农业工”这个称呼，说明了这类群体的身份介于农民和工人之间。农民工进入城市是以人口流动形式进行的经济行为。这类群体的归宿有两种，回归农村或是融入城市。在城市化不断推进的过程中，城乡之间的差距进一步缩小，界限也愈加模糊，城乡一体化协调发展战略下，相关学者对我国农民工归宿研究的重点，倾向于市民化的研究。目前农民工市民化目前所处的阶段在学界存在争论(如“半城市化阶段”、“后市民化阶段”等)，但尚处在进程中的状态得到了公认。推动农民工市民化问题的解决，要改善其生活、工作条件，也要最终帮助其实现落户的愿望，乃至融入城市，在城市中有能力有尊严地生活。通俗而言，市民化就是农民工“来之”，政府“安之”，从

而使这类人群能够“乐业”。

对农民工市民化的研究主要有三个方向：一是意义研究，二是影响因素研究，三是对策研究。对策研究聚焦在市民化“安之”的手段，以往的对策研究聚焦于某些问题而提供对策建议。围绕着政策显著特点，可以将政府已制定和实施的农民工市民化政策划分为三个阶段：严格限制阶段、规范管理阶段、服务推动阶段。在多源流理论视角下，对农民工市民化政策形成所经历的长时间发展过程和阶段性特征进行分析，对未来如何制定推进农民工市民化政策展开理论探讨。

一、多源流理论与其视角的建立

多源流理论最初由约翰·金登在《议程、备选方案与公共政策》中提出。理论揭示政策演变过程有三种源流，包括问题源流、政策源流及政治源流。问题源流指问题如何被选择和重点关注，政策源流的形成是不同政策建议聚集的结果，政治源流主要阐释公众情绪、意识形态以及利益集团行为等的影响。这三种独立的源流在某个合适的时机将会合流，“政策之窗”将会开启，新的政策与制度将会得以制定与实施。多源流理论重视突发事件造成的影响，认为政策倡导者和利益共同体不仅提出政策建议，同时在“政策之窗”开启时，推动政策问题进入政策议程。

目前对多源流理论的研究，主要是将其用于政策分析，将不同领域的政策与多源流理论结合，研究政策出台的过程。景安磊、周海涛等运用多源流理论框架阐释“异地高考”议题是如何引起政府关注的，他们认为焦点事件、国民情绪和政治信号的推动作用较明显[1]。李宁、韩浩基于多源流理论进行分析，发现中国高校扩招从学术问题上升到政策问题[2]。周超、颜学勇认为“孙志刚事件”的发生，为三流汇合和以无偿救助代替强制收容的政策之窗开启，提供了一个恰到好处的机会[3]。于永达、药宁结合我国的现实国情，以多源流理论为基础，构建适用于解释我国政策议程设置的分析框架，从源流汇合的角度解释了第七次国务院机构改革的动因[4]。张丽珍、靳芳从多源流政策理论框架出发，探究三种源流如何耦合终结政策[5]。多源流理论源于西方，将其用于我国的政策分析后，对三大源流的内容和涵义多有丰富，有助于将其应用于农民工市民化政策的研究。

多源流理论运用于我国政策分析后，三大源流的主要变化体现在：一是基于我国实际国情和媒体性质，学者们认为问题源流中，传统媒体揭露问题的功能有限，而新媒体所传递的信息量巨大且真伪难辨，快速的信息流让具体的某条信息变得较难长期驻留在注意力范围内，单靠媒体力量无法使信息转变为问题源流，媒体作用更多体现为加强和削弱问题本身的影响。二是政策源流中，政府相关人员所提供的政策建议所发挥的作用和产生影响远高于相关专家学者。三是我国政策惯性和一致性较强，政府换届不会从根本上改变政策走向。同时执政党不会过度迎合公众情绪，而是趋向于主动引导。

最终，基于我国政策现实情况，能够建立更符合我国的多源流理论视角：问题源流包含政府关注、焦点事件等因素，政策源流包含政府官员、学者专家等因素，政治源流包含公众情绪、执政党因素。在问题源流中，更加关注社会问题如何转变为政策问题；在政策源流中，更加关注政策连贯性；在政治源流中，更加关注执政党作用。三种源流之间的联系较为紧密，互动反馈较多，政治源流的作用尤为重要。

二、农民工市民化政策演变历程

改革开放以来，我国农民工市民化政策有一个比较明显的演变过程，总体而言，可以分为三个阶段：

(一)严格限制阶段(20世纪80年代早期)

在1958年《中华人民共和国户口登记条例》实施后，农村人口向城市的流动受到严格限制，以防止农村发展乏力，避免城市负担更大的人口压力。改革开放以后，政府对于“离土不离乡”的农村劳动力转移更为支持和鼓励，对于“离土又离乡”的劳动力转移方式依旧限制严格。1980年的《进一步做好城镇劳动就业工作》要采取发展社队企业和城乡联办企业等办法加以吸收农村剩余劳动力，同时从严控制城市从农村招工。1981年的《关于严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口的通知》则更进一步明确说明，城镇集体所有制单位一律不准招收农民成为职工(包括临时工)，技工学校不得从农村招生。同时要大力清退来自农村的计划外用工。各地每年都要检查一次户口，以严格掌握农村人口迁入城镇。这一阶段相关文件的出台，从侧面反映了此时农民工成为一种无法忽视的社会现象，农村对剩余劳动力的推力变大，以至于需要以更为清晰明确的文件予以限制。大量农村剩余劳动力需要转移是社会现实，无法逆转和强行阻止其发生。伴随着市场经济的进一步发展，城市对劳动力的需求激增，大批农村劳动力同样跃跃欲试，希望前往颇具发展潜力的城市。农民终将开始走向城市，寻求合适和理想的就业机会。

(二)规范管理阶段(20世纪80年代中期)

在主客观压力共同影响下，伴随着相关条件成熟，一系列涉及如何招用农业剩余劳动力的办法和条例出台。1984年《关于农民进入集镇落户问题的通知》明确各级政府应支持有经营能力和技术专长的农民进入集镇经营工商业，标志着政策允许符合一定条件的农村人口可自由选择流入到城镇。1985年中央一号文件《关于进一步活跃农村经济的十项政策》指出，在各级政府统一管理下，允许农民进城开店设坊，兴办服务业，提供各种劳务。相较之前的严格限制，这是在国家政策上明确放松管制的信号，是对农民外出的许可。由于长期以来对农民自由流动的限制和约束，大量的农村剩余劳动力被释放后，形成难以抑制和改变的“民工潮”，盲目流动的问题引起了政府的关注。20世纪90年代，政府重新出台了一系列控制农村劳动力外出形式的文件，要求农民工选择就地转移的方式。《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》以相关证件和登记的形式管理农民流动，繁琐的手续和流程加大了自由流动的难度。《关于进一步做好组织民工有序流动工作意见的通知》强调以规范劳动力市场的方式，使农民工的流动更加有序。总之，在规范管理时期，相关一系列文件在承认农民工流动事实的基础上，允许农民工有序流动，引导农民工进行有序流动。这一时期对于农民工流动的管理，不止限于对流动时间、类型、规模的管理，还在于构建覆盖就业、生育、治安全方位多领域的管理体系。

(三)服务推动阶段(21世纪)

2000年，《国民经济和社会发展“十五”计划纲要》发布，明确指出要改革城镇户籍制度，形成城乡人口有序流动的机制，取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，引导农村富余劳动力在城乡地区间有序流动。2003年，农业部等部门制定和下发《2003—2010年全国农民工培训规划的通知》对推进农民工培训进行长远规划，确认了具体的培训目标和任务。教育部等部门联合提出《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，明确流入地政府负责进城务工就业农民子女接受义务教育工作，流出地政府要积极配合。2006年，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》围绕着统筹城乡发展，从抓紧解决农民工工资偏低和拖欠问题、依法规范农民工劳动管理、搞好农民工就业服务和培训、积极稳妥地解决农民工社会保障问题、切实为农民工提供相关公共服务、健全维护农民工权益的保障机制等方面，提出一系列四十条指导意见。这份文件成为之后较长一段时间中，我国组织领导农民工相关工作的纲领性文件。

2008年，《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》较为全面地就管理和服务工作提出了要求，指出要取消对农民进城务工就业的不合理限制，切实解决拖欠和克扣农民工工资问题，改善农民工的生产生活条件，做好农民工培训工作，多渠道安排农民工子女就学，加强对农民工的管理。《关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》在以往文件的基础上，针对农民进城就业管理服务制度建设滞后，就业服务无法满足需要，拖欠农民工工资、侵害农民工权益等问题仍然比较突出的情况，为进一步改善农民进城就业环境，维护农民工合法权益做出相关通知。《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》中提出要多渠道改善农民工居住条件。用工单位、农民工集中的开发区和工业园区、城中村改造等，都要考虑满足农民工的居住需要，如可集中建设向农民工出租的集体宿舍。在国际金融危机进一步蔓延的情况下，国务院下发《关于做好当前经济形势下就业工作的通知》，把农民工群体作为重点关注人群，促进保障其就业。

2010年，《关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》在之前相关涉农培训工作文件的基础上，提出建立规范的培训资金管理制度，充分发挥企业培训促进就业的作用，强化培训能力建设，加强组织领导等。2016年，《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》中提出要以促进农民工融入城镇为核心，推动户籍、土地、财政、住房等相关政策和改革举措形成合力，积极推进农业转移人口市民化。2018年政府工作报告中，回顾了过去五年我国经济社会发生的巨大变化。我国城镇化率提高了约6%达到58%，有8000多万农民工成为城镇居民。但户籍人口城镇化比重为42%，即有16%、接近2.24亿人处于无城镇户口但在城镇中生活的状态。农民工在这部分群体中占大多数。展望2018年，国家发展改革委在《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》中，再次强调要加快农民工市民化，实现再进城落户1300万人的目标。农民工市民化已经被视作是提高城镇化质量的核心。

三、农民工市民化政策演变的多源流分析

总体而言，改革开放40年以来，我国农民工市民化政策演变的内在逻辑在于从回避问题到正视问题再到寻求破解之策。简单来说，即使在不同时期，农民工市民化政策的问题源流始终都是城乡二元制之间的矛盾与冲突和土地、农业政策的转变和发展带来的劳动力流动，这是一个长期和不断发展的过程，其中焦点事件起到了强化和加深的作用。政府部门、相关学者、公众分别从各自不同视角和方向出发，对农民工市民化所提出相关的政策建议，汇聚成了政策源流。农民工日益增长的多层次的物质文化需要，执政党对于国情和现实的进一步把握，国家大政方针的进一步明确和清晰是政治源流。在合适的“政策之窗”开启时，三种源流汇流，农民工市民化政策发生进一步演变。

(一)农民工市民化政策演变的问题源流

在农民工市民化政策演变的过程中，问题始终起到导向的作用。通过选取一定的社会指标能够反映出农民工相关问题的变化情况，而发生的焦点事件往往会激化现有政策发生演变。

参考国家统计局历年发布的《农民工监测报告》，农民工数量、流动方向、素质状况和就业情况等指标被视作反映农民工市民化问题的重要参考。例如发布的《2017年农民工监测报告》显示，2017年农民工总量达到28652万人，比上年增加481万人，增长1.7%，增速比上年提高0.2个百分点。自2014年以来，外出农民工中的省内流动农民工占比逐年提高，新增外出农民工也集中在省内流动。在就近转移影响下，农民工的平均年龄进一步提高，尤其是50岁以上农民工增速不断加快。尤其值得注意的是，新生代农民工超过总量的50%，文化程度有显著提高。而从就业状况来看，从事第三产业的农民工比重有所提升，从事第二产业的比重有所下降，对应着农民工的月收入实现了平稳增长。从居住状况来看，无论是人均居住面积还是生活设施都进一步提高和改善。2017年报告显示，农民工市民化中对所在城市的归属感提高，依靠政府和法律维权的意识增强，对目前生活更加满意。各种积极向好的情况，正是之前政策不断演变解决了市民化涉及的一系列问题，最重要的是城乡二元体制的矛盾得到了缓解。

在农业领域的焦点事件对农民工市民化产生了巨大影响。十一届三中全会的召开为农村经济体制改革创造了政治条件，而小岗村的成功具有强烈的示范效应，在中央发布《当前农村经济政策若干问题》之后，以包产到户为主的家庭联产承包责任制提高了劳动效率，推动了农产品的流通。此后土地改革不断进行，2017年中央1号文件更是提出农村土地实行集体所有权、承包权、经营权三权分置。围绕着土地进行的改革，不仅解决农业发展的困境，还减少了农业所需劳动力数量。这部分剩余劳动力成为了人口红利，也成为亟需实现非农就业的人群。

近些年来，尤其2010年前后，在一些地区接连发生因企业特别是建设领域企业拖欠农民工工资引发的群体性事件，严重影响社会稳定。相关舆论大量报道，引起社会广泛关注。关于农民工的社会焦点事件层出不穷，具有广泛性和代表性，影响社会安定，反映和凸显了政府解决农民工市民化问题的重要性，同样引起政府关注。各级人民政府在春节前夕组织开展专项督查。

(二)农民工市民化政策演变的政策源流

围绕着问题产生，各主体提出相关政策建议，最终形成源流。政策源流主要产生于政策共同体。和西方的政策共同体类似，我国的政策共同体主要由政府官员、学者专家构成。

决策参与者围绕着农民工市民化政策开展了讨论。在这些决策参与者中，农民工代表非常显眼。2016年全国两会中，全国人大代表、被称作“农民工代言人”的胡小燕关注失业的新生代农民工，提交吸引其到城市落户的相关建议。易凤娇提出拆分式的生活方式让新生代农民工长期在城乡之间摇摆，如何消除他们的“过客”心理，推动实现从“流动”到“留住”的转变，是当前亟须着手的事情。曾香桂提出农民工市民化政策是要把“帮助农民工打造一个完整的家庭”作为重点。2018年全国两会上，全国总工会的代表们提出了“疏解非首都功能新形势下，加强对农民工关爱”的提案，还进行了“建立解决农民工工资拖欠问题长效机制”的大会发言。除此之外，政府官员作为决策最终制定者，针对农业转移人口市民化问题的纲领性规划在国家顶层制度设计与专业领域制度安排层面均有明确体现。连续多年的中央一号文件均关注到农民工问题。而涉及到人口管理、城乡经济发展、社会保障等事关民生和国家经济发展的政策制度，都会关注农民工相关问题，重视农民工所发挥的作用。改革开放在政策制定上对城乡二元制的弊病认识愈加清楚，对于农民工市民化的认识从重视管理到重视服务和推动。农民工市民化不止关系到一类人群的生存，同样影响到了我国城镇化建设和乡村振兴战略实施。

国家社科基金项目围绕着农民工相关问题设立了一系列的课题项目，这些课题项目以不同的视角和研究目的，对农民工这一群体所开展的调研和学术研究，反馈于政府，尤其是相关著作和一些有影响力的课题组提供的调研报告，既揭示了政府现行政策的效果，又为政府政策的制定和演变提供了可靠的依据。以农民工为关键词在“中国知网”进行检索，能够找到 30,774条结果。通过关键词共现网络，可以发现“农民工”这一关键词，和市民化、社会保障、就业、户籍制度、对策、城镇化等关键词联系紧密。这些文献不仅是宝贵的学术成果，也表现的是学术界对农民工问题的关注和建言献策，其中一些学术成果对我国农民工相关政策的制定产生了一定的影响。

(三)农民工市民化政策演变的政治源流

政治源流主要阐释公众情绪、意识形态等因素对公共政策演变的影响。任何公共政策演变的根本原因都涉及到利益结构的调整。公众情绪集中表现为公众表达利益，意识形态和政府换届、执政党相关。

在农民工市民化政策演变的背景下，公众情绪主要指的是农民工群体。随着城市中农民工群体的数量不断增加，发声愈加具有影响力和说服力。借助于传统的渠道和新媒体渠道，无论是个体还是群体的声音都更有可能被政策制定者倾听。而伴随着农民工群体在城市中的目的由短暂谋生转变为趋向长期生活，他们对就业、教育、医疗等基本保障要求提高，如果基本需求得不到满足，他们将会选择各种渠道发声，包括正式的和非正式的。农民工群体因需要而产生的情绪，直接影响到政策制定。

在农民工市民化政策演变的过程中，利益集团的之间的利益博弈，集中体现在流入地和流出地政府之间的冲突。在整个演变过程中，最初流入地和流出地都希望加强对流动人口的控制。作为流入地的城市拒绝农民工的流入，尤其担心农民工流入给城市管理、治安和社会服务所带来的负担和压力；作为流出地的农村，担心大量劳动力的流失，影响到当地经济发展需要。而伴随着经济不断向前发展，城市发展需要大量劳动力，农村大量剩余劳动力需要解决就业问题。这一时期两者之间的冲突一定程度得到缓解。而在近些年来，农民工的流动性变大，城市新目标是要留住和吸引农民工，农村希望外出农民工拥有更多收入从而提高生活质量。两者之间有结构性矛盾。利益集团之间的博弈除体现在流入地和流出地之间的矛盾冲突外，也体现在中央政府为协调控制人口管理，统筹城乡发展，对地方政策进行指导和规范约束。

中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，“执政为民”是其执政理念的核心，党始终坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，关心农民工的生活状况和需求，是不断提升执政能力的需要，也是农民工市民化政策演变的重要动力。改革开放后，党对农民工市民化问题的解决思路和方法也体现在了党的全国代表大会报告中。党的十三大报告预测未来农业人口向非农产业转移的速度将会进一步加快。十六大报告指出农村富余劳动力向非农产业和城镇转移是工业化和现代化的必然趋势。十七大报告指出以促进农民增收为核心，发展乡镇企业，壮大县域经济，多渠道转移农民就业。健全面向全体劳动者的职业教育培训制度，加强农村富余劳动力转移就业培训。建立统一规范的人力资源市场，形成城乡劳动者平等就业的制度。规范和协调劳动关系，完善和落实国家对农民工的政策，依法维护劳动者权益。党的十八大报告在社会建设中强调要积极推动农民工子女平等接受教育，加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。十九大报告强调要实施区域协调发展战略，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。

政府换届一定程度上会影响到政策演变。但在我国，政策具有连贯性，政策走向的大体方向不会反复，农民工市民化政策从演变开始就走向了破除城乡二元制限制，提供农民工市民化的有利条件和环境。政府换届意味着领导人的更替，不同领导人的执政理念和思路略有不同，使得农民工市民化政策侧重点不同。我国第二代领导人邓小平领导下的政府，重视市场经济体制的建立，重视为企业发展增添活力，这也是农民工这一群体为何在这一时期被允许逐步流动。而江泽民领导下的政府在前者基础上，政策趋于中间，更加注重解决现实问题，重视政府作用的发挥。在这一时期对农民工市民化政策转向管理为主。胡锦涛领导下的政府提倡以人为本，从重管理转型重服务。而现任领导习近平政府进一步发展了以人为本的思想，强调人民群众的获得感，重视城乡协调发展，探索高质量的城镇化。农民工市民化政策愈加趋向服务方向。

(四)三种源流汇合与“政策之窗”的开启

政策演变时，背后所发生的是“政策之窗”的开启。“政策之窗”的开启，所需要的是问题源流、政策源流和政治源流汇流。三种源流的汇流需要恰当的时机。农民工市民化政策从严格限制阶段演变到规范管理阶段，关键因素在于城市对流动人口的拉力变大，同时农村对剩余劳动力的推力变大，以行政命令的形式强制限制农民工外出务工已然不可能。伴随着经济改革进一步深入，怎样让已经进入城市的农民工，在不影响城市秩序的同时，为城市经济发展贡献是政策制定者们思考的新方向。最终促成了农民工市民化政策进入规范管理阶段。而从规范管理阶段到服务推动阶段的政策演变，相较于前面的转变更加自然。农民工已经保持稳定持续地增长，所关注的不再是短期的经济待遇问题，而是融入城市生活，在政治权利上、社会保障和服务方面享受同等待遇。政府在不断强调“以人为本”的同时，愈加关注于城乡二元制冲突带来的城乡差距和户籍制度的改革，以期推动城镇化建设，缓解社会矛盾。于是，农民工市民化政策转变为服务推动型。

政策企业家被认为是三种源流汇合的重要幕后推手，包括政府官员、专家学者等。他们既能代表一定群体的利益，又因为所处的政治地位，能够影响到政策走向。他们推动源流汇合有三种方式：首先是通过各种参政议政的形式，与决策层有较多的直接宣传主张，获得支持，影响到政策制定；其次是利用舆论宣传主张，引起社会关注，对政策走向施加压力；最后是大胆实践尝试，如果具有一定的实践机会，他们能够在一定范围内试行他们的政策主张，从而积累经验教训，推动国家层面政策的演变。

四、结论和余论

农民工市民化政策演变的三种源流：问题源流、政策源流和政治源流在演变过程中所发挥的作用不同。问题源流和政治源流对最终政策形成产生的影响明显。问题源流决定了问题如何进入政策讨论的视域内，政治源流决定了政策最后能否落地。而政策源流更多地会影响到政策过程，而对最终结果影响甚微。三大源流之间相互影响，并不是彼此孤立的，问题源流的产生直接推动了政策源流和政治源流的发展，政策源流与政治源流同时也在相互影响彼此。

透视多源流理论视角下的农民工市民化政策演变，可以看出这一过程中影响政策演变的相关因素。因此，同样可以从这个角度出发，寻找如何推动和加速农民工市民化政策演变。首先，畅通和规范利益表达通道。群体性事件是非制度性的利益表达方式，尽管在一定程度上会成为焦点事件，导致政策发生变化。但是群体性事件对社会影响和长治久安造成不良影响，也削弱了正规渠道对政策产生的影响，使得制度性参与的象征性高于实质作用。因此，要进一步提高“两会”代表的代表性和广泛性，加强政策制定的公开化和透明化，扩大政治参与的群众基础。其次，媒体舆情是重要的问题来源渠道，在法律允许和符合国情的前提下，给予媒体更多自由度，尤其是重视发挥新媒体作用，及时、全面地掌握多方信息。网络已经成为民意表达的重要渠道和问题建构的关键场域。政府微信平台、微博、网络信箱等电子政务手段能更及时迅速地接收到相关问题的反馈和群众的期待，政府应发挥主动性和积极性关注和发现社会焦点事件和潜在的政治隐患，实现政策制定的科学化和前瞻性。最后，应当抓住现实问题的实质。农民工市民化的问题根源在于城乡二元结构体制。城乡二元体制是我国经济和社会发展中存在的一个严重障碍。解决这种体制机制问题，根本的办法是重视城乡统筹，努力在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务以及劳动就业等方面实现城乡工农平等发展。当然，城乡二元结构造成的深层次矛盾需要集中力量，经过长期努力予以解决，比如说先解决劳动力的平等就业问题，进而解决城乡公共产品平等供给问题，再解决土地资本等要素在城乡间配置的公平问题。解决好城乡二元结构体制的问题才能从根本上解决好农民工市民化问题。

通过分析农民工市民化政策演变过程，可以预测农民工市民化政策的演变和转型，在未来可能会有以下3个特点：

一是趋向于长远规划和顶层设计。在过去的政策设计上，农民工市民化政策着眼于“修补”，关注现行政策出现的问题，关注现行政策和现实状况的出入。在未来，农民工市民化政策将会更加宏观，在制度层面上加以设计和改变，从战略高度推动市民化建设，进一步缩小城乡之间的差距，推动城乡协调发展。农民工市民化的政策将会着眼于长期规划，扫清市民化过程中的各种障碍。

二是更好地把握三种源流。长期以来，农民工市民化政策的演变都以政治源流为中心，参考问题源流与政策源流。想要更好地做好制度创新，就要加强对问题源流和政策源流的关注。政府对于农民工市民化过程中出现的问题，要把握问题之间的联系，寻找问题背后本质的原因。拓宽和畅通政策意见的反馈渠道，听取和吸收专家学者的意见和建议。

三是推动政策演变的循序渐进。渐进式的改革方式是一项有效的创新策略。对于农民工市民化过程中遇到的各种问题，要逐步分阶段解决。下一步首先应突出农民工的主体地位。农业转移人口就是新时代对农民工的再命名。把以人为本、公平对待、一视同仁作为解决好农民工问题的根本要求，以稳步推进农民工市民化为方向，促进农民工共享改革发展成果。