检察机关的公益诉权及其行使

蔡 虹

(中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073)

公益诉权之于公益诉讼具有特殊意义。诉权的基本功能在于启动司法程序，将特定争议置于法院审判之下。公益诉讼既为诉讼，就不能例外。从立法的角度讲，我国的公益诉讼起步不久，存在公共利益保护的迫切性与法律及制度供给不足的矛盾，而这一矛盾的症结在于公益诉讼的启动缺乏适格主体。公益诉讼与传统保护私益的民事诉讼、行政诉讼不同，公共利益的主体特征为“不特定的多数人”，且不特定的多数人的利益具有共同性，或称“法益具有公共性”。正因为如此，公益诉讼没有传统意义上的利害关系人，解决私益诉讼的方式无法为其确定起诉的适格主体。各国在建立公益诉讼制度时，其首要问题就是将公益诉权赋予何种主体。我国2012年修订的《民事诉讼法》第55条，赋予“法律规定的机关和有关组织”提起公益诉讼的权利，但此规定原则且模糊，检察机关未能据此获得公益诉权。此后颁布的《环境保护法》《消费者权益保障法》以及相关司法解释，在对“法律规定的机关和有关组织”做细化规定时，也未将检察机关作为适格原告。在已经获得公益诉讼原告资格的主体中，法律规定的机关目前仅有海洋环境保护监管行政机关；而法律规定的组织看似明确，但实际上门槛比之前更高。至于公民个人，则无论是立法、司法解释还是司法实践，仍然将其排除在适格主体之外。[注]立法机关未授权公民提起公益诉讼的主要原因在于，赋予个人提起公益诉讼的权利，可能会造成诉讼数量过多的局面，增加法院负担。且个人诉讼能力有限，举证困难，在目前的社会条件下并不适合作为公益诉讼的起诉主体。参见江必新主编：《新民诉法解释法义精要与实务指引》，法律出版社2015年版，第675页。实践证明，适格主体不足的问题严重制约了公益诉讼制度功能的发挥。

为此，党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”的构想，2015年7月1日，全国人大常委会发布了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》(以下简称《授权试点决定》)。事实上，自20世纪90年代以来，检察机关基于法律监督职能直接提起或督促其他主体提起公益诉讼多起，积累了一定的经验。[注]徐全兵：《检察机关提起公益诉讼有关问题》，《国家检察官学院学报》2016年第3期。全国人大常委会授权检察机关开展公益诉讼工作，有宪法等法律依据，也有现实依据，是必要的，同时也是审慎的。

2017年6月，为期两年的检察机关提起公益诉讼试点结束，在总结试点经验的基础上，全国人大常委会审议通过修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的决定，将公益诉权明确赋予检察机关，检察机关提起公益诉讼制度正式建立。

长期以来，基于检察机关的宪法定位，法律监督已然成为其最亮丽的标签，即使在其提起公益诉讼时，检察机关的公益诉权也很少被关注。其属性如何？有何特征？与行政权、司法权、私益诉权以及审判权的关系应怎样处理？这些问题应当引起重视。

一、检察机关公益诉权的诉权属性

根据我国《宪法》《检察院组织法》的规定，各级检察机关是法律监督机关，应当依法独立行使法律监督权。但是，法律监督权并不必然产生公益诉权，没有立法机关的授权，检察机关不能提起公益诉讼。长期以来，对是否应当授权检察机关提起公益诉讼是有争议的。持反对观点的学者认为，第一，我国检察机关身兼法律监督与公益代表两种角色，其多重角色之间的矛盾、模糊和结构失衡是其自身难以修复的缺陷，因此，由检察机关提起公益诉讼的试验应当缓行。[注]王福华：《对中国检察机关提起民事诉讼的质疑》，《上海交通大学学报( 哲学社会科学版) 》2003 年第3 期。第二，具有保护公共利益职责的行政机关和检察机关各自有其法定的职责范围，有着明确的分工，如果允许检察机关提起公益诉讼，势必引起二者在职能上的重叠和冲突，扰乱我国现行的法律体系[注]章礼明：《检察机关不宜作为环境公益诉讼的原告》，《法学》2011年第6期。。第三，检察机关作为法律监督机关，以公权力主体身份提起诉讼，改变了诉讼“等腰三角形”结构的力量对比关系，形成“官告民”这一较为罕见的非刑事诉讼格局，极易导致双方当事人诉讼地位及诉讼权利的不平等，扭曲程序结构[注]吕忠梅：《环境司法理性不能止于天价赔偿》，《中国法学》2016年第3期。。第四，检察机关对民商事主体和行政机关提起公益诉讼，会对其产生很大影响，即使检察机关败诉，对该被告的影响也很难消除。且自己还有可能承担巨额赔偿，“所以说检察院打的是一场输不起的官司”[注]郭锦勇、苏喆：《检察机关在公益诉讼中的职能研究》，《河北法学》2015年第11期。。当然，从试点的情况看，检察机关几乎很少败诉，但一方当事人永远胜诉的情形背离了诉讼的本质， 是对诉讼“等腰三角形”结构的彻底摧毁。[注]吕忠梅：《环境司法理性不能止于天价赔偿》，《中国法学》2016年第3期。

持肯定观点的学者则认为，在我国当今形势下，构建检察机关公益诉讼制度十分必要，也具备充分的可行性。赋予检察机关以民事公诉权和建立民事公诉制度，既是社会发展的必然要求，也是完善我国检察制度的客观需要。[注]邓思清：《论检察机关的民事公诉权》，《法商研究》2004年第5期。从我国的现实国情看，赋予检察机关民事公诉的权利是利大于弊的。在多元的公益诉讼机制中，应当突出检察机关的主导作用，建立以检察机关为主，社会组织、公民个人为辅的公益诉讼机制。[注]李浩：《关于民事公诉的若干思考》，《法学家》2006 年第4期。还有学者主张，构建检察机关民事公益诉讼制度是有效保护国家利益和社会公共利益、保障公民权利、增强检察机关法律监督效能、顺应国际潮流的迫切需要。同时，构建检察机关民事公益诉讼制度具有坚实的宪法基础、成熟的法理基础、现实的法律基础和可贵的实践基础，也契合我国司法改革的方向。[注]曾舯：《论构建检察机关民事公益诉讼制度的正当性》，《河北法学》2013年第3期。但这些观点在肯定检察公益诉讼的同时，回避了检察机关以法律监督者身份提起公益诉讼所引起的种种冲突。

国外将公益诉权赋予检察机关由来已久，无论立法还是实践，都积累了较为丰富的经验。可以说，检察机关代表公益提起公益诉讼具有一定的普遍性。

目前，虽然修订后的我国《民事诉讼法》《行政诉讼法》已将公益诉权赋予了检察机关，但仍然存在许多认识误区，不仅仍然坚持法律监督导向，而且直接影响公益诉讼运行的顺畅，妨碍制度的进一步完善。笔者以为，《民事诉讼法》《行政诉讼法》将公益诉权赋予检察机关，解决了其适格主体的起诉问题，因而其诉权属性不应被忽视。不仅如此，其起诉应作为一个重要的时间节点。此前，检察机关以行使法律监督权的方式维护社会公共利益；此后，则应以诉权的方式维护社会公共利益。如果检察机关不是以诉权主体而是以法律监督者身份提起和进行公益诉讼，势必会打破诉讼的基本格局。

西方国家的检察机关有权提起公益诉讼，早在1806年的法国《民事诉讼法》中就有规定。此后，德国《民事诉讼法》也明确规定，检察官有权提起民事公益诉讼，并可独立提出上诉和申诉。但西方国家的检察机关一向作为公益的代表行使诉权，并不具有法律监督属性。这与其检察制度起源的理论基石、三权分立国家权力设置的原理一脉相承。“公共利益”是其产生的理论依据之一，而三权分立的国家权力设置使检察权一般归属于行政权，其发挥作用的领域基本上都是在诉讼活动中。[注]王莉：《检察机关提起、参与民事公益诉讼的法理基础》，《人民检察》2011年第14期。检察机关作为公益的代表提起公益诉讼，行使的是诉权，因此不存在法律监督权与诉权的冲突问题。这一特点不仅助其实现了维护社会公共利益的目标，而且与其政治结构与国情没有冲突，与其诉讼制度也能协调一致。但这个经验因其检察机关的性质与职能均与我国不同，故并不具有借鉴意义。

在我国，2012年《民事诉讼法》正式确立了公益诉讼制度，但由于享有公益诉权的主体严重不足，难以激活该项制度。在党中央顶层设计与部署、全国人大授权试点之后，2017年在《民事诉讼法》《行政诉讼法》中增加规定，检察机关有权依法提起公益诉讼，这不仅使检察机关依法行使公益诉权有了诉讼法依据，而且有针对性地解决了诉权主体不足的问题，这对于推动公益诉讼制度的有效运行，意义十分重大。

公益诉权具有诉权的基本功能。首先，体现在启动诉讼程序。诉权的本质是当事人请求法院对特定权利进行司法保护的权利，享有诉权即可提起诉讼，否则诉讼程序不能开启。其次，诉权是当事人获得诉讼地位，享有相应的诉讼权利，承担相应的诉讼义务的基础。当事人通过行使诉权向法院提出具体的请求，从而确定诉讼的内容，引起诉讼法律关系的发生。检察机关行使公益诉权，将受到损害的公共利益置于法院的司法审判之下，使公益诉讼制度得以运行。同时，公益诉讼毕竟是在现有的民事诉讼、行政诉讼的框架内进行的，检察机关只有获得了公益诉权，才能够成为一方当事人，行使诉讼权利、履行诉讼义务，以特定的诉讼方式维护公共利益。检察机关以诉权主体的身份而不是法律监督者的身份进入公益诉讼，有利于避免对诉讼基本构造的破坏，避免多重角色之间的矛盾、模糊和结构失衡，而这正是检察机关提起公益诉讼的障碍。立法机关通过修订《民事诉讼法》《行政诉讼法》赋予检察机关公益诉权，其直接目的是解决诉权问题而非法律监督权问题。

当然，公益诉权不同于传统意义上的诉权。公益诉讼是法定主体为维护社会公共利益而提起的诉讼，又称现代诉讼，与传统民事诉讼最大的区别在于，诉权主体与诉讼标的没有利害关系，诉讼的目的不是维护自身的私权，而是维护社会公共利益。正因为如此，公益诉权的行使需设置特殊的程序规制，法院审理公益诉讼案件，必须优先适用特殊规则，没有特殊规则的，适用《民事诉讼法》《行政诉讼法》的一般规则。

二、检察机关的公益诉权在多重法律关系中的地位

公益诉讼是为特定的诉讼目标而提起和进行的诉讼，其保护的是“不特定的多数人利益”。这一点虽然不同于以保护私权为特征的民事诉讼和行政诉讼，但公益诉讼并非另起炉灶。公益诉讼依托的主要是民事诉讼、行政诉讼的原理和结构。《授权试点决定》明确规定：试点工作要“严格依法有序推进。根据民事诉讼法、行政诉讼法等法律的有关规定和全国人大常委会的授权决定，确保改革试点在法律框架和授权范围内开展”。2018年3月，最高人民法院、最高人民检察院发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)也作出了类似规定。既然如此，就需要处理好检察机关公益诉权的多重关系。

(一)公益诉权与法律监督权的关系

依照《宪法》《检察院组织法》的规定，检察机关是国家的法律监督机关，依法享有法律监督权；根据新修订的《民事诉讼法》《行政诉讼法》，检察机关享有提起公益诉讼的诉权。法律监督权与诉权虽然同为检察机关所享有，彼此也存在一定的关联，但却不能混为一谈。检察机关的法律监督权可以从两个方面理解，从广义上讲，法律监督权设置的目的是维护法律的统一实施。基于这一目的，检察机关在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，应当首先行使法律监督权。能够通过行使法律监督权纠正违法行为的，其目的达到，无需行使诉权。从狭义上讲，检察监督体现为诉讼监督，在民事诉讼、行政诉讼中，其行使的法定方式是对生效判决、裁定提出检察建议或者抗诉。无论从广义还是狭义上讲，法律监督权都不能等同或者替代诉权。从法律关系特征来看，在法律监督权力结构中，所涉主体的关系是监督者与被监督者之间的两面关系。

针对特定公共利益的保护，公益诉权则是在行使法律监督权仍无法纠正违法行为，并且没有其他公益诉权主体或者其未起诉的情况下才能行使。立法这样规定，一方面是为了更好地发挥检察机关的法律监督职能，另一方面也是为了高效率、低成本地达到保护公共利益的目的。相比法律监督，公益诉讼毕竟成本更高，所涉及的法律关系也更为复杂。不论是民事诉讼还是行政诉讼，均为双方对立对抗、法官居中裁判的三方结构，在这种结构中，检察机关是诉权主体。尽管针对公益诉讼的特殊性，应当有特殊的程序规则，但这种基本结构不能破坏，检察机关不能一边作为当事人启动诉讼，一边监督对方当事人甚至审制组织。所以，强调检察机关提起公益诉讼是行使法律监督权的观点，是违背诉讼的基本原理的。而持这种立场的人不在少数，拒绝做公益诉讼的原告而一定要做“公益诉讼起诉人”、坚持抗诉而不是上诉，皆是出自于这种立场。

(二)检察机关公益诉权与其他公益诉权的关系

公益诉权并非专属于检察机关，根据现行法律的规定，公益诉权的主体还包括环保组织、消费者权益保护机构等社会组织。在西方国家，公民个人也被赋予了公益诉权。

在试点期间，根据《授权试点决定》和最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》(以下简称《试点方案》)的规定，检察机关在提起民事公益诉讼之前，应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼，没有这类主体或其没有提起诉讼，社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关才可提起民事公益诉讼，即适格主体起诉是有先后次序的。但在检察机关开展公益诉讼工作试点期间，试点单位普遍发现，立法及司法解释对“法律规定的机关和组织”设定的门槛过高，适格的社会组织太少，根据《消费者权益保护法》第47条的规定，适格主体中法律规定的组织目前仅包括中国消费者协会和省、自治区、直辖市的消费者协会；根据《环境保护法》第58条的规定，适格主体仅包括依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记并专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违法记录的社会组织。以湖北省为例，9个试点地区中，除武汉市外，其他8个地区找不到这样的适格主体。一方面，这与公益诉讼的本质特征与功能不符，现代社会公共利益的主体应当是社会公民和由公民组成的社会团体，故这类主体理应成为公益诉讼原告的主要力量；另一方面，作为公权力主体的行政机关、检察机关原则上应当在各自的职责范围内，以依法行政和实施法律监督权的方式保护公共利益，只有在法律特别规定或无适格主体提起公益诉讼时，才能提起诉讼。如果适格主体的缺位成为一种常态，则要么影响公共利益的有效保护，要么检察机关不得不频频充当原告，将“补位”变为常态，背离制度设计的初衷。

经对试点经验的总结，修订后的《民事诉讼法》明确规定，检察机关在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关组织不提起诉讼的情况下，可以向法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，检察机关可以支持起诉。《行政诉讼法》也有类似规定。由此可见，提起公益诉讼，其他法定主体的公益诉权优先，检察机关的公益诉权应当保持必要的谦抑，“优先与补位”是两种公益诉权的正确关系。从长远看，社会组织及其所代表的社会公众应当是行使公益诉权的主力军，因此，有必要适当降低这类主体起诉的门槛。

(三)公益诉权与审判权的关系

检察机关行使公益诉权旨在启动诉讼程序，将受损害的公共利益置于司法审判之下。根据《解释》的规定，检察公益诉讼的基本法律依据是《民事诉讼法》和《行政诉讼法》。《解释》仅针对检察公益诉讼的特殊性对检察机关的诉讼地位作出了特别规定。在审理公益诉讼案件时，有特别规定的优先适用特别规定。对于《解释》未规定的事项，则应当适用《民事诉讼法》《行政诉讼法》以及民事诉讼法司法解释、行政诉讼法司法解释、民事公益诉讼司法解释、消费公益诉讼司法解释等相关规定。根据上述规定，公益诉权与审判权的关系体现在：

第一，在由检察机关提起的公益诉讼中，检察机关应当是诉权的主体，而受诉法院是审判主体，从起诉到法院作出生效判决，体现的是诉权与审判权的关系。检察机关、被告为双方当事人，法院居中裁判，是典型的诉讼法律关系，即三方关系，而非监督法律关系，即监督者与被监督者的两方关系。

根据这一原理，检察机关实际上即公益诉讼的原告。在试点期间，《试点方案》将提起公益诉讼的检察机关定位为“公益诉讼人”，2018年“两高”的《解释》将其规定为“公益诉讼起诉人”，始终不能正视检察机关的诉权主体地位。众所周知，公益诉讼起诉人并非诉讼法上的术语，提起民事诉讼、行政诉讼的主体为原告，提起公益诉讼的主体为公益诉讼的原告，无论该原告是检察机关、行政机关还是社会组织，诉讼地位并无区别。根据《民事诉讼法》《行政诉讼法》以及《解释》的规定，检察机关除法律和司法解释特别规定外，仍应遵循现有的诉讼制度，依托现有的诉讼框架，享有原告的诉讼权利、履行原告的诉讼义务。在公益诉讼尚未独立为“第四种诉讼”的情况下，检察机关仍应在民事诉讼、行政诉讼的程序结构中开展公益诉讼活动。“诉监合一”或一味强调检察机关的法律监督地位，必然导致角色冲突，有悖于双方当事人对立对抗、法院居中裁判的诉讼结构，也有悖于诉权与审判权的关系。

第二，公益诉权有别于一般诉权，法院应当充分尊重公益诉权的特殊性。在试点期间，有的法院要求出席法庭的检察官提交授权委托书、身份证明等，显然是将公益诉权等同于一般诉权，将维护公共利益的职务行为混同于私法上的委托行为。公益诉权的主体无论是检察机关、行政机关还是法律规定的组织，都与本案争议的实体法律关系无直接利害关系，其共同特征都是为维护社会公共利益而起诉，因此均为程序上的原告。公益诉讼中的被告之所以不能反诉，正是因为原告方仅享有程序性请求权而不享有实体权利。当然，同为公益诉讼的原告，他们诉权的来源不一样，检察机关的诉权来源于法律监督权。在诉前程序阶段，因无诉讼程序结构的约束，检察机关可以直接行使法律监督权；而在提起和参加诉讼阶段，则应以诉权为基础，通过行使诉权的方式来维护公共利益。

第三，鉴于检察机关提起公益诉讼的诉权属性，《解释》明确规定，公益诉讼的双方当事人对一审判决不服，有权提起上诉，从而引发第二审程序。这一规定改变了试点期间检察机关以抗诉引起二审的做法，体现了检察机关作为诉讼主体的诉权特征，也较为合理地处理了与审判权的关系，与现行的民事诉讼制度、行政诉讼制度协调一致，这是一个值得肯定的进步。

(四)公益诉权与私益诉权的关系

同一个侵权行为造成了双重损害，既损害了公共利益，又损害了特定个体的民事权利，应采取何种方式处理公益诉权与私益诉权的关系？根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定，法院对于由此而提起的公益诉讼和私益诉讼应分别受理与审判，不能合并审理，即公益诉权与私益诉权应分别行使。其原理是，第一，两种诉讼的性质、目的以及诉讼请求的内容不同，因而其程序规则存在较大区别，两种诉讼应按照各自的规律在不同的轨道内运行，故公益诉讼、私益诉讼应分别进行。第二，鉴于两种诉讼由同一侵权行为引发，故法院在公益诉讼的生效判决中对于事实认定等对私益诉讼原告有利的认定，私益诉讼的原告可以在私益诉讼中主张直接适用。消费者公益诉讼也是如此。

三、公益诉讼的阶段划分与诉权行使

在公益诉讼启动之前，设置诉前程序以纠正损害公共利益的行为是许多国家通常的做法。在试点期间，我国也做了这样的尝试，并且取得了不错的效果。就整个制度运行而言，公益诉讼被划分为两个阶段：诉前程序和诉讼程序。在诉前程序，检察院在履行职责中发现特定领域存在损害社会公共利益的行为,首先敦促政府权力主体履行法定责任，依法督促或者支持其他公益诉权主体起诉。“先行适用的法定性、履行方式的特定性、后续衔接的强制性是诉前程序的基本特征。”[注]刘加良：《检察院提起民事公益诉讼诉前程序研究》，《政治与法律》2017年第5期。这一制度设计旨在促进行政机关纠正违法行为的主动性，调动其他适格主体保护公益的积极性，并有效节约司法资源。

检察机关在公益诉讼中的职能定位，与公益诉讼的阶段划分有密切关系。《授权试点决定》及《解释》明确规定，检察机关开展公益诉讼工作是基于宪法确定的法律监督职能，必须坚持检察机关法律监督的职能定位，既强化对公共利益的保护，又严格规范行使检察权。这一定位在公益诉讼的诉前程序中得到了较好的体现，这一制度安排与检察机关的法律监督职能高度契合。

根据《民事诉讼法》《行政诉讼法》的规定，第一，诉前程序是检察机关提起公益诉讼的前置程序、必经程序，未经前置程序检察机关不得提起公益诉讼；第二，基于检察机关的职能定位，检察机关以法律监督者的身份，在诉前程序中行使法律监督权，制止和纠正损害公共利益的行为，这也是公益诉讼制度自身的目的与价值所在，只要达到这个目的，不必提起公益诉讼；第三，检察机关在诉前程序中法律监督的方式，主要是检察建议、督促起诉、支持起诉，这些方式针对性强，有利于督促有管理职能的行政机关依法行使保护公共利益的职权，有利于为有权提起公益诉讼的其他诉权主体提供强有力的支持；第四，诉前程序的设置，意味着适格主体提起公益诉讼存在严格的先后顺序，检察机关不能先于其他适格主体提起公益诉讼，也不能与其他适格主体同时提起公益诉讼，只能在其他适格主体缺位的情况下才能提起公益诉讼。

诉前程序的设置符合现代社会国家权力分工和公共利益保护的基本原理。以环境公益诉讼为例，环境和资源保护本身就是行政机关的法定职责。我国自1979年《环境保护法(试行)》颁布以来，已经陆续出台了30余部环境和资源保护领域的法律，此外尚有为数不少的相关行政法规和规章。这些法律、法规和规章已经构建起以行政机关(环境保护部门)为核心、其他环境监管部门分工协作的环境保护执法体制。相较于司法机关，行政机关拥有环境保护领域的专业人员与专门财政投入，具备履行环境保护职能所需要的专业知识和技能，因而能够在预防、治理、应急等方面对环境实施全方位保护。正因为如此，2014年新修订的《环境保护法》继续坚持以行政权为主导的立法思路，加强执法权力，完善执法措施(如按日计罚、查封扣押、限产停产、移送拘留等)，为环保部门提供了更多、更有针对性和更强有力的执法手段。行政机关理应严格执法，避免公共利益遭受损害。检察机关则应致力于监督行政机关依法行政。2014年底的“全国检察机关提起环境行政公益诉讼第一案”，即是贵州省金沙县检察院诉该县环保局“怠于处罚”污染企业的行政不作为。[注]贾阳：《全国首例由检察机关提起的行政公益诉讼案追踪》，《检察日报》2015年1月12日。从其他国家和地区通行的做法看，“穷尽行政手段”也是其处理公益诉讼中行政权与司法权关系的经验。

从法治运行的成本考虑，理想的法治秩序应当是自觉守法、严格执法，司法则致力于纠正守法和执法的偏差。在公益诉讼中，若侵犯公共利益的行为在诉讼之前就能得到有效遏制，即可以尽可能小的成本实现保障公共利益的目的。从宪法对行政权、检察权的权力定位角度看，诉前程序为保证行政机关、检察机关在各自的轨道内行使行政监管权和法律监督权提供了合理的空间。这一观点也得到来自试点工作实际情况的支持，大部分公益案件都是在诉前程序中得到解决的，行政公益诉讼的试点情况尤其如此。

诉前程序结束后，若维护社会公共利益的目标没有实现，损害公共利益的行为没有得到纠正，检察机关则应依法行使公益诉权。如前所述，既然是启动诉讼程序，那么就应当依照《民事诉讼法》《行政诉讼法》规定的起诉条件，向法院提起公益诉讼。检察机关作为诉权主体，应当在诉讼框架内依法行使诉讼权利、履行诉讼义务。公益诉讼虽然具有不同于传统诉讼的特征，是对公共利益保护或者对损害公共利益行为治理的特殊手段，但毕竟是借助诉讼的原理，借助法庭的力量，故检察机关不宜对对方当事人、对法院直接行使法律监督权。

值得注意的是，在总结试点经验的基础上，《解释》第20条增加了刑事附带民事公益诉讼这一新的诉讼形式。检察机关对行为人在从事违法活动时既损害社会公共利益，同时还触犯了刑法，构成犯罪的，在提起刑事诉讼时，可附带提起民事公益诉讼。在这种形式的公益诉讼中，诉讼主体一致，基本事实相同，一并提起可节约诉讼资源，提高诉讼效率。检察机关提起刑事附带民事公益诉讼，限于破坏生态环境和资源保护、食品药品安全等领域的案件；案件由审理刑事案件的法院管辖，并且由审理刑事案件的同一个审判组织审理。

民事公益诉讼与刑事诉讼是不同的案件类型，既可以附带于刑事诉讼提起，也可以根据案件实际情况独立提起。分别审理的，要注意协调好两个案件的事实认定和责任方式。在证明标准上，由于刑事诉讼认定事实和证据的标准要高于民事诉讼，故刑事案件已经依法认定的事实和证据一般可以作为附带民事公益诉讼案件的免证事实。而对于刑事案件未予认定的事实和证据，如经审理已达到民事诉讼的认定标准，可予以认定。

需要注意的是，对于附带的民事诉讼部分，必须严格区分犯罪行为所侵害的是一般的民事私益还是公共利益，如果是私益，应提起一般的刑事诉讼附带民事诉讼；所侵害的确属公共利益的，才能提起刑事诉讼附带民事公益诉讼，在行使公诉权的同时行使公益诉权。