高校升格:常见类型、潜在风险及其法律规制

侯 园 园

(安徽大学 高等教育研究所, 安徽 合肥 230039)

高校升格是高等院校在遵循高等教育内外部发展规律的基础上,为解除束缚自身发展的原有状态而呈现的战略结构动态调整,是高等学校自身生存发展的内在诉求,也可以为高校进一步发展开拓更为宽广的空间。在科技迅猛发展的时代背景下,由于社会对人才培养的要求越来越高,各高校在激烈的教育竞争浪潮中求新求变[1],纷纷追求提升办学层次,以升格促发展。世界主要发达国家高等教育发展过程中都经历了扩招、合并、升格式发展,如美国的高等教育发展分别在1952—1967年、1976—1994年经历了不同程度的升格热潮[2]。理性的高校升格有助于优化高等教育体系结构,促进高等院校生态群落的均衡发展。然而,在我国现行的高等教育拨款体制及运行机制下,高校为争取更多的办学资源却盲目升格;目前社会“学历本位”风气弥漫,高等教育存在的注重规模、指标的大学排名等现象,促使大批高校忽视内涵建设而走向外延规模扩张之路,纷纷加入“升格热”大军。

高校升格现象已经在学界引起广大学者的高度重视,学者从不同的角度对国内外高校升格现象作了剖析。既有的研究主要从宏观层面阐述高校升格的缘由,或从微观层面探讨升格高校的发展定位与路径探究,缺乏对于高校升格事项本身进行制度层面的理论探索。本文将从中观层面对高校升格事项本身展开理论探索,梳理我国高校升格的常见类型,分析高校升格存在的主要问题及潜在的风险,提出预防与纠正高校不当方式升格的法律规制,以求为高校升格问题提出有益参考。

一、 高校升格的类型化处理

类型化处理是对高校升格情况进行的分类。依据高校升格的具体状况对升格现象展开详细的分类描述,并进一步对升格现象进行类型化处理,是对不同类型升格行为展开具体分析,深入剖析升格现象背后存在的具体问题的基础。本文将对高校升格进行类型化处理,分别从学校名称升格与培养层次升格两个层面展开。

1. 学校名称升格

学校名称升格是指由“学院”到“大学”。“大学”与“学院”都是实施高等教育的机构。据教育部2015年2月26日发布的《关于2015年新设置高等学校和经过筹建“去筹”正式设立高等学校的公示》显示:9所高校由“学院”更名为“大学”[3]。为规范全国高等教育事业发展,使其更好地与社会经济文化发展相适应,国务院于1986年12月15日发布的《普通高等学校设置暂行条例》,规定了大学、学院、高等专科学校、高等职业学校的设置标准。经过20年的蓬勃发展,我国高等教育迈入大众化发展阶段,为提高本科教学质量,教育部于2006年9月28日发布了《普通本科学校设置暂行规定》,其中对大学与学院的设置标准作了严格的区分。文件中对于高校的命名要求也作了严格的界定。显然,“学院”名副其实地升格为“大学”意味着高校办学规模、学科专业设置、师资队伍建设、教学科研水平等方面有了质的提升,是值得提倡与鼓励的。同时,伴随着学校名称的更改也相应提高了院校知名度,扩大了社会影响力。这有利于吸引优质生源、吸引校友投资捐款等,这也是各大院校发展追求的目标。

2. 培养层次升格

培养层次升格是指:由“中专教育”升格为“高职高专教育”,由“高职高专教育”到“本科教育”,由“本科教育”到“研究生教育”。伴随高等教育大众化的发展,我国高等教育体系渐趋完善,类别结构、层次结构均得到优化。普通高等教育形成了专科、本科、硕士、博士一系列人才培养层次;职业教育目前有中职、高职两种人才培养层次。高校各种人才培养层次的划分定格与高等教育发展的内外部关系规律息息相关,各层次人才培养计划是社会发展到一定阶段各因素相互作用的结果,具有相对的稳定性。随着社会经济、科技的发展与经济结构战略性调整,社会对人才培养的规格及特点提出了新的要求,各院校的人才培养层次升格、进行动态调整乃是必然趋势,是顺应时代潮流的明智之举。据教育部2015年2月26日发布的《关于2015年新设置高等学校和经过筹建“去筹”正式设立高等学校的公示》显示:2所中专学校升格为高等专科学校,9所高等专科学校升格为本科学校,4所职业技术学院升格为本科学院[3]。在我国现行的高等教育财政拨款体制及运行机制下,办学层次越高,所获得的政府拨款经费数额越多,高校为争取更多的办学资源纷纷竞相升格。

二、 高校升格存在的主要问题及其潜在风险

目前在政策层面,教育行政部门对相关高校升格程序作了相关规定,但在具体实施过程中存在一定的监管风险。如高校升格的标准偏颇、升格过程信息不够透明、升格结果的监督与救济机制缺失。

1. 高校升格的标准偏颇

《中华人民共和国高等教育法》《普通高等学校设置暂行条例》《普通本科学校设置暂行规定》等相关文件对普通高等学校的设置应具备的基本条件作了详细规定。从文件内容来看,大学、学院、高等专科学校及高等职业学校的设置标准不一;在高等教育体系内,某一院校在发展过程中一旦具备了符合上一层次办学条件的硬性指标,即可申请升格。

(1) 从普通高等学校设置规定来看,基本上都是一些量化指标。如办学规模、师资人数、图书馆藏量等,若以此作为高校升格标准,难免有失偏颇,并且有些量化指标也难以反映办学实质水平。如规定图书馆馆藏量,很多专科院校通过合并,以量的叠加确实达标“升格”,但却存在书本重复、陈旧等不良状况,难以满足学生的学习需求。若该类院校一味迎合表面的硬件指标追求升格,学生便成了“升格”的“牺牲品”。

(2) 从升格论证材料来看,基本上都是论证拟升格后高校的各方面指标达标与否,未对原初院校建设情况进行全方面、长时期的考察,未检查其软件建设方面达标与否。

(3) 从录取批次升格标准方面来看,各高校及其专业在各省的录取批次是由各省招生办应各高校申请,根据该高校及其专业往年录取分数情况,同其他相关高校协商决定。而对于批次升格标准也没有明文规定,协商而定难免有失规范。由此可见,高校设置外在指标略显笼统,内涵建设标准又难以具体确定;没有明确的升格标准与规定,难免出现升格热且乱的不良现象。

2. 升格过程信息不够透明

教育部关于高校升格事项审查采取前审后批的形式,是一种行政许可行为。 基本流程主要是由教育部形式审查、专家考察、专家评议、批复4个环节组成。对于高校升格基本流程中的每一个环节所记录、保存的信息均应当予以公开;但是,社会公众通过浏览教育部门户网站看到的仅是列入专家考察的拟升格高校名单及最终通过专家评议的高校名单,对于拟升格高校提交的材料真实与否无处考证。

且不说对于专家评议的公开性问题,最终采取的投票表决环节亦缺乏有力的监督考察,所有环节的记录过程缺失,升格过程不够透明。合法有效的具体行政行为构成要件要求依据合法、内容合法与程序合法。由上述可见,高校升格的具体流程信息不公开、不透明,社会公众也没有畅通的渠道依法申请公开,外界很难评判其具体行政行为是否合法有效。相关录取批次升格问题,全权由省招办与相关高校协商决定,具体操作流程没有具体的制度化设计,更无信息公开可言。由此可见,各种类型的高校升格现象存在严重的信息不透明的问题。

3. 升格结果的监督与救济机制缺失

高等学校升格的基本流程主要是由教育部形式审核、专家考察、专家评议和批复4个环节组成。其中,列入专家考察的高校名单及最后通过专家评议的高校名单在教育部门户网站予以公示,为期分别为8天与20天;公示期间如有不同意见,可向国家教育行政部门反映。从目前规定的流程设置来看,高校升格的监督机制与救济制度存在严重的问题。

(1) 升格结果的监督机制缺失。从目前高校升格信息不公开、不透明的现象来看,其他同批次申请升格的高校和社会公众等利益相关者很难在升格过程中予以监督。而对于高校升格结果的处理更是让人担忧,仅仅为期20天的公示,便将高校升格结果最终落实。没有预留足够的时间全面考察升格高校的后续建设情况,即没有一个第三方评估机构根据教育部印发的《普通高等学校基本办学条件指标(试行)》规定的办学指标衡量待升格学校;没有根据相应的《高职高专学校教学工作水平评估》《普通高等学校本科教学工作水平评估》等评估办法对升格高校进行动态评估。评估其是否进一步落实办学定位、强化师资队伍建设、优化教学资源、改进人才培养过程,以及是否采取一系列的质量保障措施来开展学校内部综合改革,促进学校的内涵式发展。之前就有一些刚升格的高校由于缺乏有力的过程监督机制,升格之后办学条件及水平下滑,被教育部亮起了黄牌或红牌,限制其招生甚至停止招生。

(2) 升格结果的救济机制缺失。教育部关于高校升格的行政审批制度,是有审批数量限制的。可见,高校升格一事是存在竞争的,如名不副实的高校争取到考察名额以后,将会对办学实力略胜一筹却失去升格机会的高校造成损失。当其他同批次申请升格的高校对拟升格高校获取的升格资格不满时,目前只规定其可在公示期间向国家教育行政部门反映,但对于通过何种渠道进行及时的权利补救则没有具体的明文规定。如此一来,由于缺乏健全的救济机制,使得高校缺失了必要的程序性权利,有违当下教育行政法治的潮流。

三、 预防与纠正高校不当方式升格的法律规制

对于高校升格过程中存在的监管风险必须从立法与制度层面予以化解。依据行政许可法的基本原则,通过科学制定高校升格的标准,确保高校升格信息公开透明,加强升格过程监督与权利救济,建立预防纠正与责任倒查机制4个举措,优化制度环境,规范高校升格程序。

1. 科学制定高校升格的标准

标准是衡量高校升格的尺度,科学制定升格标准有利于促进高校升格的制度化管理。高校升格的标准设定应具有层次性,要确保考察对象的各个方面符合标准进而决定其升格与否。针对目前高校升格标准偏颇的现象,本人认为教育行政部门应统筹做好以下行政规划:

(1) 将拟升格高校论证资格与其成长发展历程考察相结合。根据《高职高专学校教学工作水平评估》《普通高等学校本科教学工作水平评估》等相关文件对拟升格高校近几年的评估结果展开研讨,以此考量该高校近几年的发展情况,评判其发展的持续性及是否具备强劲的升格内驱力。

(2) 将拟升格高校“软件”建设指标与“硬件”建设指标考核相结合。对于待升格高校的考察期应适当延长至3～5年,确保有足够的时间对其进行全面的、动态的考察。在办学条件建设方面,相关硬件设施建设标准应结合2004年教育部关于印发《普通高等学校基本办学条件指标(试行)》中相关基本办学条件指标与监测办学条件指标的规定。“软件”设施建设方面,应重点考察拟升格高校教育观念、人才培养模式、师资队伍建设、体制机制建设和校园文化建设等内涵建设情况[4];

(3) 将微观办学条件概况与区域宏观布局考察相结合。由于高校空间布局与经济发展战略密切相关[5],因此,应结合高校区域空间布局对拟升格高校进行可行性与必要性的论证,将升格的标准以规范文件的形式正式公布,这将对拟升格高校的发展方向起到引领作用。

2. 确保高校升格信息的公开透明

国务院于2007年1月17日通过的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二章第九条规定,“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的”[6]信息应当主动公开。针对教育行政部门在高校升格审批过程中存在的信息不透明现象,建议细化信息公开内容,加大对高校升格利益相关者参与的监督力度。①教育发展规划司应当对于拟升格高校提交的相关材料指派两名以上工作人员进行审查记录,规范信息公开制度,完善公示制度,规范公示内容,并通过互联网渠道予以公示,确保同一批次高校及社会公众的知情权,接受社会公众及其他高校的监督;②依据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定:“行政机关对行政许可申请进行审查时,发现行政许可事项直接关系他人重大利益的,应当告知该利害关系人。”[7]教育发展规划司应根据初审结果在与教育部协商确定通过形式审查的高校名单之前,应召集各拟升格高校开展听证座谈活动,实现审查过程的公开透明,确保每一所拟升格高校对于审查流程的知情权;③高评委专家在实地考察拟升格高校办学条件的过程中,应加大对学生与教师关于自我学习、工作的满意度的调查,广泛听取社会公众对拟升格高校的评价,特别是用人单位对该校毕业生的满意度评价,以及时、便捷的方式与诸多利益相关者进行互动交流,最终将审查结果进行公示。对于异议者应切实做好行政调解工作、畅通相关行政复议、行政诉讼渠道。④应积极构建第三方评估机构,充分发挥第三方评估作用,评估上述升格流程工作,以此促进各环节的信息公开力度。

3. 加强升格过程监督与权利救济

为了保证升格程序的公正、公平,应在公开升格程序的基础上加大过程监督力度、畅通救济渠道。

(1) 加强各监督主体的监督工作。积极倡导升格高校强化自我监督,确保报送材料的真实性;完善层级监督及专门监督机制,确保教育部发展规划司对升格高校的材料审查环节及其与教育部协商确定列入专家考察的拟升格高校名单环节的公平、公正,规范专家考察及评议过程;完善社会公众及其他高校等利益相关者的参与监督力度,明确规范其参与的范围、方式及渠道。

(2) 强化高校升格全过程监督,做到事前、事中、事后监督一体化。教育行政部门应提前积极做好相关高校升格的信息公布工作,广泛接受来自各个领域的监督;强化升格过程监督,落实利益相关者参与监督权;加强结果监督,适当延缓升格期限为3～5年,期间通过教育行政部门审核、高校自我评估、社会监督共同监测高校待升格后的质量建设情况。

(3) 畅通救济渠道。教育行政部门应完善听证制度,审批机关可以依职权或应利害关系人、申请人申请举行高校升格听证会。完善说明理由制度,保障公众的知情权以及增强行政决定的说服力与可接受性,及时做好相关行政调解工作。畅通行政复议与行政诉讼救济渠道,及时受理各种申诉,对违反相关规定的行为进行责任追究,作出严肃处理。

4. 建立预防纠正与责任倒查机制

为确保中国高校升格走上规范法制道路,促进高等教育生态群落均衡发展,在规范高校升格标准、细化公开升格过程信息、加强监督与完善救济机制的基础上,应建立预防纠正与责任倒查机制,不断完善高校升格程序,杜绝违规违法现象的发生。

(1) 全国高等教育委员会应组织专家、评委构建巡查小组,对于高校升格的各个环节严格把关,确保每个环节的审查主体严格按照标准行事,公开办事记录,对于不符合规定要求的操作提出严肃批评并及时纠正。

(2) 对于近几年被教育部亮黄牌及红牌的升格高校出现的具体问题,应当组建追责委员会,针对亮牌高校存在的问题进行详细剖析,追根溯源,展开追责倒查。①明确该高校当初是哪一年份申请升格的,又由教育发展规划司何人进行的资料审查,并对提交的论证资料真实度再次核查;②核查由教育发展规划司与教育部共同协商确定列入专家考察高校名单的过程记录,查明亮牌高校列入考察名单的详细缘由,明确当时的相应负责的审批人员;③审查专家进校的考察记录,明确专家人员与考察实况;④调出专家评议环节的人员名单与过程记录;⑤查阅亮牌高校近几年的自评报告及教育行政部门评估报告。核查上述每一步所反映情况的真实度问题,倒查每个环节的合法性问题,核查程序操作的规范性问题,对于虚假伪造、徇私包庇的现象,要追查相应负责人并严惩不贷。在开展预防纠正、责任倒查强化惩罚机制的基础上加强法治宣传教育,让规范程序、依法办事的信念融入每一位工作人员的心里,从源头规范高校升格程序。

四、 结 语

高校升格是高等院校在遵循高等教育发展规律的基础上,为解除束缚自身进一步发展的枷锁而呈现的战略结构动态调整,是高等学校自身生存发展的内在诉求;高校升格可以为高校进一步发展开拓更为宽广的空间,最大限度地发挥各高校资源的优势和实现高校最大价值[8]。目前国家在政策层面,教育行政部门对高校升格程序作了相关规定,但在具体实施过程中存在一定的监管风险。对于高校升格过程中存在的监管风险必须从立法与制度层面予以化解。本文从加强法律规制的角度对高校升格的标准设定、高校升格过程的信息公开和升格过程监督与权利救济渠道展开了论述,希望可以通过以上措施对高校升格过程中存在的监管风险起到一定的规避作用。