行政公益诉讼诉讼请求的实证分析

靖传忠 杨青

摘 要：从已公开的行政公益诉讼裁判文书看，目前检察机关提起行政公益诉讼的诉讼请求倾向于固定化、相似化，难以充分契合行政公益诉讼制度本应承担的价值使命。作为公共利益代表的检察机关应当通过准确界定行政公益诉讼中履行法定职责的内涵，有效实践并规范适用行政公益诉讼诉讼请求，以及采用检察建议、备案审查等路径强化诉前程序中对规范性文件合法性的甄别适用等方式，更好地维护国家利益和社会公共利益。

关键词：诉讼请求 确认违法 确认无效 一并审查

行政公益诉讼的诉讼请求确定了检察机关通过司法途径保护国家利益和社会公共利益的具体指向。对已公开的行政公益诉讼裁判文书进行总结提炼，可以分析行政公益诉讼诉讼请求的不足进而提出完善建议。

本次实证分析依托中国裁判文书网进行，通过案例检索的方法，搜集汇总了自全国人大常委会授权检察机关提起公益诉讼试点时起至目前已公开的部分行政公益诉讼裁判文书样本。分析样本数量为442份，其中判决419份，裁定23份。裁定主要适用于准许公益诉讼人撤回起诉、指定管辖等程序性事项。

一、行政公益诉讼诉讼请求的基本样态

（一）对行政机关怠于履行职责的串联评价模式

[案例一]贺兰山国家级自然保护区内贺兰山狩猎场大本营属于违规建设项目，自然保护区管理局对此没有积极履行监管职责，致使该自然保护区大西沟森林植被遭到破坏。截至检察机关提起行政公益诉讼，被破坏的森林植被未得到恢复。法院判决确认自然保护区管理局对在自然保护区内违法违规建立狩猎场大本营项目未依法履职的行政行为违法，同时判令自然保护区管理局依法履行监管职责。[1]

此类案件的基本特征为对某一违法行为，被诉行政机关怠于履行监管职责，导致国家利益和社会公共利益受到侵害。经检察机关履行诉前程序后，被诉行政机关仍未履行职责或仅履行了部分职责，国家利益和社会公共利益未得到完全保护，被诉行政机关仍需履行监管职责。法院判决时采取分段、串联的評价模式，在确认行政机关前期怠于履行职责违法的基础上，判令继续履行法定职责。

这一模式在已公开的试点期间行政公益诉讼裁判文书中占比最大。以贵州省为例，该省已公开的试点期间58件行政公益诉讼判决书中，有45件判决结果为确认行政行为违法和继续履行法定职责，比例高达77.6%。其它试点省份的行政公益诉讼案件情况与之类似。但是，检察机关提起公益诉讼制度全面推开之后，串联评价模式占比呈下降趋势，部分法院在判决中明确阐述“无需同时作出确认不履行职责行为违法和要求行政机关继续履行职责两个判项”[2]。

（二）对行政机关违法履行职责的并联评价模式

[案例二]山东省临清市卫生和计划生育局在原临清第三人民医院分院无污水处理设施、未进行环境保护设施验收的情况下核准其执业登记，并颁发了医疗机构执业许可证，且对原临清第三人民医院分院在内的5家涉案医疗机构违法排放医疗污水的行为怠于履行监管职责。临清市人民检察院提起行政公益诉讼后，法院判决临清市卫生和计划生育局向原临清第三人民医院分院颁发医疗机构执业许可证的行政行为违法，责令该局对5家涉案医疗机构继续履行监管职责。[3]

此类案件多见于被诉行政机关的多个行政行为存在违法履行职责的情形。其基本特征为被诉行政机关可能同时存在多个违法履职的行为，每个违法履职的行为都可能导致国家利益和社会公共利益受到侵害，且经检察机关履行诉前程序后，被诉行政机关仍有履行监管职责的必要。法院判决时采取分类、并联的评价模式，在确认行政行为违法或撤销行政行为的同时判令继续履行职责。

（三）对行政机关怠于履行职责的转化评价模式

[案例三]黄石经济技术开发区·铁山区农业农村局在被检察机关提起行政公益诉讼后，在诉讼中作出了相应行政行为，违建水上民宿木屋被依法强制拆除，公益保护的目的得到实现。湖北省黄石市铁山区人民法院依据《行政诉讼法》第74条第2款的规定，判决确认黄石经济技术开发区·铁山区农业农村局怠于履行监督管理法定职责的行为违法。[4]

此类案件多见于被诉行政机关在行政公益诉讼期间履行职责、国家利益和社会公共利益已得到保护的情形。其基本特征为被诉行政机关在行政公益诉讼期间履行法定职责，维护国家利益和社会公共利益的目的得到实现，已无判决继续履行法定职责的必要。对此情形，法院判决时，根据检察机关不同的诉讼请求，采取转化评价模式，或准予检察机关撤回履行法定职责的诉讼请求，或在被诉行政机关改变违法行为后，依检察机关请求确认行政行为违法，个别情况下也会出现终结诉讼的情况。这是除对行政机关怠于履行职责采取串联评价模式外，运用最多的一类模式，也与诉前程序检察建议的高采纳率相一致，充分体现了行政公益诉讼制度在维护国家利益和社会公共利益方面的积极作用。

二、行政公益诉讼诉讼请求的特点

（一）对确认行政行为违法与履行法定职责的再认识

依据《行政诉讼法》第74条第2款的规定，行政诉讼中，被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法。可见，从规范意义上讲，对于行政机关怠于履行职责的情形，判决行政机关继续履行职责本身已包含了对其不履行职责行为的否定性评价，“行政机关不履行职责的违法性构成了判决其继续履行职责的逻辑前提。”[5]因此，检察机关在提起行政公益诉讼时，对于行政机关怠于履行职责的情形，不宜将确认行政行为违法与履行法定职责一并作为诉讼请求。

需要注意的是，已有行政公益诉讼判决中，对如何判令行政机关履行法定职责仍然存在不一致的现象。部分判决仅仅载明责令被诉行政机关继续履行监督管理职责，部分判决会载明对涉案违法行为继续履行监督管理职责的具体事项，且各地法院对是否为行政机关继续履行职责设定期限更是做法不一。判决结果表述方式的多样，会对行政公益诉讼判决结果的执行及执行监督造成影响。

（二）确认行政行为无效的诉讼请求未得到充分实践

现阶段，请求判决确认行政行为违法和继续履行职责成为绝大多数行政公益诉讼案件的诉讼请求，诉讼请求固定化、相似化明显。与之相对应，案件涉及的行政违法行为主要集中在行政不作为方面，对可能导致国家利益和社会公共利益受到侵害的行政乱作为监督制约不足。山东、贵州两省已公开的试点期间69件行政公益诉讼判决书中，仅2件涉及撤销行政行为的诉讼请求，占比为3%。请求撤销行政违法行为案件数量畸少，也从一个侧面反映出在行政乱作为的制约方面，行政公益诉讼尚有提升的空间。

同时，依据“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第25条的规定，行政公益诉讼的诉讼请求包括确认行政行为无效。根据《行政诉讼法》第75条的规定，构成行政行为无效的违法情形包括实施行为的主体没有行政主体资格或者行政行为没有依据，并且违法情形须达到重大且明显的程度。从搜集的样本案例看，截至目前，检察机关对确认行政行为无效的诉讼请求运用较少，该项诉讼请求尚未得到充分实践。

这一问题之所以产生，除了现阶段行政公益诉讼指向的行政违法行为主要集中于怠于履行职责外，还因为对行政违法行为是否属于重大且明显违法情形的判断标准不统一。[6]应当指出，是否属于重大且明显违法情形属于法官裁量权的范围，但是对检察机关而言，挖掘部分侵害国家利益和社会公共利益行为背后的行政机关超越职权导致行政行为无效的深层次问题，应当成为下一步工作的重点。毕竟，从现实情况看，一项违法行为可能涉及多个监管部门，其中既有行政不作为也可能同时存在行政乱作为。

（三）行政公益诉讼诉讼请求未涉及对规范性文件的一并审查

对规范性文件一并进行审查，是《行政诉讼法》确定的一项重要诉讼制度。检察机关在提起行政公益诉讼时，也可以要求对行政行为所依据的规范性文件一并进行审查。从现已公布的行政公益诉讼裁判文书看，尚未搜索到有涉及对规范性文件一并进行审查的內容。与之相反，多数行政公益诉讼案件中，检察机关往往引用规范性文件作为证明行政机关需要继续履职的依据。[7]

三、行政公益诉讼诉讼请求的完善建议

（一）准确界定行政公益诉讼中履行法定职责的内涵

前已述及，尽管要求行政机关继续履行法定职责是目前最为常见的两类诉讼请求之一，但是考察案例就会发现，审判机关、检察机关关于继续履行法定职责的表述往往不一致。在法院立案阶段，可能会以检察机关要求继续履行法定职责无具体事项、诉讼请求不具体为由，认为不符合《行政诉讼法》第49条的规定。即使是在法院系统内部，不同地区的法院也可能对继续履行法定职责的内涵作出不同的判断。

伴随行政法治的发展，特别是进入风险社会模式，“行政权不断扩张以实现对公共利益的充分保护，而司法权则关注对行政权的有效控制，确保其不偏离维护公共利益的轨道，即大体上遵循相互尊重专长和行政权优先等原则”[8]。对于损害国家利益和社会公共利益的行为，行政机关往往可以同时或者递进采取多种方式予以规制，至于选择适用哪种或哪几种方式，司法权应当保持适度谦抑。因此，行政公益诉讼中继续履行法定职责的内涵应当具有适度的开放性，以尊重行政机关在处理具体事件上的专长。若判决继续履行法定职责内容过于具体，可能“造成司法权和行政权的角色混淆，引起二者之间在权限划分和功能定位上的张力乃至冲突”[9]。

考虑到行政程序可能遇到中止、终结等情形，行政公益诉讼中也不宜对行政机关履行法定职责的具体时限作出规定，较为合理的表述是判令行政机关对涉案违法行为依照法定程序履行监督管理职责。事实上，只要对行政公益诉讼裁判结果的认定与评价，是以国家利益和社会公共利益受侵害的状态是否得以消除为标准，则不必在继续履行法定职责的诉讼请求是否具体这一问题上过度关注。

（二）充分实践多类型行政公益诉讼诉讼请求

从现有制度规范而言，并未限制行政公益诉讼中诉讼请求的类别，反言之，检察机关在提起行政公益诉讼时有多种诉讼请求可供选择。行政公益诉讼中对请求判决撤销或者变更行政行为以及判决确认行政行为无效等诉讼请求应用较少，与普通类型行政诉讼形成了较大反差。作为以维护国家利益和社会公共利益为价值使命的行政公益诉讼制度而言，仅以固定化、相似化的确认违法或继续履行法定职责作为诉讼请求，显然无法适应丰富多样的社会生活和司法实践。在尊重行政权运行的基础上，充分应用《行政诉讼法》规定的多类型诉讼请求，才能够丰富行政公益诉讼的实践样态，更好地发挥司法保护国家利益和社会公共利益的作用。

（三）规范适用行政公益诉讼诉讼请求

行政公益诉讼诉讼请求的适用主要包括确定具体请求事项以及是否对诉讼请求予以变更或申请撤销。实践中，由于对诉讼请求的不当适用，一方面导致行政公益诉讼案件类型较为狭窄，另一方面也减损了检察机关提起行政公益诉讼的严肃性。如个别案件中，在行政程序尚未终结、国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态的情况下，公益诉讼人直接申请将诉讼请求由判决继续履行法定职责变更为确认违法。某种意义上，这是对检察机关提起行政公益诉讼职权的不恰当运用。

除此之外，更为重要的是，检察机关在办理行政公益诉讼案件特别是在诉前程序阶段，要注重对行政机关书面回复检察建议时涉及的行政行为进行再评估，防止行政机关收到检察建议后形成新的行政违法行为，进而导致对国家利益和社会公益的保护处于不确定的状态。例如，个别行政机关收到检察建议后，为尽快消除国家利益和社会公共利益受到侵害的状态，违反法定程序采取行政措施。尽管从表面上看，原有国家利益和社会公共利益受侵害的状态得以消除，但可能出现了新的行政违法行为，导致新的国家利益和社会公共利益受到侵害。因此，对行政公益诉讼诉讼请求的适用，要全面考察国家利益和社会公共利益受侵害的成因，并对行政机关的行政行为进行全面、整体评价。

（四）畅通对规范性文件审查结果运用的渠道

根据《行政诉讼法》第53条、第64条和第65条的规定，审判机关对规范性文件审查结果的运用具有两个特征，一是公开性，二是程序性。公开性是指规范性文件不合法的，人民法院会在裁判理由中予以阐明。按照裁判文书公开的要求，绝大多数涉及对规范性文件一并审查的行政诉讼案件都属于公开范围，这就实现了对社会的公开;程序性是指法院向规范性文件的制定机关提出处理建议，制定机关启动自行纠错程序。

检察机关在行政公益诉讼办案过程中，在法律适用环节，同样涉及到大量的规章以下规范性文件适用问题。制发诉前检察建议，要以行政诉讼的标准对规范性文件进行甄别适用，认为规范性文件不合法，且符合起訴条件的，在提起行政公益诉讼时一并请求对该规范性文件进行审查;认为规范性文件不合法，但不符合起诉条件的，检察机关应借鉴审判机关对规范性文件审查的结果运用模式，在检察建议和备案审查等制度框架内加强对规范性文件审查结果的运用。

首先，检察机关认为规范性文件不合法的，依据《人民检察院检察建议工作规定》第11条等规定，可以向规范性文件的制定机关提出检察建议，由制定机关自行纠正。其次，依据《各级人民代表大会常务委员会监督法》等规定，认为规范性文件不合法的，检察机关可向接受该规范性文件备案审查的人大常委会书面提出审查要求，这样既有利于检察机关在行政公益诉讼案件中甄别适用规范性文件，又能有效提升人大常委会对规范性文件的备案审查效能。

注释：

[1]参见《阿拉善左旗人民检察院诉内蒙古贺兰山国家级自然保护区管理局行政公益诉讼案行政判决书》，中国裁判文书网http：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html？docId=2d76fca8b70e4f7b9cfea73200b49f19，最后访问日期：2019年9月30日。

[2]《文昌市人民检察院诉文昌市海洋与渔业局不履行查处违法定置网法定职责行政公益诉讼案行政判决书》，中国裁判文书网http：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html？docId=dda6d53098c143d39facaaef0184da04，最后访问日期：2019年9月30日。

[3]参见《临清市人民检察院诉临清市卫生和计划生育局医疗污水监管行政公益诉讼案行政判决书》，中国裁判文书网http：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html？docId=64e2d2e65a134e7c94eaa80e017df4e5，最后访问日期：2019年9月30日。

[4]参见《黄石市铁山区人民检察院诉黄石经济技术开发区·铁山区农业农村局不履行法定职责行政公益诉讼案行政判决书》，中国裁判文书网http：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html？docId=3171959a00144148b520aaba0108ce06，最后访问日期：2019年9月30日。

[5]同前注[2]。

[6]参见王贵松：《行政行为无效的认定》，《法学研究》2018年第6期。

[7]参见《天水市麦积区人民检察院诉天水市麦积区水务局不履行环境保护收缴河道采砂管理费职责行政公益诉讼案行政判决书》，中国裁判文书网http：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html？docId=d70543f7c3da49d6b93ca9cc007d1096，最后访问日期：2019年9月30日。

[8] 王明远：《论我国环境公益诉讼的发展方向：基于行政权与司法权关系理论的分析》，《中国法学》2016年第1期。

[9] 同前注[8]。