个人特质抑或利益博弈：清代州县官治安治理效果影响因素探析

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(华北电力大学人文学院，河北 保定 071002)

一、引言

中国古代的专制主义中央集权制度自秦统一、确立皇权起，至明、清时达到顶峰。特别是清王朝入关，确立统治地位后，为巩固政权，制订了一系列地方治安防控制度，体现了清统治者对地方治理的诸多理念与思路。[1]清代州县治安制度设计具有许多优良的特点，但因为一些影响因素的客观存在，使得有清一代州县治安治理的效果并未达到统治者的期许。这些影响因素，一方面为严重的制度设计弊病，其直接导致治安治理效果的差强人意；[2]另一方面存在于州县官治安治理过程之中。州县官在领导官方和民间治安组织进行治安治理活动之时，需要依托自身的能力素质，同时也需要依托吏役、士绅、民众等治安主体的协助。这种治理活动过程中的互动关系，对治安治理效果有着深刻的影响。

基于以上思考，本文选取清代不同时期州县官治理盗匪的事例，全面考察盗案实际治理过程，尝试评析与总结对州县官治安治理绩效产生影响的各种因素，以期对当今能有所启示。

事例一：康熙年间郯城县黄六鸿治盗。黄六鸿，康熙中前期的著名县官。其以举人身份，选任山东郯城知县，后调任直隶东光县令。因为政绩卓越，升任六科行人司行人，巡察地方。其后又晋升礼部给事中，一直到卸任。黄六鸿在郯城期间各项事务治理井井有条，政绩卓越。在黄六鸿所著政书中，可以发现其对于州县治安维护颇有心得。在《福惠全书》中，重点记载了自己如何实现治安稳定局面的经验。

事例二：雍正年间普宁县蓝鼎元治盗。蓝鼎元，清代著名循吏，自康熙六十年(1721年)起赴台湾参与地方治理，雍正年间先后任潮州府普宁县知县、兼理潮阳县，在治盗、诉讼审理方面表现出卓越的才能。为知县不到2年，后因为得罪上司罢职。经过4年多的周折，才在新任总督鄂弥达疏奏辩诬的情况下被特旨赴京召见，雍正帝与之谈话良久，赏赐许多物品，并命他署理广州知府。蓝鼎元实际为知县的时间只有2年，其在治安方面有独到心得。然而其施政才能，因为人际关系原因无法得以施展。

事例三：乾隆年间宁远县汪辉祖治盗。汪辉祖，乾隆时期著名县官。为官之前充当幕友34年，乾隆四十年(公元1775年)中进士，一直到57岁才得以就任湖南宁远知县。在任4年，至乾隆五十六年(公元1791年)因病卸篆，但因得罪臬司被参，次年奉旨革职。汪辉祖执政风格与蓝鼎元不同，其在治安方面更讲究柔和手段进行治理。

事例四：同治年间广宁县杜凤治治盗。杜凤治，举人出身，同治五年(公元1866年)任职广东广宁县知县，经历与广宁士绅“闹考”事件之后[注]杜凤治初次上任广宁，因为催征收事宜与广宁士绅不和。士绅们赴上司处控告杜不遂。于是商议破坏抵制广宁县的县考，致使广宁县考推迟。后来该事件虽然被平息，但是杜凤治还是受影响，被总督改任为邻县四会县知县。该事件被称为“闹考”事件。张研.清代县级政权控制乡村的具体考察[M].郑州：大象出版社，2011.332-338.，改任四会知县。后又回广宁、南海任职知县。其在任期间著有一本详细记录州县治理的日记。其中，杜凤治对在广宁县缉捕盗匪、稳定地方治安秩序并取得一定成效的情况进行了记载。通过这些记载，可以考察清中晚期州县治安制度运行情况。

二、个人能力特质于治理效果之影响

州县治安秩序的维护，盗匪预防与缉捕，州县官员作为治安制度运行的核心责任主体在其中起着决定性作用。清代州县政权设计给予了州县官充分的权力，其目的在于保障国家对基层政区的绝对控制。在以上事例中该特点也得到充分体现。州县官在拥有充分权力的前提下，治理州县政绩好坏与州县官个人能力息息相关。事例中，有效治理州县盗匪的官员，其个人效能的发挥主要受两方面的影响：一是官员个人素质的高低，二是复杂的官场关系蕴含的能量。

(一)个人能力素质于治理效果之影响

个人能力素质主要是指官员所具备的各种素质，在进行治安秩序维护、施政之时所展现出的能力大小与力量效果。具体而言包括[3]：

1. 专业知识素质

专业知识素质主要是施政之时对相关治理专业领域内的知识精通程度。治安方面知识熟悉程度，是做好州县治安工作的重要前提条件。在上述事例中，多数州县官都对州县治安事务较为了解，自身的治安工作专业知识较为丰富。

康熙时期的黄六鸿为其典型代表，黄六鸿在治安治理方面有着较为丰富的治安治理专业知识。一方面体现在其构建保甲制度与丰富的执行经验。他认为，州县建立、选举保甲的制度不能过于刻板、教条，而要抓重点，使查询奸情的事不出于家门，防护保卫不出于村落，御侮设防不出于乡里，那么“有其实效奉之者，亦无其烦扰，由一邑而推之一省，由一省而推之天下，诚弭盗戢奸之善政也”[4]。在此理念之下，黄六鸿精心设计了编排民间保甲的各项制度，在亲历亲为的整顿之后，其辖区民间治安组织防盗效果甚佳。其具体做法包括：谨慎严格选取保甲长、精心设计编排村民保甲的方法并切实执行、注重平日保甲稽查户口工作、发展与有效训练民间武装巡防抵御盗匪、组织民众修建栅栏等工事防御盗匪、设计乡镇村庄相互救援的具体方法并落实执行、注重平时对辖区治安状况定期督察等。[5]

另一方面体现在其丰富的治盗经验，善于利用“非常”手段缉捕打击盗匪。这里“非常”手段指的是黄六鸿自己独特政治权谋的运用，重点有两个：一是推崇运用“以盗治盗”办法来维护治安，效果良好。其具体方法在于，首先通过衙役寻找辖区之内盗首，通过施以恩惠开出相应条件，让盗首将境内其他盗匪名单列出；再将诸盗召集，出具甘结，保证不再为盗，州县对以前各罪也一概既往不咎；嗣后将各盗编排入册，命名为“土番”。盗首统领诸盗，如有盗案，以盗首是问，让其负责找出责任之人。[6]二是针对特殊情况采取特殊手段应对。黄六鸿在郑城县追查王三等大盗之时，发现这些大盗之所以难于治理是因为其与官府中人有勾结，可以与官府互通消息，也凭借与官府中人的关系横行无忌，在地方上一手遮天。黄六鸿针对这些人的优势，以“密、速”为策略，攻其不备、速战速决，成功将王三等人捉拿归案。[7]

另一位代表人物为乾隆时期的汪辉祖，其为官之前充当幕友34年，45岁才中进士，57岁就任宁远知县。在人生经验方面一方面通过书本学习领会相关领域知识，另一方面还从事30多年幕友工作，对州县诸多实际事务非常熟络。可以说，其在专业知识方面的积累与储备相比本文所述其他州县官更胜一筹，其在任期间对地方治安的有效治理与此颇有关系。

2. 行政事务处理能力素质

行政事务处理能力素质在现代领导学中也被称为工作特质(工作素质)，主要是指主体在其施政领域内具体观察问题、分析问题、运用政治手段谋略处理解决问题的能力。对于施政领域内具体情况的了解，需要依靠施政者运用智力、直觉、记忆、思维等方面能力去细致观察与深入分析。清代州县官所面对的辖区情况较为复杂，能否准确了解辖区内治安问题症结所在是稳定地方治安秩序的关键环节。在治盗事例中，州县官们都较为准确地了解当地治安秩序动荡症结，进而采取针对性措施加以处理。

如雍正时期蓝鼎元对吏役群体的有效管理，就体现出了卓越的行政事务处理能力。到任之后，蓝鼎元深刻认识到当地治安效果不佳症结在于吏役、民间地保等治安执法群体的不作为及乱作为。普宁地区衙役群体，经常有“哄堂”的恶习，县衙中的差役欺上瞒下、狼狈为奸，对其惩治稍严，就哄然四散，两三百人集结到东山上的山洞中，滞留不归，几任县令都不能有效治理。得知弊端所在，蓝鼎元到任之后，首先就解决了该问题。先从乡绅、贡监开刀，将他们依次召到县衙，劝之完粮。衙役与乡绅本有勾结，见县官如此，便不拘乡绅到县，蓝鼎元只有对他们“重杖严比”。于是，衙役故态复萌，哄堂而散。蓝鼎元果然不凡，居然大开城门放行，对留下来的衙役说：“当今治世之中，衙门的差役敢当堂四散，便是叛乱。他们叛乱是由于县令催征严厉，军粮是急事，若是催征不严就是县令之罪，既已严征，那便无罪，而是有功，那么差役叛乱，叛的就不是县令而是朝廷。既然是叛乱朝廷之人，那县令明日便率官兵直捣东山一鼓作气拿下他们，平定叛乱的功劳，与军功同论。若有人藏匿家中，就按其户籍名册追捕，直至其亲朋邻里家中，直到全部捉拿正法为止”[8]。随即传令，堂下差役想走的便走，想留下的就听候点名。这一番威吓果然见效，衙役居然不敢有一名不到。对于地方的乡约与地保，蓝鼎元也采取严厉赏罚措施进行了控制，保证了治安方面的政令能够顺利执行。例如，在一次实施抓捕时，他调当地保长率壮丁80人沿溪追捕贼人，并规定抓到贼人的赏金10两，放跑贼人的重打100大板。[9]治安执法队伍清理成为蓝鼎元治理地方治安的重要前提。

另外一个典型事例系汪辉祖运用柔性手段管理士绅群体。其采取的是善待士绅与民众策略，依托其维护地方治安。具体而言：一是亲近士绅并以礼相待。士族、乡绅往往是地方上的名门望族，或是钱粮富裕、或是有才有德，都可作为地方治安的有益助力。因此，在日常治理过程中，往往需要与其保持良好关系，相互协作维护地方治安。例如，汪辉祖到宁远县上任之后便请县内士绅前来，询问当地农作物情况、治安情况，是否有盗贼、恶讼师、恶霸等，如果有，就会记下那些人的姓名、年龄、样貌等情况，以便事后追查；而对于不法士绅则时刻予以防范，不随便对其露出好的神色、言语，时刻小心以免落入他们的陷阱中。[10]二是对富户加以保护。因为这些富户在平日里可以为贫困户提供生活所需，若是遇到旱涝灾害，或是招募兵役之时，也要依靠他们捐献财物、人员。富户对于地方改进民生的公共事务的完成具有重要作用，所以汪辉祖十分看重对富户的保护，不会让他们受到豪强恶霸的迫害、骚扰。三是体察普通民众难以申诉的苦处。汪辉祖知道，百姓们有很多隐忍的苦楚，汪辉祖心念百姓之苦，因此一直致力于处理百姓的申诉、争讼，为的就是平百姓之冤、解民众之苦。这些措施直接拉近了汪辉祖与士绅、民众的感情，对其治安措施推进大有裨益。

认清治安问题症结之后，州县官依托自己的行政事务处理能力，运用政治谋略进行有效治理。州县官针对问题采取相应的措施，是其政治谋略的充分体现。总结事例中州县官们的治安治理手段，主要包括：处事方面主要是积极主动、果决铁腕为主，如严厉高效的打击盗匪；同时注重长久巩固措施的实施，如注重民生、教化等。待人方面主要是主动事上以获得推行治安措施的优良环境；结交同僚、下属官员获取其对施政的支持；恩威并施对待吏役与士绅群体，以求实际控制，为施政所用。这些官员类型大致上应该属于柏桦先生所归纳明清州县官政治谋略实施类型中的第二种“事上安下两不误”型。[11]

3. 性格特质

性格特质是由主客观两方面因素促成的。客观因素是指社会环境，包括当时社会风气、气氛和主体在社会中所处的地位。主观因素中，个体受到的教育是对个体性格特质影响最大的因素，此外还有涵养和认知能力等因素，但涵养与认知能力往往也是建立在受教育之上的。[12]不同性格特质也决定了主体在从事具体活动时的不同风格。在事例中各位州县官性格特征不尽相同，做事风格也迥然不同。他们在地方治理方面的相对成功，大致可以推断：不同做事风格，只有结合当时州县具体情况，才能实现辖区内治安秩序的有效治理。

如黄六鸿，多年历练，圆滑世故是其施政风格。黄六鸿认为，治安状况维护需要各个主体之间相互配合，州县官如果能协调好其中关系，其管辖区域内的治安状况就会良性运行。黄六鸿在任期间，对上司、邻封、下属、士绅都按照一定标准维持好关系，这样在开展治安工作过程中减少了阻力，赢得了支持。对上司，他认为重点要处理好上司交办或过问的事情，如审理盗匪重案，上司意旨殊为重要，县官做好本职工作的首要任务就是领会上级的意思，做事时需把握分寸、进退有度，尽量不要被抓到错处。对邻封，构建良好关系是保证政务工作顺利进行的重要条件。他曾告诫，对待志趣相投的邻封，应当互相帮衬；对待高傲的邻封，也要屈己应酬。总之，因为公务而与他人相处时，就要做到互相关照。[13]对下属，则要公平端正、恩威并施。例如，佐杂官是辅佐县官办理各项事务的助理官员，他们官品低、薪水少，其前途、荣辱只能依靠县官。但同时，这些人对县官的治理绩效也有着重要影响，他们若对县官心存不满便不能很好地完成自己的工作，不利于整体治理效果的发挥。因此，黄六鸿主张对他们宽仁礼待，他常常说佐杂官要做的无外乎廉洁奉公、勤政为民，正如儒家学说无外乎规范教育、考核学业等，不能随便批评指责他们。对于吏役上文中已经说明，主要以严明赏罚为驾驭手段。对于士绅乡职而言，他们最易受官员的压迫，因此黄六鸿认为，对家境宽裕、奉公守法的士绅应当加以保护扶持，对尽心尽力者，“公堂亲为递酒，批红插花，鼓乐中门导出”[14]。除此之外，这些人中若有可用的人才，也可不受常规约束，对其特殊优待。在日常的驾驭过程中，以激励为主，适当给予示威惩罚。黄六鸿也曾经将玩法的保正杖责而至身死。[15]

(二)社会关系网效能大小于治理效果之影响

社会关系网主要是指官员个人执政辖区所在地纵向官僚体制之中人际网络关系能量的大小。从上述事例当中大致可以推断，州县官上司关系网中对其支持力量的大小，对辖区治安治理政务效果影响重大。

最典型的事例为杜凤治，其善于在政治体系中依托关系网，灵活处理好各种关系为自己施政创造条件。杜凤治在京候缺十多年，积累了深厚的人脉关系。任职广东之后，杜凤治在广东上层的关系网颇为深厚，这也成为其执政广宁最有利的条件。其日记中记载，主要的关系网包括广东学政杜联(同宗、同学、同年)，广东巡抚蒋益澧(与杜凤治科举时的主考官潘祖荫交情很深),布政使郭祥瑞(两人同在道光二十四年，即1844年参加乡试),上级知府王澍(曾委托杜凤治寻找京城关系帮其办事欠杜凤治人情)，总督瑞麟(因为杜凤治在京的深厚人脉关系，对其也颇有好感)等。臬司蒋超伯与布政使郭祥瑞有较深的矛盾，杜凤治尽量减少蒋超伯对自己产生偏见。[16]杜凤治了解官场关系的经营之道,一直在建立自己的关系网络，他常常去客人家里拜访，不能亲自到访的，也会以书信联络，时常问候，或是物品往来赠送，力求周全。在如此强大的关系网背景之下，杜凤治在地方与同僚、下属关系处理方面十分得心应手。无论是邻封知县，同级或者级别略低的武官，杜凤治都能够与其和睦相处，在缉捕盗匪过程中相互协作。如杜凤治在缉捕黄亚水二过程中，与一同协捕的武官郑守备、四会县雷知县及其手下典史、千总、把总都保持着良好的合作关系，这也是有效解决当地盗匪问题的重要条件。[注]参见《杜凤治日记》第4本《绥江日记》(同治六年十月，即公元1867年)记载三下石狗缉捕“黄亚水二”相关材料。另外，也正是杜凤治关系网的原因，广宁士绅群体在经过与杜凤治对抗而吃过苦头之后，在杜凤治第二次就任广宁知县时，选择了充分合作，杜凤治则“投桃报李”也礼待这些乡绅，在广宁形成了良好的官绅关系。[注]参见《杜凤治日记》第16本《广宁回任日记》，同治九年闰十月初二(公元1870年11月24日)；《杜凤治日记》第17本《广宁官廨日记》，同治十年正月十二(公元1871年3月2日)；《杜凤治日记》第16本《广宁回任日记》，同治九年闰十月初二(公元1870年11月24日)。与上下、同僚关系的和谐处理，为杜凤治治理辖区治安创造了良好条件。

本文中列举的各位州县官都有着出众的个人能力，其为稳定地方治安秩序采取的措施也都产生了一定效果。然而，这些效果的大小与持续时间长短，似乎还受上司支持与否的深刻影响。下表是事例中州县官本身关系网及其施政最后的结果展示。清代州县政区的地方政治制度构建就是以州县官为核心的设计，治安制度的构建与运行同样也是如此。通过历史材料中的考察，能够发现州县官员个人效能的大小，对治安制度的运行效果有至为重要的影响。

州县官关系网及施政结果表

三、与士绅群体互动关系于治理效果之影响

清代士绅主要包括官绅与学绅两个群体。清代士绅群体在州县治理中具有重要作用。官绅主要指本地的离、在职官员。需要说明的是，在职官员在清代往往有两重身份：一重是在任职地为官员；另一重是回到其家乡，被称为士绅，故其也被称为“缺席士绅”。其他官员通常定居在故乡，是官绅的主要组成部分。官绅主要依靠其在官场的能量、在乡民中的威望，对故乡各项事务产生影响。学绅主要是那些具有学识、功名的群体，通过省级以上科举考试、或进入国子监读书的都可称为学绅。学绅群体一方面依靠其学识身份在地方民众中具备较重要影响，另一方面通过科举体制所确立的各种座师、门生、同年等关系，与官场保持紧密联系而产生影响。[17]

士绅们影响力的范围重点表现在两个圈子之中：一是在地方民众之中受到尊敬和追从。士绅们在群体中往往处于核心地位，可以利用其威望帮助地方民众平息争端、号召引领集体活动、协助进行治安防备等事务。二是依据其官场人脉，对地方官圈子产生影响，重点是通过与上层官员的活动对州县官员决策形成影响，间接决定着地方事务方向。

士绅们与当地州县官保持着各种形式的人际关系，对州县事务发挥重大影响作用。从以上州县官治理盗贼事例中也可以发现，士绅与州县官关系十分微妙：有的以打击与盗贼相互勾结的不法士绅为治理突破口，如蓝鼎元；有的对士绅礼遇有加，至少不能让其成为对立面，如黄六鸿、汪辉祖；有的直接依托士绅保持良好关系去治理盗贼，如杜凤治。由是可以大致推断，士绅利益群体对地方治安制度效果施行实际具有独特的影响力。在事例中，有几个问题应当引起关注：为什么有些士绅在一些州县会主动配合官员进行缉盗维护治安，而又有一些会选择与盗贼勾结，与官府针锋相对？究竟士绅群体在治安案件中的行为动机是什么？他们与民众、州县官的关系对治安秩序究竟有什么影响？

其实通过对其行为动机大致推测，就能明确这些问题的答案。一方面，从士绅与当地民众利益一致性角度来探讨。在利益大方向上，士绅与百姓往往是一致的，若有地方重大事件发生也是一荣俱荣、一损俱损。在传统中国，社会学家所说的社群情感——就是对同一社会共同体的归属感——占主导地位并将士绅和当地民众凝聚在一起。通常情况下，平静、安稳的生活环境是士绅和当地民众所共同期盼的，尤其是对于士绅来说，他们的安全和特权全赖于此。当地民众任何灾祸都会导致社群的混乱从而威胁士绅特权地位。从这个角度说，他们是愿意与地方官员合作，维护好地方治安的。另一方面，士绅作为一个特权阶级，行为固然受到儒家“经世”思想的约束，但其家族和亲属的利益也是其关注的重点。这些利益的增进维护往往伴随着冲突。因为家族与家族之间不可避免会有矛盾，矛盾必然会带来争斗，争斗过程中肯定会损害当地的稳定秩序和百姓利益。在杜凤治治理盗贼过程中，其观察发现地方盗匪猖獗的重要原因正在于此：几大盗匪团伙与地方士绅相互勾结，其中著名的盗匪头目谢单只手和黄亚水二与当地士绅群体结成利益联盟，帮助其背后士绅群体相互争夺各自家族群体利益。士绅纵容盗匪为害地方，并对其进行保护。在此情景之下，百姓深受盗匪为害之苦。[18]

根据以上动机可以推断，当本群体面临重大危机或群体利益受损时，士绅们的归属感和社群感情便会发挥重要作用，他们往往谋求与官员在地方事务中的合作，维护与民众一起的共同利益；但在平时，自身及其家族利益对士绅行为具有更大的影响。为谋求该利益，与盗匪勾结，利用盗匪打压其他家族势力，巩固自己势力，为害乡里，与官府对抗，破坏地方治安秩序，也是顺理成章的行为。换句话说，士绅群体先是本家族的一员，后是群体的一员，只有在保证了家族利益时，才会为群体利益作出努力，积极参与治安事务，主动配合官府施政行为，协助对地方具体事务进行处理。最典型的是在杜凤治治理盗匪事例中，谢单只手为害地方，势力越来越大，已经伤害到了诸多士绅群体利益。在此情景之下，士绅群体在杜凤治二次来到广宁县之时，主动提供情报，积极配合杜凤治对谢单只手开展围剿工作。最后的结果是肃清了地方盗匪势力，维护了地方治安秩序。[19]

州县官们一方面认识到士绅群体对地方治安的重大影响，另一方面又认识到士绅行为的两面性质。在上面案例中，为打击盗匪维护州县治安秩序稳定，睿智的州县官们在充分了解地方实际情况之后，对当地士绅选择了不同应对策略：或打击、或礼遇、或结盟。总之，州县治安制度运行实效发挥，士绅群体是一个重要的影响因素，忽视该因素很难从根本上实现州县治安秩序稳定。

四、治安利益相关群体互动因素于治理效果之影响

清代州县治安制度对官、吏役、士绅、民众治安责任进行了规定，希冀运用官民共治的治安管理模式来实现治安秩序稳定。但是，从上文事例中可以看到，这些群体并不是简单地按照制度所要求的那样去行为。相反还表现出行为多样性，这些多样性行为影响着治安制度的实际运行效果。这些群体的行为选择多半是因为追求利益而致。在追求各自利益的过程中，相互博弈之后又进一步引起各自行为的变化，他们之间的互动关系对治安制度运行效果有着重要影响。下面结合案例与历史材料，对于这些群体多样性行为及其对治安制度运行效果的影响进行简单分析：

首先，各群体行为动机——“所追求利益”的基本梳理。州县官在治安领域利益追求，一方面有着“修齐治平”儒家思想报效国家的抱负，另一方面较多的注重个人利益——仕途的顺畅(当然也包括对于物质利益的追求)。具体到治安领域内，就在于辖区治安犯罪减少，治安罪犯能够及时缉捕，自己不会被治安问题问责，治安领域考核优良，至少不影响自己的升迁；对于吏役群体来说，政治上、社会地位上没有前景可言，在自己道德操守底线之外，只剩下对物质利益的追求，当然这种追求以不丧失现有谋求生计身份为前提；对于士绅群体来说，其利益追求，一方面维护自己在地方乡村社会声誉与影响力，另一方面更为重要的是自己及其家族在势力范围之内利益不能受到影响；对于大多数民众来说，清代生活困苦，其利益主要还是在维持吃饱穿暖，正常生活秩序不被打扰。

其次，治安领域内利益群体之间关系及其行为策略选择。各群体在治安领域按照自己的利益要求来展开活动。在活动过程中不可避免地要出现利益摩擦情况。各群体在利益协调互动过程中，会不断调整自己的行为，以保障自己的利益实现。在清代州县治安制度运行过程中，各大治安群体互动的利益结果，也呈现出三种形态：一是某些群体或者部分群体相互勾结，把持地方治安主动权，依靠这种主动权获取私利，而其他群体在该过程中利益丧失严重。如蓝鼎元就任之前的普宁县，衙役群体利用治安权限，以“哄堂”行为长期为害地方、挟持长官。二是在治安领域相互争夺主动权、相互不能妥协、势均力敌的情况下，最后以都不能获得自己利益而两败俱伤收场。如杜凤治在其初次上任广宁县之时，与地方士绅争夺对基层控制的权限。最终结果是两败俱伤，士绅头目受到牢狱之灾，而杜凤治也因此被迫转任“油水”非常之少的四会县。三是各群体都明确其他群体的利益要求，在承认、考虑对方利益前提下，再追求自己的利益，在利益调配适度的情况下，都从中获取了自己所需要的利益。

最后，州县治安制度的良好运行效果，需要各个州县中利益群体，基于各自利益相对增进为目的的适度互动行为的选择。在瞿同祖先生著作中曾经谈论到州县官收取陋规情况，其中描述了官民在针对规费问题上心照不宣、在日常生活中各自采取的较为稳定的行为状态：对于不正当的收费常规，政府往往缺乏合理的制度来规范约束，以致这些费用的制定和收取都由县官决定，人们知道这些费用不大可能免除，只希望县官可以取之有度。而县官尽管在收费方面有一定的弹性权力，一般也会参考当地经济水平和收费传统，不会任意加收，因为人们会比较认同而愿意缴纳相对合理的费用，若是费用名目、数量超出常规过多，人们则可能拒绝缴纳。[20]这种状态就是追求各自利益相对增进为目的的行为状态，各群体在不断调试自己行为之后，选择了能够增进各自利益而采取的“合适”策略。只有在相互调试、相互妥协的前提之下，各利益群体才能获得各自利益的同时增进。而对于治安制度而言，也只有在这种情况之下，各群体动力最强，而实际执行的预防控制治安犯罪的效果最好。

在上面事例中，黄六鸿治盗过程似乎接近这种各群体相对利益增进的状态，因而其在治安秩序维护过程中，能够掌控整个治安制度局面。黄立鸿通过采取系列措施，在有利自己仕途发展前提下，尽力满足其他群体的利益要求，也运用手段对各群体进行有效控制，履行治安工作中的各自责任。如差役在其赏罚手段控制下，基本能够顺利执行治安任务；通过在民众中适当收取规费给予工食银的补充，也保证了他们的物质利益要求。士绅群体也同样如此，黄六鸿对他们礼遇有加，谋求治安领域合作，保证士绅在当地的利益，同时也对不法士绅进行打击与控制。在黄六鸿治下各群体利益共赢前提下，地方治安状况逐渐好转。杜凤治二次任职广宁的经历更有代表性。经过上次斗争之后，士绅群体与杜凤治都知道合作才能保证各自利益。士绅群体全力配合杜凤治进行盗匪清剿工作，主动配合兴办团练协助进行地方治安。杜凤治也给予地方士绅足够礼遇，在地方治安事务方面赋予士绅较大权限，处处倚重。在两者相互紧密配合之下，地方治安状况迅速好转，士绅们的地方利益得到巩固，杜凤治也受益于此，被升任广东最肥缺的州县任职。[21]

从以上的事例中大概可以总结出，为追求相对而言各群体利益增进的结果，各群体相互之间较为适当的行为策略选择如下图所示。

关于各群体相互之间较为适当的行为策略选择，具体而言，可以分述如下：首先，官对衙役，惩戒与激励并举，既要依靠办差，给予其一定物质利益，也要严格管束、控制，将其行为控制在一定范围内；官对士绅，既要依托其治理民众，给予其势力范围内的权力与物质利益，同时严格控制防止其谋取私利，勾结盗匪、为害乡里；官对民众，在无损仕途的情况下，驾驭民众，推行利民教民措施，积极维护地方治安，并要求民众从各种人财物资源上配合治安措施的推行。

其次，衙役对官，依托官员权力谋求物质利益，但这种行为以不丧失职业资格为前提，同时接受官员管理；衙役对士绅，以获取利益为目的，或敲诈或勾结，相互利用；衙役对民众，谋取私利，索取规费，但同样需在民众承受的适当范围之内。

再次，士绅对官，借官员权力谋求声誉与物质利益，协助官员管理民众，负责基层治安事务，并服从官的管辖；士绅对衙役，保证自己在乡村权益不受损失的情况下，接受衙役盘剥，并积极拉拢、勾结；士绅对于民众，以维护自己声誉与地方利益为目的，负责民众治安事务管理，从民众处获取管理所需的资源，增进自身利益。

最后，民众对官，敬畏而远离，在不影响生活、不为所累的前提下配合官府进行治安秩序维护，提供维护治安的各种资源；民对衙役，在可以承受的范围内，为维护自身生活秩序，接受衙役需索规费；民对士绅，在其可承受的范围内依托其维护治安秩序，服从其管理，支付治安管理相关成本费用。